国家与社会关系视角下的现代乡村治理体系构建研究

时间：2024-09-03

●卢莹莹

国家与社会之间的关系是个极复杂的课题，学界研究有许多争论。但是对于人类历史发展的漫长时期，将二者分开并没有太大的意义。国家与社会总是成对出现，因此有人认为国家与社会是对立的。但是在更多的研究之后，我们发现这种关系界定的不确定性是存在的，也正是因为这种不确定性才导致了人们认知的模糊性。社会发展的快速进程中，乡村社会作为基层百姓生活的现实载体，在国家与社会关系的变迁中，尤其是国家政权与社会权利的博弈中，反映出各种各样的问题。构建现代乡村治理体系是新时代发展的必然要求，理清国家与社会关系的基本理论概念及不同的关系模式，并在此基础上梳理国家权力与乡村社会之间的关系变迁是构建现代乡村治理体系的历史和经验前提，明确认知上述理论与历史变迁，通过村民自治、德治与法治的结合，建立现代乡村治理体系。

一、国家与社会关系基本理论范畴

在理解国家与社会的关系过程中，社会的界限日渐模糊，实际上这个不确定的领域中各种不同的社会关系都能够相互结合、反应并使社会持续发展。吉登斯在对社会几种形式的描述中强调，社会界限可以相互渗透，并且在当今世界，所有社会都存在于社会与社会之间相互交织的体系之中。而“国家”这一政治形态作为一种政治行为的代表反映到社会关系中，究竟谁为中心呢？

马克思主义认为，社会塑造了国家，社会影响国家的形成，并能够决定国家性质。[1]国家是从社会中产生的，是人类社会组织的一种特殊形式，是私有制出现后阶级矛盾不可调和的产物。多元主义在对“国家”和“政府”的选择研究上，明显更倾向于对“政府”的研究，以及与之相关的各种具体的具有实践性的行为，如社会群体、政府行为、公民行为等。在多元主义的框架下，国家是抽象的、理论上的，“政府”是“国家”的代理。而在与“社会”的关系认知上则是，当某些政府机构不受控制或社会利益团体过多的参与公共政策制定时，社会利益会很明显的被侵占，而在各种社会利益相互竞争甚至打破了社会平衡时，国家（政府）应以调解人的身份来处理各个利益团体之间的利益纠纷。在马克思、恩格斯的宏大著作中我们可以发现“国家来源于社会”的观点。马克思早期批判黑格尔的论述中认为，国家的存在是导致社会分裂成不同层次阶级的主要原因，如果社会不存在阶级，那么国家也会消亡。但是现实中，国家是权力的代表，是社会统治阶级的代表，必要时它必须运用权力来阻止社会的冲突。在这个意义上，国家是社会的另一种表述，同时又是高于社会的一种力量。

以哈耶克为代表的新自由主义者认为现代国家更加专横跋扈，国家将其意志强加于社会并带来负面影响。哈耶克的自生自发社会秩序（spontaneous or⁃der）理念认为，自发社会秩序运用分散于个人的知识的这种特殊功能却并不能自然而然地确保它在各种情形中都将“有助益”，因此，确保自发社会秩序有助益的前提，就是必须存在着一系列调整自发社会秩序参与者行为的规则。[2]这必然就要求国家能够相应的限制自己的权力。以韦伯为代表的精英主义者认为政策制定的决定权往往集中在少数管理者大规模官僚机构活动的政治决策者手中。韦伯在研究社会发展时提出，任何一种真正的统治关系都包含着一种特定的最低限度的服从愿望，即从服从中获取（外在的和内在的）利益。[3]在这种意义上，社会系统的活动和存在是由命令和服从相互构成的，在他们看来，国家塑造了社会。

从恩格斯《家庭、私有制和国家的起源》中，我们发现，国家不是从来就有的，国家也不是从外部强加于社会的一种力量。确切地说，在国家与社会的关系上，经典马克思主义始终奉行着“国家是社会在一定发展阶段的产物”这一明确观点。国家承认社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无法摆脱这些对立面。而为了使这些对立面、这些经济利益互相冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”范围以内，这种从社会中产生又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。[4]本文正是基于经典马克思主义作家关于国家社会关系这一理论，对当下乡村社会治理构建现代秩序的研究与探索。

