利益相关者视角下美丽乡村建设提升路径探析——以浙江K区“五星3A”美丽乡村建设实践为例

●沈丽丽

党的十九大报告提出实施“乡村振兴战略”，“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。浙江省从2003年起实施“千村示范、万村整治”工程，2008年出台了“浙江省美丽乡村建设行动计划”，提出了“美丽乡村”“四个美”的总体要求，即规划科学布局美、村庄整治环境美、创业增收生活美、乡风文明素质美。在自上而下、由点及面的美丽乡村“运动式”建设中，笔者认为美丽乡村建设应从人与自然、人与社会的整体维度定位，是社会主义新农村建设和生态文明建设的综合体，是以农村的生态、环境和农村场域内人、社会、文化、经济等方面的“美丽建设”为载体，以乡村发展、农业增产和农民富裕为目标的农村全面小康路径选择。从全局意义上讲，“美丽乡村”是贯彻五大发展理念，解决“三农问题”，促进城乡一体化建设，实现“五位一体”战略目标，建设“美丽中国”的基础与核心。

2017年K区提出了创建美丽乡村建设示范区的目标，作为浙江省美丽乡村的后发建设地区，进行美丽乡村建设研究，既有理论迫切性，也有现实必要性，在总结经验、发现问题、探索规律中实现可持续发展。

一、美丽乡村建设研究现状述评

美丽乡村建设是新时期农村工作的一项系统性、全局性重大战略工程。从2007年浙江省安吉县提出建设“美丽乡村”概念，2013年中央一号文件提出“努力建设美丽乡村”，11月份确定全国1000个“美丽乡村”创建试点，“美丽乡村建设”成为中国农村建设的时代主题。2014年2月国务院正式对外发布美丽乡村建设十大模式，“十三五规划”中再次强调“加快建设美丽宜居乡村”，以此推动新型城镇化和新农村建设协调发展。与此同时，学术界也从理论、实践两个层面进行了相应探索。

（一）美丽乡村的研究视角与实践进展

美丽乡村涵义的多视角界定主要立足于三个方面。一是立足于自然与社会层面，建设美丽乡村就是要实现村容村貌整洁环境美、农民创业增收生活美、乡风文明农民素质美；二是立足于生产、生活与生态之间关系层面，建设美丽乡村就是生态宜居、生产高效、生活美好、人文和谐的典范，是让农村人乐享其中、让城市人心驰神往的所在；三是立足于消除城乡差别层面，美丽乡村意在追求中国最大的公平正义，通过发展农业、建设乡村、富裕农民，实现城乡等值化，并通过让农村更像农村的改造，让城镇的物流、人流、资金流、信息流向农村聚集，从而逐渐消融目前所存在的城乡差别。分析视角可以分为宏观和微观，宏观视域主要从统筹城乡、“全域化”、生态文明角度建设美丽乡村，微观视角主要是研究美丽乡村建设中关注景观设计、文化保护与传承等问题。

美丽乡村建设重点也有多层面认知，有学者认为农村清洁工程是建设美丽乡村的重要抓手；有认为一事一议财政奖补工作打造成为美丽乡村建设的总抓手；也有认为科学合理的规划是前提，优化提升农村生态环境是重点，创新举措是关键；还有学者认为美丽乡村建设要突出现代农业发展、村庄整治与生态创建、基层基础建设、创新体制机制这4个重点。

美丽乡村建设研究以实证分析为主。既有注重个案分析，也有模式比较，以安吉模式、永嘉模式、高淳模式、江宁模式等四模式比较为多，总结出共同经验是：政府主导、社会参与、规划引领、项目推进、产业支撑、乡村经营。美丽乡村建设的6个着力点是：着力机制创新，关键是激活内力，建构群众参与机制，重在改善公共服务，不断提升内涵，坚持城乡统筹。

美丽乡村研究成果颇丰，但多停留在实然层面的描述，主要是分析和归纳实践中现状、问题和对策建议，应然层面的分析很少，有一定理论分析深度更少。且研究主体立场单一，多是站在政府和学者的立场上提出来的，缺乏基于农民、公众视角的多主体研究，缺乏从典型案例中抽象出一般性规律的比较分析性研究，缺乏从生活、生态、生产维度、时空量构序中进行系统性研究，缺乏动力、运行、协调、监督、保障等长效机制性研究。

