长青自然保护区林业行政执法工作探讨

杨志明，蔚月梅，闫永文，宁智刚

林业行政执法是自然保护区管理的重要内容之一，事关保护区的管理成效和未来发展。长青自然保护区1995年成立以来，在自然资源和自然环境保护管理等方面进行了“社区工作三结合”、“联合参与式保护”、“生态旅游”、“大熊猫保护”等项目的探索和实践［1－3］，以其为中心和目标，在林政执法方面，也不断总结、吸取经验教训［4］，改进林政执法措施、办法、制度，学习外来经验，探索林政执法工作新思路，取得了一定成果，同时也面临不少问题和困难，有必要加以梳理。

1 长青自然保护区概况

陕西长青国家级自然保护区位于秦岭中段南坡洋县境内，是1995年经国务院批准建立的以保护大熊猫及其栖息地为主的森林和野生动物类型自然保护区。保护区总面积2.99万hm2，其中核心区1.10万hm2，缓冲区0.34万hm2，实验区1.55万hm2。

长青保护区地处我国南北气候、植物区系、动物区系的交汇过渡地带，蕴藏着种类丰富、数量众多的珍稀濒危野生动植物物种，是我国生物多样性最丰富的地区之一。保护区森林覆盖率达97.46%，区内有种子植物135科601属1 556种，其中：一级保护植物有红豆杉、独叶草，二级保护植物25种。有野生脊椎动物29目78科213属311种，国家重点保护动物多达40种，其中Ⅰ级有大熊猫、金丝猴、羚牛、豹、朱鹮、金雕、林麝7种，Ⅱ级有黑熊、大鲵、血雉、红腹角雉等33种。尤其是被誉为“活化石”的秦岭大熊猫亚种的核心栖息地带和“当今中国最有保护价值的大熊猫密集分布区”，大熊猫数量100余只，占秦岭大熊猫总数的1／3，自然价值和科学价值极高。

2 林业行政执法工作现状

2.1 长青保护区林业行政执法背景

长青保护区全区边界（水平）总长226.2km，其中与佛坪保护区、省太白林业局接壤的外边界52.2km，占总边界的23.1%，与洋县社区集体林接壤的内边界174.0km，占总边界的76.9%，内边界主要与洋县的华阳镇石塔河、红石窑、县坝、岩丰、板桥、吊坝河和茅坪镇三联、茅坪街、九池共9个行政村54个村民小组紧密毗邻，接壤地段地形复杂，沟壑纵横，犬牙交错，大多靠近社区村庄，人为干扰频繁，野外用火、割竹、挖药、掰笋、采集、安夹放套、乱捕乱猎、盗伐林木等各种破坏活动屡禁不止，森林和野生动植物安全面临巨大威胁。同时，社区华阳景区的建设和开发，周边交通状况的不断改善，进入保护区的人数逐年递增，对资源的破坏有增无减，并呈现多元化趋势。

长青保护区1997年获得了辖区所在地洋县政府颁发的林权证书，辖区边界四址清楚，执法范围明晰，建区以来未发生林权纠纷。

2.2 长青保护区林业行政执法依据

陕西长青国家级自然保护区管理局依据陕西省林业厅《林业行政处罚委托书》（陕林罚委字［2010］13号）实施林业行政执法。除法律授权外，对本局辖区违反下列主要法律法规的行为进行行政处罚工作：

（1）《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施细则》、《陕西省森林管理条例》；

（2）《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护条例》、《陕西省实施＜中华人民共和国野生动物保护法＞办法》；

（3）《中华人民共和国野生植物保护条例》；

（4）《森林防火条例》、《陕西省实施＜森林防火条例＞办法》；

（5）《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《中华人民共和国自然保护区条例》。

2.3 长青保护区林业行政执法队伍及体制

长青保护区建立较晚，林业行政执法队伍建设还处在逐步发展、完善过程之中，尚在初级阶段。根据辖区具体情况，本着“执法有效、科学实用”的原则，实行“分区、划片、定责、负责制”，按照有关法律法规开展林业行政执法工作。目前，执法体系由执法培训、执法管理、林政执法及监督等部分组成，其中执法培训和管理由管理局科研与保护科、森林防火办公室等职能部门负责和指导，林政执法由华阳、茅坪保护中心站和华阳木、茅坪木材检查站，以及苍耳崖、吊坝河、杨家沟、三王庙、石塔河、九池、破岔峪、石关等哨所具体实施。执法监督尚在完善建立之中。经过多次培训后，已取得林业行政执法资格证者23人，占一线岗位人员的85%。

2.4 林业行政执法的目标、对象和范围

长青保护区林业行政执法目标服从于保护区发展总目标，即永久性地保护和维持长青自然保护区的整体生物多样性，特别是维持能在特殊环境中生存的大熊猫种群，并恢复遭到破坏的生态系统。林业行政执法范围和对象是：在长青保护区范围内，依法制止和打击盗伐林木、割竹、挖药、掰笋、采集、安夹放套、乱捕乱猎、野外用火等不法行为，确保辖区自然资源和生态环境（野生动物栖息地）安全。