二、国家权力与乡村社会治理关系变迁

乡村社会作为中国一个庞大的社会群体，在中国社会历史发展进程中尤其是现代化进程中扮演着十分重要的角色。中国乡村社会的治理格局经历了从传统帝制社会、晚清民国动荡时期到人民公社时期，再到改革开放后的“乡政村治”状态。在传统与现代的碰撞中几经磨砺。而在不同时期，国家政权与乡村社会之间的张力也均呈现出不同的形态。

依据吉登斯关于国家与社会的关系界定，这种关系发展的一般历程是从国家与社会的分离格局经历重大转变为国家与社会糅合的民族一国家格局，这一历程表现为社区和人的生活逐步被“国家化”。在吉登斯看来，这一格局转变是“现代社会”与“传统社会”的差异所在。传统乡村社会关系较为简单，在“皇权不下县”的传统中，国家权力止步于县一级政府。在传统中国，“城市”是没有自治的品官所在地，……“乡村”则是没有品官的自治区。[5]在传统社会，国家政权对乡村社会的关注只限于征收赋税和维持治安，而其他乡村事务事实上则由非官方的控制系统来承担，这种非官方的控制系统则一般由家族族长、地方乡绅及其他精英组成。[6]由此可见，传统社会里，国家权力对乡村社会的影响与控制十分有限，两者之间也没有存在十分紧张和对峙的张力。“虽然传统中国的政治体制是中央集权制，但是它充分允许了地方社区的自主性”。[7]

然而，晚清民国爆发的“新政”“改造社会运动”等，具有现代政治意识的发展状态，一大批具有现代意识的精英分子，努力尝试设计和重建国家力量与社会文化之间的关系架构。而官方行政机构也试图通过行政手段在乡村建立一套财政制度以资助新办学堂，倡导新式文化与教育，设立新的行政组织和自卫组织。“国家权力企图进一步深入乡村社会的努力始于清末新政”。[8]随着新式学校的建立，公共事业的扩大，为监督这些新事物并分派、征收摊款，新型的村庄领导组织得到加强。现代民族——国家的产生，逐步消解了传统社会“城与乡”之间在传统国家行政力量控制度的差异，改变了传统社会国家与社会之间的松散关系，从而造就了一个有明确边界的、控制严密的、国家行政力量全面渗透于社会的关系格局。

新中国成立之初，国家权力是以建立乡（镇）、行政村的形式深入农村基层，“政社合一”的高度集权化的人民公社体制将乡村基层社会无处不包含在内，整个国家的发展被列入到整体的规划当中，乡村也被拉到了计划经济的桎梏当中。在整个集体经济时期，国家政权对于乡村发展都是一种强烈的控制关系。对于人民公社在当时社会的影响，有学者认为国家取得了前所未有的对社会压倒性支配地位，社会被高度政治化，成为国家机器的附属物[9]；但有学者认为集体化时期国家政权对农村的一体化模式，使得国家权力再也不是一个被隔离在村庄之外的高高在上的东西，以致人们在农村的每一个角落都可以听到中央的声音，看到因中央政策的变化而引发的相应变动……可以说，这一时期国家对乡村社会进行高度的整合与动员，试图以此实现宏伟的现代化建设赶超战略。

早期的社会主义现代化建设过程中，集权作为一种有效的凝聚手段，在改变传统的社会文化、思想观念等各个方面起到一定的促进作用，原因在于运用这种行政强制手段来推行政策上的创新、体制上的改革以及增强社会的凝聚力都是必要的。于是从中央到地方，权力开始在基层无限渗透，这种“权威性资源”如同社会生产和消费中的经济资源随着现代化建设的过程一样无限制的扩张。著名历史学家黄宗智先生对国家权力在乡村社会的扩张过程这样描述道：“对明清和民国的国家政权来说，农村经济主要是征税的对象，而农民则主要是一种税源。除了征税以外，国家政权对农业和农民生活干预不多，然而，新的革命政权则不仅是希望从农村取得剩余价值；根据它的‘社会主义改造’的计划，新政权决心重组农村经济，并促进农村经济的发展。这个政权远不止是个征税者，它意在控制农村的商业，并掌握每家每户的经济抉择权。为了达到这些目标，新政权不仅把触角纵向的伸入农村，而且横向地扩展权力，尤其围绕着农村经济。这一革命规划的三个关键步骤是土地改革、粮食三定（国家对粮食定产、定购、定销）以及生产集体化。经过这些运动，旧的以分散、自立的小农农场经济为基础的政治经济体制被巨大的、以集体化和计划经济为基础的党政体制所替代。”[10]无论党政国家权力和乡村社会的关键交汇点是在大队层次还是在生产队层次，或者两者兼有，解放后的政治权力远较明清时代国家权力更垂直地伸入社会基层。