（二）利益相关者理论视角下的美丽乡村研究初探

利益相关者理论（stakeholdertheory）的基本思想源于1759年亚当·史密斯的《道德情感论》。20世纪80年代以后，弗里曼（Freeman）首先运用利益相关者理论做了进一步的相关研究，他认为“（一个组织的）利益相关者是指任何可以影响该组织目标或被该目标影响的群体或个人”。利益相关理论最初应用于公司治理，近年来，广泛运用于自然资源管理和保护及旅游规划当中。将利益相关者理论引入美丽乡村建设研究中，具有一定的现实和理论意义，是一种有意义的尝试。美丽乡村建设的综合性决定了其涵盖众多的利益相关者，而美丽乡村建设的可持续发展目标取决于利益相关者利益的协调程度和行为的协作方式。因此，研究不同利益相关者的利益要求，充分发挥各利益相关者参与美丽乡村建设的积极性，合理有效地协调不同利益相关者的矛盾与冲突，实现利益相关者参与美丽乡村建议目标的融合，成为美丽乡村建设可持续发展的关键所在。

二、利益相关者的集体推动：浙江K区美丽乡村建设的实践

浙江K区地处长三角南翼、杭州湾南岸，区域面积1040平方公里，户籍人口65万，外来人口59万，下辖5个镇、11个街道、354个村居社区，拥有1个国家级开发区，2个省级开发区。响应中央和全省的要求，K区将美丽乡村建设作为全区重点工作之一，成立工作领导小组取得了阶段性成效，先后荣获国家生态示范区、国家卫生县城、国家园林县城、全省经济发达县首批“美丽乡村”建设先进县、社会主义新农村建设优秀单位，连续多年位居浙江省城乡统筹水平综合评价各区（市、县）前三。辖区内6个村被评为浙江省美丽乡村特色精品村，3个镇街入选省第一批美丽乡村示范乡镇名单。

2017年以来，S市积极开展以“整乡推进、整县提升”理念指导下的“五星达标，3A争创”美丽乡村建设“五”就是“五星达标”，即在“党建星”为引领下，实现“富裕、美丽、和谐、文明”星的达标；“3”就是争创3A级景区村。其中“美丽星”的要求是打造美丽乡村升级版，努力推进乡村美丽，全面提升农村生活幸福感。进一步提出2017年底3A级景区化建设示范村不少于10个的目标。2017年-2018年以原有美丽乡村建设为基础，在全区打造“中-南-西-湖”4条党建示范带，即中线兰桂悠游带、南线舜源古韵带、西线富美城乡带以及鉴湖江沿线鉴水风情带，沿线涉及9个镇街29个重点创建村。本课题试从K区“五星达标，3A争创”工作为实践样本，分析美丽乡村建设的行为机理。

S市开展的“五星达标，3A争创”美丽乡村建设活动是5类利益相关者集体推动的成果，分别是政府、村两委企业、村民、社会组织。

（一）政府主导，层层布局

政府制定实施意见和工作标准（见图1），明确总体要求、目标任务，提出工作措施，尤其对资源整合、信息共享、工作联动、考评一体制定了具体方案，细化到具体时间与责任部门。如明确示范带和带上重点村规划由建设部门负责编制，“3A创建村”规划由旅游部门牵头编制，截止时间为9月底；创建办负责牵头抓总示范带整体建设，具体工作按属地原则由相关镇街实行分段包干；建立挂联机制，参与规划、建设中的重要决策、重大项目，运用本部门资源优势，协调解决具体问题，及时掌握建设进展，原则上每月至少会商两次；制定了具体的分地区分类奖补政策。

图1 农村“3A争创”工作标准

（二）村两委主动作为，推进项目建设

29个示范村和重点创建村都是原有美丽乡村建设的精品村、示范村，在原有基础上，根据S市农村“3A争创”工作标准作进一步完善。如：S村为示范带重点创建村之一，在原有基础上，修编完成村庄建设规划；委托专业机构编制村域景观提升专项设计；村域个别支路进行重新维修；个别地块的绿化重新修补；设置生活垃圾分类处理集中点；蜘蛛网式架空线全面梳理整治；各类宣传、指示牌、店招等设施规范统一；新建公共空间、重要节点的景观小品；发放宣传单，通知村民参与村庄“3A争创”。在争取各部门资助的基础上，利用现有村集体资金50万，再向财政申请项目资金36万，预计2018年上半年完成验收。

