论行政法的信赖利益保护原则

●陈志强

信赖利益保护原则最初起源于私法领域，它的产生被认为与民法上的“诚实信用”原则密切相关。随着社会的不断进步，尤其是法治建设取得重要成果，人民越来越期盼出现一个有威信、说话算话的政府来保护他们的利益。因此，信赖利益保护原则逐渐从私法领域延伸到公法领域。第二次世界大战之后，德国学者最先开始关注行政法领域的信赖利益保护问题，后来立法正式将其确立为一项基本原则，大大提升了信赖利益保护的地位。受德国影响，其他大陆法系国家也纷纷将信赖利益保护确认为行政法上的一项重要原则。2004年7月，我国《行政许可法》正式实施，其中虽然有个别条款涉及到信赖利益保护，但笔者认为我国尚未真正将其确立为一项基本原则。

一、信赖利益保护原则的基本理论

（一）信赖利益保护原则的内涵

从最通俗的角度来解释该原则，即政府要言而有信，人民由于信任政府而所获得的利益，政府部门要加以保护。何海波在其《通过判决发展法律——评田永案件中行政法原则的运用》一文中指出：“信赖保护原则通常指，行政行为的相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护”[1]；姜明安教授认为：“行政信赖保护原则是指政府对自己作出的行为或者承诺应守信用，不得随意变更，反复无常。”[2]这就要求政府做出的行政行为要有一定的稳定性，不能朝令夕改。笔者认为，信赖利益保护原则一般包含以下要件：行政主体做出一定的行政行为并生效；行政相对人基于对政府的信任而实施一定的行为，二者有因果关系；相对人享有信赖利益；政府对于相对人的正当的信赖利益应当予以保护。但是这种对私益的保护也不是绝对的，如果考虑到公共利益需要，政府不得不撤销或者改变先前的行为，那么由此对行政相对人造成的信赖利益损失也要进行补救和充分的赔偿。

（二）信赖利益保护原则的理论依据

所谓理论依据，即证成某项观点或制度的内在合法性以及合理性，为其提供法理基础、说明其来源。一般学界有三种观点。

第一，诚实信用原则。诚实信用原则是民法上的“帝王条款”，对民法各项制度的发展扮演了十分重要的角色，其类推到行政法上，就是信赖利益保护原则，更有甚者直接认为信赖利益保护原则是诚实信用原则在行政法领域的具体化应用。政府作为行政法律关系的一方，要诚实善意、信守承诺，保持法律关系的稳定性，除非出现不可抗力等不能预见的特殊情况，并遵从程序法定的规则，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。行政行为生效后，对当事人产生法律上的效力，社会公众基于对行政机关权威的尊重和信赖，将根据已经生效的行政行为来行事，进一步安排自己的生产和生活。从而使整个社会达到和谐稳定，井然有序的良好状态。该观点的代表者黄学贤认为“诚实信用原则在行政法中直接的外在表现即为信赖保护原则”。[3]

第二，法的安定性原则。法律作为调整社会关系的规范，为人们提供了行为的规范和指引，必然要求其具有一定的稳定性。只有法律具有稳定性，才能实现其规范社会的目的。在具体行政行为中，保证法的安定性表现为行政行为的拘束力，行政主体、行政相对人都要受其约束和限制，其他国家机关和组织要尊重，不能任意干预。但是，如果行政机关不能保证行政行为的稳定性、可预期性，朝令夕改，则将导致行政行为的当事人和社会公众无法适从，损害相对人的利益，容易引发社会秩序的混乱。在法治社会建设中，法的安定性显得尤为重要。只有保证法的安定性，科学立法、严格执法、公正司法和全民守法才有了意义，才能保证人民所获利益不被侵犯。

第三，基本权利说。公民的基本权利是公民权中最主要、最基本的权利，法治国家的一个最重要目标就是保障公民的基本权利。自资产阶级革命以来，越来越多的国家将公民的基本权利写入了宪法，不仅宣示了基本权利作为公民平等享有的不可侵犯性的权利，也是对政府公权力的一种限制。信赖利益保护原则就是用权利来对抗公权力的一种表现，其实质在于防止政府滥用行政权，保护公民已经获得或即将获得的利益不被剥夺。