改革开放后，市场经济体制的引入，权力开始在经济领域有了一定的开放与自由，经济体制改革在取得一定的成绩之后，集权模式的政治体制开始与经济体制出现不协调的状况，现代化的进程也使得权力的过分集中开始显现出社会发展中不可调和的矛盾。于是在发展中国特色社会主义过程中，权力的下放以及对国家权力的制约成为一个不可避免的趋势。1978年安徽省率先实行的家庭联产承包制，打破了公社体制的“一大二公”的土地经营模式。1979年十一届四中全会正式通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决议》承认了包产到户的合法性与合理性，使得农户从经济上、政治上摆脱了人民公社体制。1980年广西宜州合寨村诞生的第一个具有村民自治性质的组织为村民自治委员会在全国范围内的普遍推行建立奠定了基础。1982年《宪法》第一次以法律的形式规定了村民委员会的设置、产生和职责，直接肯定了村民自治。这是乡村社会治理体系的一次重大突破与飞跃，开创了现代化国家建立过程中乡村社会治理体系的新路径。基于当时乡土社会内部的现实发展需求，以及国家对消除“一大二公”的公社体制带来的不良影响和维护乡村社会秩序的考量，村民自治在全国范围内强力推行。不得不承认，村民自治制度对当时中国社会基层民主治理的重大跨越和政治意义。这种从社会底层自发的社会民主制度，在全国范围内的开展，是一个社会民主依赖国家力量提升和推进的过程。[11]乡村社会的一系列改革使得其政治环境、经济发展、乡土社会秩序、村民关系等方面都起了变化，但在创新与进步的同时，村民自治制度的设计同样没有摆脱国家权力干预下的完成行政任务的使命。在“乡政村治”的格局中，作为国家行政管理系统中最底层级的乡镇政府一般不直接面对农民个体，其政策的实施主要通过村民自治系统去推行，从而把政府的行政功能延伸到乡村的各个角落。村民委员会不再是单纯的群众自治组织，它实际上还扮演着政府代理机构的角色，承担着行使村民自治权力和延伸国家行政权力的双重功能。由于政治体制和各级政府之间的行政分权关系基本格局并没有变化，于是在“压力型体制”和“政治承包制”的作用下，村民自治不可避免地出现行政化倾向。

乡村社会治理体系中，村民自治作为国家和乡村社会健康互动的联系平台，如果没有完全体现这一制度的初衷，那于乡村社会的发展有何意义？村干部作为乡村社会关系中的管理者与领头人，村民作为这种关系里的直接利益主体、参与主体，如何保障村民自治规则并使其健康稳定的发展？如何强化社会组织的自治力量，维持乡土社会秩序？这些都是构建现代乡村治理体系过程中不可回避的现实问题。

三、构建自治、德治、法治的现代乡村治理体系

（一）村民自治：现代乡村治理体系之核

2010年最新修订的《村民委员会组织法》中写道：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”从文本上看，法律为保障农村村民自治，维护村民的合法权益提供了有根可循的依据，而且村民开始有了自己管理自己事务的权利，可是实际操作上却不然。从《村民委员会组织法》的规定中，我们可以看出，村民实行自治的方式主要是由村民大会直接选举出的村民委员会来管理本村的公共事务和公益事业，村委会由主任、副主任和委员3至7人组成。这就出现了乡村治理体系中极为重要的制度和角色——村民选举制度及村干部。