（三）商学参与，引入市场机制

发挥市场机制，引入各类商业机构参与美丽乡村建设，有以下几类情况：一是各级政府看到自身与村级组织力量的不足，要求专业机构参与规划。二是各项建设工程按工程管理标准，实行公开招投标，由资质的建筑商参与建设，实行项目全流程监督验收程序。三是部分村居的集体经济收入，开展一些经营性项目，如T村有花木经营户，S村引入餐饮、食品等特色商家，不少村居有集体土地租用等。

（四）整村动员，全员参与日趋浓厚

各级政府及村两委通过舆论、宣传、教育，要求村（居）民代表投工投劳；要求党员参与争创活动，从亮身份、认领岗位、动员家庭、影响网格、展示特长、引领民风来发挥先锋作用；激发乡贤“出钱出力出思路”，主动参与创建工作，基本形成整村动员、全员参与的良好氛围。

（五）偶见社会组织身影

妇联、红十字会、慈善总会及某些社会公益组织也将活动辐射到村居。如红十字会一年会有2-3次去村里给老年人发放宣传资料、免费量血压。某社会公益机构部分村口放置了旧衣服回收站点。各部门组织的志愿者会定期开展义务劳动、宣传等公益活动。

三、美丽乡村建设中利益相关者的出现与冲突

以利益相关者理论为视角，系统识别美丽乡村建设中的各类利益相关者，剖析各类利益相关者的利益诉求及利益矛盾焦点，有利于剖析当前K区美丽乡村建设存在的不足。

（一）对美丽乡村建设中利益相关者的认定

用利益相关者理论对美丽乡村建设进行分析，首先是对美丽乡村建设中利益相关者的认定，即根据建设什么、谁来建设、建设成怎样等问题，由此可以列出美丽乡村建设的相关者群体有村民、村级自治组织、政府部门、商家、顾客（旅游者、参观者）、社会组织。（见图2）

图2 美丽乡村建设利益相关者示意图

村民是本村的居民，也是农村的天然拥有者、美丽乡村的建设者和被改造者，建设过程中权利让渡者和利益格局调整直接影响者，也是建设成果的最大受益者。

村级自治组织俗称村两委，即村级基层自治组织，代表村民决定全村重大事项，具有领导、管理、决策权力，也有服务、受监督的义务，同时作为基层党组织，受上级党委、行政部门的领导，往往是各级政府部门决策的执行者。

政府主要是指以镇、区党委、政府为代表的党委行政力量，乡村建设中权威的核心。他们从职责本位出发，具有强烈的主动性，对美丽乡村建设进行管理服务。

商家即投资者，具体涉及美丽乡村建设前、中、后过程中以市场机制参与的各种营利者。

顾客主要指消费者、参观者，是美丽乡村建成后的衍生性群体，有行政性衍生群体主要是党政代表团的参观、学习者，也有市场介入下产生的服务业消费者。

社会组织主要指群团组织、公益性民间组织等。其从自身职能出发，将农民作为服务对象，开展各种特色性活动，因其数量有限，目前的影响力较弱。

（二）美丽乡村建设中利益相关者的影响力及属性

通过绘制利益相关者的关系矩阵，分析这六方面的利益相关者地位的差异性。主要从两个方面对利益相关者的属性进行界定：一是美丽乡村建设获利者是谁，排序如何？二是从项目实施的过程中影响力排序如何？由此来确定利益相关者的主次。