（三）信赖利益保护的方式

1.程序性保护。正当程序是现代法治国家普遍推崇的一项重要原则，有利于保障公民基本权利不被任意侵犯。信赖利益的程序性保护是指通过程序的规定，赋予行政相对人更多的程序性权利，来弥补其相对于国家公权力机关的弱势地位，提升他们参与和表达自己意见的机会。从各国的实践来看，法律一般赋予公民知情、参与、表达和监督等权利，行政机关在作出撤销、废止、变更行政行为决定之前，应当采用合理的方式事先告知利益相对人和相关人，比如采用座谈会或者听证的方式，行政机关要履行说明义务，向他们解释这样做的原因，消除他们的疑虑。在随后的具体实施中，行政机关仍要依据法律规定的程序一步一步进行，自觉接受公民的监督。这样做一方面保障了公民的权利，一方面提升了决策的科学性，有利于增强政府权威，为开展工作打下了良好的基础。

2.存续性保护。这是信赖利益保护最原始和卓有成效的方式，德国早期就是采取这种方法对行政相对人的信赖利益进行保护。基于法的安定性原则和尊重和保障人权，如果行政相对人充分信任行政主体，并由此产生信赖利益，则这种信赖利益不应该被剥夺，法律应该予以保护。信赖利益保护的本质在于保护相对人的私人利益，因此在出现其他原因可能需要改变或撤销行政行为时，首先考虑的就是个人利益，尽量维护这种可得或既得利益。即使行政行为有瑕疵或者违法，原则上不轻易改变或撤销，只有在特殊情形下予以改变或撤销，这种特殊情形一般是指个人利益与公共利益发生冲突，并且远远小于公共利益。

3.财产性保护。适用财产性保护并不是法律优先提倡的方式，是经过利益衡量得出的结果。采用存续性保护方式确实能够对个人信赖利益进行最充分的保障，但却有可能大大损害公共利益。此时，我们就不得不考虑打破原先的信赖基础，对于因此给公民造成的损失予以充分的财产补偿。显然，财产性保护是“备用”选择，政府在采用财产补偿方式的时候一定要严格遵守法律的规定，接受监督，并且要和程序性保护结合起来进行，否则有可能架空存续性保护的规定，使公民的权益得不到最佳保护。

二、信赖利益保护原则在我国行政法领域的适用

2004年7月1日《行政许可法》正式实施，该法第8条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可；第69条则明确了行政机关依法撤销已经生效的行政行为的具体情形，并且规定了因撤销行政行为给被许可人合法权益造成损失应该予以赔偿。对此，一些学者振臂高呼，认为我国已经肯定了西方盛行多年的行政信赖利益保护原则，《行政许可法》的颁布施行是第一次以法律的形式确立了该原则，是行政法领域的一次大的进步。杨临宏在《行政法中的信赖保护原则研究》一文中直接指出，《行政许可法》的第8条就是信赖利益保护原则[4]。杨解君也认为信赖利益保护原则已经在《行政许可法》中得到正式确立，而该法第69条则在保护相对人信赖利益的同时进行了利益衡量[5]。笔者认为，说信赖利益保护原则在我国行政法领域已经得到正式确认还为时尚早，无论是第8条还是第69条，只是依法行政原则的体现。因为第8条表述的是合法的行政行为，对于合法的行政行为有当然的拘束力和确定力，行政机关不可随意变更是依法行政的要求，并不是基于行政信赖利益的考量。69条第一款规定直接撤销违法的和有瑕疵的行政行为，完全没有考虑对个人利益的保护，相反却优先考虑公共利益，没有进行丝毫的利益衡量。这种做法本质上是行政机关利用公权力优势转嫁错误成本，让没有过错的行政相对人为他们的错误行为买单，明显偏离了信赖利益保护原则的初衷。第69条的逻辑是：出现第一款规定的五种情形，则予以撤销；如果撤销对公共利益造成损失，则不予以撤销；按照第一款撤销行政行为给被许可人合法权益造成损害的，给予赔偿。而信赖利益保护原则的本质在于保护个人的利益，如果按照这种目的立法，其逻辑就应该是：出现69条第一款规定的五种情形，为了保护相对人的信赖利益则不予以撤销；如果不撤销的话会给公共利益造成损害，并且这种损害远远大于个人的信赖利益，则予以撤销；撤销后要对个人利益进行充分合理的补偿。由此可以看出，《行政许可法》第69条仍然是基于传统的公共利益优先原则，对于违法或者有瑕疵行政行为时，一律予以撤销，而不管个人因信赖政府所获得的信赖利益，如果由于行政机关过错撤销后造成个人损失依法给予赔偿。这种先撤销，再赔偿采用的是财产保护方式，并没有优先选择存续性保护方式。根据德国学者的研究，对信赖利益的保护采取存续性保护是最佳方式，只有在此方式不适合的情况下才采用财产保护方式。因此，我国《行政许可法》第69条的规定只是轻微触碰到了信赖利益保护原则的边缘，并未接受该原则最核心的价值理念，不是该原则的直接应用。