村民选举制度与长期以来的传统乡村社会“皇权不下县”的松散格局及乡绅精英治理的最大区别在于，它是乡村民主社会形成的雏形。村民选举制度无疑是乡村社会自治体系里最重要、完备、成熟的制度之一，也是最能体现乡村社会民主治理的方式。从形式上看，村党支部和村委会的诞生都有固定的选举流程，从前期的摸底调查准备工作，开展选举工作、产生选举结果，以及贯穿选举过程中的审计工作，都有明确详细的制度规定和程序安排；从内容上看，无论是选举的主体、对象、合法性及法律效果都是广大农民直接行使民主权利的表现，是村民自己选举管理者，组成村委会的最直观形态。由此我们可以看出，村委会的自治权是来源于农村居民的选举行为，从这一层面上看，能够对村民自治进行有效保障的方式便是保障村民自由的选举权利，选举表达的是村民这一最基层声音的有效反馈途径。

村干部作为“村庄领袖”既肩负着协调管理村内各项公共事务的任务，又在上级乡镇政府的指导下工作，将各项方针政策落实到村民身上，在这样双重角色扮演中，如何寻求二者的平衡，实在不是一件容易的事。那么我们如何来考察这一中间型人物呢？学者杜赞奇曾经以“保护型经纪人”和“盈利型经纪人”的理论来论述村干部所担当的角色，也有学者认为村干部是其所在村子的“当家人”或“代理人”，而在有的学者看来，在尚未切实推行村民自治的地方，村干部更多的是“落实政策型干部”，乡镇政府负责人用人之道中首要的一条就是用“听话的人”，才能坚决完成上级的任务，否则其他条件再好的人都不能被选进村委班子。[12]从村干部的角度看，在真正落实村民自治制度上还是保留有顾虑，甚至在实际的操作过程中也有违背村民自治的做法。为什么会有这样的矛盾现象产生呢？从国家权力的大背景来说，村干部也是国家权力的一种代表，只能顺从上级指令。然而作为村民，他们也会追求自身利益，并且他们还作为“乡村精英”为百姓谋福祉，在这样的多重角色下他们也承担着调整国家权力与乡村之间关系的任务。

在乡村社会长期发展过程中，其治理路径也在不断的探索、调整与创新。从村民自治实质性的缺失到各种社会力量的介入，乡村社会出现越来越多种类的经济合作组织，如专业合作社、互助社、农业协会等组织。但是在现实中，多数此类组织管理机构的组成都是村“两委”的组成人员，真正参与管理的村民不多。村民作为社员参与到这种组织当中，通过参加或者不参加来表达自主选择权，但是参加的村民只是单纯的参与，而没有实际的管理权，甚至在这样的管理体制下也很容易让人怀疑其固有的社员权是否有保障。从多数乡村的现实情况看，为数不多的参与社员更难以形成一股强大的自我组织力量，这样的话，合作社组织又由自治陷入一种“被领导管理”的困境当中，而后果也是可以想象的，村民不能行使其社员权、监督权，只能选择退出，建立的初衷不再，前期的努力也都白费，这种尴尬的局面是发起者、村民、管理者都不愿意看到的，这也是乡村社会治理的一种担忧。

农村社会力量的薄弱主要体现在，“经济能人”和“正义好人”的缺失，虽然称为自治组织，但是总归是要依靠个人领导下的团体结合才能够发挥其最大效用，所以在管理体制中，领袖的作用是必不可少的。在某些基层治理发展较好的乡村，我们可以看到有带头作用的个人带动一批人参与的自治组织，这个带头人要么是“经济能人”，要么是“正义好人”。在这样的组织中，其自治性要远远高于其他类型的自治组织。与传统的乡村治理精英不同的是，“经济能人”更多的是表现在其鲜明的经济创造能力，在农村新兴崛起的这一类人具有特殊的社会影响力，甚至是高于村委干部的威望，能够主持村庄的公共事务，并且能够为农村的发展带来明显的效益。另外，较强的社交能力和社会活动能力也是其作为能人的主要特点，原因在于他们能够通过与乡村以外的社会力量接触，为乡村的发展带来更多的机会，并且能够建立一个乡村社交的网络，为经济发展提供平台。而“正义好人”是从政治素养层面来衡量组织管理者的正义感，一个运转良好的组织必然有一个高效的管理机制。高效的管理机制是权力良性运转的产物，权力并非只是存在于政治当中，但是自古以来，“权力”始终存在于一个严重政治色彩的概念范畴中。只要权力没有一个良性的运转机制，那么必然会造成非正义的后果。即使是在乡村社会中的自治性组织，管理者权力的不良运行也会造成“自治”的灭亡。这种“正义的好人”就是在权力运行中正义的体现，任何一个组织缺少这种好人，最终都不可能有效的持续运转。