表1 不同利益相关者利益关系与影响力矩阵

村民在情感上希望本村开展建设，但在行动上大部分村民对美丽乡村建设持观望态度，现实中的村民在乡村建设中处于消极被动状态。“3A争创”工作标准中文化保护、村庄绿化、污水处理、垃圾分类需要村民直接参与，道路畅通、无乱堆乱放、公厕卫生，需要村民配合，其中环境整治、违章拆迁等建设中重要项目往往涉及村民利益调整，故村民属于乡村建设的核心利益者。但村民意见分散，参与民主表达的习惯尚未形成。村民的意见与建议可以通过村民代表、村民代表大会进行反映，但村民代表的主人翁意识与能力与村民的期望之间存在差距，意见反映渠道受阻，村民在乡村建设中的话语权缺失，影响力较弱。

村级自治组织是本村美丽乡村的建设主体，其能动性的发挥直接决定本村建设开展情况。“3A争创”工作标准的前置条件与20条要求，都需要在村两委的直接带领下开展，一方面是联系上级部门，一方面动员服务村民群众，村两委力量的强弱、村级治理情况的优劣直接影响建设开展的效果。如在K区，第一批“3A”示范村也是全区“五星级基层党组织”，美丽乡村建设的示范村。许多村美丽乡村建设开展不力，往往是传达上级任务比较被动村内群众基础不好，村级资源无法有效调试。如S村在美丽乡村建设中因为拆违标准不统一，干群关系紧张，部分村民上访，建设工作开展困难。

政府具有绝对的权威与影响力。各级政府部门把美丽乡村建设作为自身工作政绩的主要指标，发挥行政力量开展部署、统筹、管理、考核工作。各部门各层级目标一致，职责明确，分工协调，考核监督规范。其工作的态度、科学性、规范性、有效性影响美丽乡村建设的成效。

投资者的参与是建设必不可少的利益相关者，其热衷度也在一定程度上反映了美丽乡村建设市场化和营利度，其投资参与的专业性、诚信度、资质、能力高低影响建设效果。如前期建设规划的科学性与本土化，道路建设质量问题都是美丽乡村建设的关键。投资者受其他利益相关者的影响较大，具有一定的被动性。如凡是需要引入的工程项目等都需要政府、村级组织在思想上重视，认识上理性，资金上保障。前后阶段投资者的工作具有相互影响性，如前期投资者的工作没有到位，后期营业性投资者就很难引进。

顾客作为党委政府的直接成果，作为成果展示，会有上级部门的参观总结和同类组织的学习示范，其效果的好坏表现在数量多少、群体的层次等方面。实行商业化发展的美丽乡村必然作为营业场所将吸引消费者进行消费，如旅游、餐饮、民宿、食品工艺品零售等服务业延伸顾客群体具有被动性，以组织需求、自身需求的前导，受建设成果的优劣的影响力，易产生从众效应。

社会组织作为社会治理的重要力量，目前阶段还受其职能限制，活动影响力有限，属于乡村建设中间接利益相关者。

（三）利益相关者的利益冲突分析

表2 不同利益相关者利益诉求描述

以表2为例，不同利益相关者的利益诉求间存在着一致性、交叉与冲突。

村民与村级自治组织的利益冲突。村级自治组织是村民集体利益的代表者，由于决策武断、管理不当、执行不力、监管缺失往往失利的乡村建设成为个别村干部谋利的途径，也就成为破坏干群关系的导火索和引发民愤的火药桶，美丽乡村建设由此会偏离惠民的目标。

村民与政府的利益冲突。政府力量过分强大，行政力执行方式的陈旧往往会陷入权力独大、信息单一、决策指挥失灵的困境。以政绩为导向的价值观也往往使处于自我保护状态的村民对政府的行动有不信任感，存在天然抵触情绪，极端的甚至出现反抗行动。政府也会产生村民思想顽固、自私自利、觉悟不高的误解。

商家与村民利益的转化与冲突。商家的产生与存在，使美丽乡村从公共产品享受转化商品消费流通，商业化程度导致的等价交换原则的盛行，在一定程序上冲淡了美丽乡村的公共属性，使部分村民对美丽乡村建设的成果产生质疑与抵触。部分商家本业由村民身份转变，也是使得村里矛盾复杂化的诱因，外来商家往往由于融入难持观望态度，这在一定程度又影响了美丽乡村效果的最大化。XL村美丽乡村建设中，有不少沿街商铺，但由于市场氛围没有形成，商户多是空有招牌少有真正在营业的，美丽乡村的市场生命力还有待进一步提升。