基于上述分析，笔者认为如果出现69条规定的五种情形，要采用个案分析的方式，分以下几种情况分别讨论。第一，行政行为违法或者有瑕疵，但是不撤销对公共利益完全没有影响，此时为保护行政相对人的信赖利益则不予以撤销；第二，不撤销会对公共利益造成一定损害，但是损害明显小于相对人获取的利益，则仍不予以撤销；第三，不撤销对公共利益造成的损害明显大于个人所获利益，此时只能采取牺牲小利益保全大利益的方式，撤销行政行为，对个人信赖利益保护方式采用财产保护。因此，适用信赖利益保护原则，进行利益衡量是不可少的。这三种情况主要涉及的是财产关系，能够有效的进行利益衡量，如果涉及人身关系等行政行为产生的法律后果具有不可逆转性，不能被撤销，那么就不能采用撤销的手段，而应该寻求其他补救办法。例如，如果夫妻双方协议离婚，并取得了离婚证，后来一方反悔，以离婚证的办理存在违法行为主张撤销，那么即使情况属实，离婚证的办理不符合法律规定，也不能予以撤销[6]。因为这类行政行为撤销没有任何实质意义，不能回到最初的法律关系状态，撤销行政行为反而会激化矛盾，引发新的冲突。

三、信赖利益保护原则的完善途径

（一）在法律上明确规定信赖利益保护原则

法律原则被认为是在一定法律体系中作为法律规则的指导思想、基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则，其无论是对法的制定还是对法的适用无疑都具有重要作用。在行政法领域，没有法律原则作为指导，规则制定得再好，也仍然具有很大的局限性。从前述分析可以看出，信赖利益保护原则具有深刻的理论基础和历史发展背景，对于保护公民的私人利益，促进诚信政府的建设和法治的发展具有重大意义。在德国等西方国家，行政法上的信赖利益保护原则早已经不是什么新鲜事，我国虽然在2004年《行政许可法》中涉及到信赖利益，但是规定“囊中羞涩”，没有明确将其规定为一项法律原则。除此之外，在其他行政法中对“信赖利益”只字未提，也更别说成为一项原则了。因此，我国十分有必要将信赖利益保护作为一项基本法律原则在立法上予以确认。这种立法上的确认理应包括实体法和程序法两个方面。在此，特别值得一提的是程序法上的规定。我国尚未出台统一的《行政程序法》，各行政事项的程序规定散落于《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》等法律之中，这样做确实可以解决当下出现的一些问题，但是由于各个规定之间衔接不够，甚至有所冲突，整个体系缺乏系统性和完整性，终究不是长久之计。近年来，我国对制定统一的行政程序法典的呼声不绝于耳，我们将来恰好可以借着制定《行政程序法》的时机，规定信赖利益保护原则。这种在程序法中规定信赖利益保护原则的做法并不罕见，在西方法治发达国家早已得到实现，而且正在成为一种趋势。比如，德国《行政程序法》规定，当授益性行政行为可能存在违法时，行政机关也不能任意撤销，而应当受到正当合理的信赖利益保护原则的限制。