3 林业行政执法中存在问题和不足

3.1 保护区自然环境与资源安全威胁因素依然存在

社区村民传统的生产、生活、宗教、民俗等活动中，烧地边、烤火、吸烟、用电、上坟祭祀（烧香、烧纸）、燃放鞭炮、玩火（小孩和低智人员）、宗教活动用火等，极易造成森林火灾，对资源构成了最大威胁，执法工作压力大。

3.2 由社区落后生产方式引起的破坏或不法行为频发

保护区周围社区群众长期依赖林区丰富的自然资源而养育、生存，形成的传统生产、生活规律短期内很难改变与停止，加之文化素质低，保护意识淡薄，经济状况差、收入来源少，难于走出“靠山吃山”的模式圈。因此，为居住、生产而伐木、割竹，为生活而掰笋、砍柴、猎捕，为医病而挖药，受经济利益驱动偷猎珍贵野生动物等破坏或不法行为屡有发生，且随着市场经济的活跃还在继续加剧。

3.3 新兴旅游产业进一步加大执法工作量

初步兴起的旅游业引发了更多人员进入保护区，各种采集、捕获动植物、破坏环境的活动与治安事件随之增多，保护区资源和环境威胁加重且趋于多元化和加剧化，进一步加大了林业行政执法的难度和工作量。

3.4 林业行政执法机制不尽完善

2008年前长青保护区执法工作由原长青森林公安局实施，保护区管理体制变更后保护区执法力量薄弱、执法人员执法水平普遍偏低、制度建设不够完善、林政处罚法律文书不完备、行政执法人员没有统一着装等问题更加突出，直接影响着林业行政执法效力。

4 对策和建议

4.1 加强社区宣传教育

在社区群众中全面开展自然保护法律法规和资源保护意识宣传教育，尤其对居住偏僻、交通不便、文化素质低、法律意识淡薄的群众，更应加大普法和资源保护意识宣传教育力度和频率，同时还要利用案例，结合实际情况，采取通俗易懂、情理结合的说教宣传，逐步提高其知法、懂法、遵法的自觉性。

4.2 社区共管与巡查防控并举

一方面通过科技扶植，在社区开展种养殖绿色产业开发，扶助社区群众开展其他增收项目，提供劳务就业市场，增加群众收入，转变利益取向，积极为社区群众排忧解难，改变群众靠山吃山的陋习，最大限度地减轻直接利用自然资源的强度；另一方面组织执法人员开展“清山”巡护和稽查，开展蹲伏、堵截等专项执法活动，及时地清理保护区内闲散以及住庙人员，严格入区登记检查管理，提高防范控制能力，遏制破坏资源的违法行为。

4.3 全面提高执法队伍素质和执法水平

加强林业行政执法队伍建设，全面提高执法队伍的整体素质和执法水平。把法律法规学习和执法实践、集中培训和平时自学、思想素质教育和业务技能培训、执法办案和经验交流结合起来，在实践中学，在实践中应用，不断提高执法人员业务能力，逐步培养和建立一支具有较高素质的强有力执法队伍，达到严格执法，依法行政。

4.4 建立健全林业行政执法规章制度

应进一步建立和完善林业行政执法制度、林业行政执法人员工作岗位职责、执法办案制度、法制审查制度、考核考评办法等各项规章制度，规范完善林业行政执法相关法律文书和各种票据，建立监督审查机制，做到执法人员内部管理规范，有章可循。

4.5 完善内部执法监督机制

落实执法责任，成立林业行政执法法制审查机构，完善内部执法监督机制［5］，加强执法人员的管理，规避执法人员超越职权、滥用职权、行贿受贿、包庇纵容、徇私舞弊、玩忽职守等违法行为，做到执法公开、公正、公平，达到执行案件程序合法、事实清楚、证据确凿，使用法律法规准确。

［1］ 袁朝晖，何佰锁，孙建存，等.长青保护区周边社区资源利用对大熊猫栖息地的影响［J］.西北大学学报：自然科学网络版，2008，6（2）：16－19.

［2］ 贺海霞，周灵国，张晓峰，侯军.陕西省自然保护区开展生态旅游的几点思考［J］.西北大学学报：自然科学网络版，2008，6（2）：7－10.

［3］ 任毅，杨兴中，王学杰，等.长青保护区动植物资源［M］.西安：西北大学出版社，2002.

［4］ 王建新，董书文，张哲林，等.社区联合参与式保护：一种新型集体林共管模式［J］.陕西师范大学学报，2006，34（23）：233－237.

［5］ 温存刚.玛柯河林区林业行政执法现状、问题和对策［J］.防护林科技，2011（5）：47－50.