顾客与村民的利益冲突。美丽乡村建设成果不仅由村民享用，也引来外来观光者的占用，双方形成一定的利益博弈。如生态环境的破坏，影响村民相关利益的获得。如LZ村，笔者见到周末有外来观光者在村子溪水边烧烤，留下成堆的垃圾没有及时清理。XL村在旅游旺季时，外来游客对本村公路等其他公共服务产品的占用，影响本村村民的权利。

四、利益相关者视角下美丽乡村建设提升路径

利用利益相关者理论，明确角色定位，厘清利益边界，界定行为责任，构建政府引导、投资者扶持、村级基层组织管理、村民主体的多元利益相关主体参与的乡村建设路径。

（一）明确利益相关者的角色定位，构建美丽乡村建设的动力机制

从动机看，美丽乡村建设战略的根本目的是给农民造福，是让农村成为安居乐业的美丽家园，这决定“美丽乡村”建设的目的是村民居住的幸福指数，而不仅仅是供城市居民享受清闲的度假场所。因此，乡村怎么建，要建成什么样子，不是政府、专家、学者们说了算，而是村民说了算，农民既是美丽乡村建设的受益者，也是美丽乡村建设的真正主体，需要把美丽乡村建设内化于农民的生产生活中。政府在推进乡村建设工程时，要树立以人为本的价值观。美丽乡村建设要从村民的需求出发，符合村民意愿，最主要的是要调动村民参与建设的积极性、主动性与创造性。村民自身也应提高素质，积极参加教育培训。村民委员会是美丽乡村建设中重要的行动单位，组成人员贴近基层生活，了解村民需求实际，自身也来源于村民，能够从村民的利益与诉求出发，考虑建设全局。因此，村民委员会的职责事关重大，一方面要在乡级政府的指导下开展工作，另一方面要根据本村的实际特色与需求，灵活变通。

（二）理顺政府与农民的行为边界，逐步推进美丽乡村建设的内生型转变

政府是美丽乡村建设的重要推动者，也是相关政策和资金的重要提供者，但这不等于政府可以完全替代农民建设美丽乡村。理论上，政府与农民之间存在严格的行为边界，只有边界清晰且合理才能形成巨大的合力，而界限模糊或有失公允，将成为农村工作效果不佳的重要原因。村民在其中占据主体地位，并不意味着没有条件、绝对依赖农民的主体性。换言之，应动态地界定政府与农民的行为边界。在美丽乡村建设初期阶段，农民参与建设面临要素短缺、能力不足等问题，所以可适当压缩农民的行为边界，扩大政府的作用;随着美丽乡村建设的深入，政府的行为边界应呈现渐进式压缩趋势，农民的主体地位应逐渐提高，即由外生型走向内生型，不断地在“还农民建设美丽乡村之权，赋美丽乡村建设之能”的过程中演化推进。（见表3）

表3 不同利益相关者不同阶段行为描述

（三）有效引入市场机制，发挥商家与消费者对美丽乡村建设的激励效应

商家与消费者为市场介入的利益相关者最大的特点是驱利性。村集体可与相关企业联合，以发展产业为经济动力，立足村庄现有资源条件，开发特色产业经营，注重农村土地承包经营权转让，激发企业家参与社会公共服务。通过市场化、产业化发展激活乡村的自身激励机制，使美丽乡村建设在市场经济环境中产生强大的生命力。

（四）协调自然、行政、市场三大力量，实现多元治理体系下美丽乡村建设的均衡性发展

在“美丽乡村”建设过程中，各参与主体都有自身的角色定位与职责范围，虽然在某种程度上存在职能上的差异，但协同共建"美丽乡村"的目标是一致的。政府的角色要由划桨者转变为掌能者，积极动员其他社会成员参与，制定相应的优惠政策，吸引企业组织主动参与，为其他参与主体提供便利条件。增强政府与社团组织的互动性，政府正确看待社会组织，社会组织提高承接政府职能的能力。增强政府与农民的互动，政府尊重村民的意见，想办法调动村民的积极性、责任感。利益主体间增强信任，形成建设合力，并且协同共治过程中明确各自责任的划分、风险的承受，通过利益的协调、让渡来实现利益效益最大化。