在实体法和程序法上规定信赖利益保护原则，规范行政机关的行为，使得对公民信赖利益的保护有法可依，成为解决实务中此类问题的法律依据。

（二）确定信赖利益保护原则的适用范围

信赖利益保护原则不是万能条款，不是所有情况下都可以拿来就用。因此，在建立信赖利益保护制度的时候，确定该原则的适用范围就显得十分重要。首先，笔者认为，其不仅仅适用于行政机关做出的具体行政行为，对于抽象行政行为也应该同样适用。虽然后者不是针对个别相对人作出，但是会影响不特定多数人的利益。只要他们由于信赖政府产生合理的信赖基础，就应该得到保护。并且，抽象行政行为相较于具体行政行为会在更大的范围内对公民的私人利益产生影响，行政机关在作出抽象行政行为之前更应该谨慎为之，一旦作出，在无极特殊情况下要保持其稳定性和持续性。从信赖利益保护原则的实质来看，该原则适用于抽象行政行为也是应有之义。其次，对存在瑕疵甚至违法的行政行为同样适用。这一点从本文的前部分就可以看出，在此就不一一赘述。最后，信赖利益保护原则的适用需要满足一定的条件。一般来说，违法的行政行为应当被撤销或者无效，但在适用信赖利益保护原则的情形下，可能采用存续性保护方法使得违法的行政行为一直存在下去，这样就有可能与合法行为产生冲突。因此，该原则不可随便使用，其适用范围存在一定的界限。行政机关或者司法机关应该对行政相对人进行审查，看其是否善意且无过错，是否诚实，判断其有没有正当的信赖基础和信赖表现。如果不符合这些条件，甚至是存在贿赂、欺诈等情况，就不能受该原则的保护。

（三）明确“公共利益”的内涵和范围

正如前文已经提到，信赖利益保护原则注重保护个人私益，但在法治发展的今天，我们也不得不考虑公共利益。实际上，不仅是在现行的《行政许可法》中，在《宪法》《物权法》等其他法律中，都提到过公共利益，并且它的出现一般都是在与私人利益相冲突的情况下，以减损私人利益为代价来实现的。但是，“公共利益”的内涵是什么，其界限和范围又是什么？我国现有法律都没有给出一个清晰的答案，各领域学者基于不同的考量也会得出不同的结论。索罗夫说它是一个神话，混同了现实和理想。这就出现了一个明显的法律漏洞，以一个模糊的概念来减损私人合法利益无疑是对个人权利的一种极大侵犯，与法治的基本精神是格格不入的。实践中也确实出现过这种情况，由于没有法律的明确规定，一些行政机关便任意解释其内涵，打着公共利益的幌子侵犯个人合法权益。这种自由裁量权明显过大，且缺乏必要的制约和监督机制，导致“公共利益”的范围被无限扩大，成为侵犯个人私益的“正当借口”。正基于此，笔者认为有必要对公共利益的内涵作出法律规定。可以首先在宪法上框定其实质，然后在其他法律中对其范围和实现的前提、具体程序进行规定。这样就限制了行政机关的自由裁量权，对于哪些属于公共利益，哪些不属于公共利益以及通过何种程序来实现就有了明确的法律依据，可以有效的防止行政机关绕道侵犯个人合法权益，将信赖利益保护原则的实质落到实处。

参考文献：

[1]何海波.通过判决发展法律——评田永案件中行政法原则的运用[J].行政法论丛，2000（3）.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法（第二版）[M].北京大学出版社.高等教育出版社，2005:71.

[3]黄学贤.行政法中的信赖保护原则[J].法学，2002（5）

[4]杨临宏.行政法中的信赖保护原则研究[J].云南大学学报（法学版），2006（1）.

[5]杨解君.当代行政法的品质塑造一诚信原则的确立[J].中国法学，2004（4）.

[6]杨飞雄.行政主体不合法——离婚证能否撤销[J].法律适用，2003（4）