（二）德治：现代乡村社会关系之基

从马克思的“人的本质是一切社会关系的总和”这一理论命题中得出，人与人之间产生的各种复杂的关系统称为社会关系。从微观上看，社会关系作为人与人之间建立连接的纽带，总是与人的社会活动紧密相连。然而，在不同主体介入这种关系的过程中，社会关系同时也体现了人与人所构成的社会团体之间的关系，小到各种社会组织，大到国家政党，都存在于社会关系构成的一个有机的整体系统之中。村民间的个人关系在长期的聚居群体中已经达到一种很成熟的地步，他们彼此间的定位与角色长久以来都是固定的——邻居、亲戚，也有因为婚姻关系改变彼此间的亲疏远近。农业社会的性质决定了人们大多聚村而居，在以村落为社会单元的空间里，传统乡村之间的流动性低导致了村与村之间存在孤立与隔膜，即各个村（社区）之间的往来疏少，活动范围也有地域限制，生活隔离，可以说乡土社会的生活是富于地方性的。乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会，常态的生活是终老是乡。在这样的情况下，人与人之间的关系就发生一种特色，每个孩子都是在人家眼中看着长大的，在孩子眼里周围的人也是从小就看惯的。这是一个“熟悉”的社会，没有陌生人的社会。[13]

聚村而居的生活状态，人们靠“感情”来建立关系，而且这种关系也是靠家庭来维持和扩展的。乡村社会是一个根据私人联系所构成的网络。在这个网络里，道德观念是对每个个体行为最具制裁力度的工具，是人和人之间关系的行为规范，是乡民共同自觉遵守社会行为规范的信念。在乡村社会的道德体系中，最主要的是“克己复礼”。由于乡村社会里私人关系的核心脉络从“自己”出发，通过血缘关系、族缘关系或地缘关系不断扩大自己的人际关系网，在这个过程中吸收与自己感情归属相同、兴趣相似、利益关系休戚与共的人脉网络。没有共同兴趣或共同志向的对象之间便不能建立稳固的关系网络，而且彼此间只要没有利益纠葛便不会有过多的接触，更不会相互侵犯，所以大家礼尚往来便形成一种和睦的相处氛围。

村民之间关系是否融洽，绝大多数根源于是否存在利益冲突与纠纷。利益不平衡分配造成的不公平现象，会引起某些个体或家庭的不满与愤慨。当这些不满没有得到解决时，怨愤便积压在其心中。在此，应有公共规则制约双方的行为，有纠纷解决机制。这种公共规则在传统乡村社会里表现为士绅与地方精英的个人魅力与个人道德威望。而在现代乡村社会治理体系中，更多的表现在公共秩序、道德信念规范。建立以道德教化理念为核心的现代乡村德治体系，要包含一定的社会救助、教育，对乡村弱势群体的照顾与帮助、对老弱妇孺及教育水平低下者的再教育、知识补充等形式，用社会教化改善乡村社会风气。道德理想教化难免会与现实功利主义产生碰撞与不相容的一面，因此利用道德榜样、传统风土人情、地方优良家族家风等事例建立具体道德教化路径。而基层治理者更应当具备“在朝美政，在野美俗”的道德责任感。“道德不厚者，不可以使民”便是这个道理。官德也属于现代乡村治理的宝贵权威资源和社会资本，它包括信任、合作、关爱等方面的制度规范和关系网络，并能够促进乡村社会成员之间自发协调、高效最优治理。

（三）法治：现代乡村治理体系之保障

现代政治的使命就是对国家的权力施加制约，把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上，并把权力的行使置于法治原则之下。[14]如前所述，村民自治制度的设计是为了让村民能够自我管理、自我教育、自我服务，并实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督来实现基层民主治理，这一制度体现了国家权力向社会权利的回归，然而乡村社会的自治需要法治保障。

传统乡村社会里，“讼师”并非吃香的职业。由于以礼治为核心的社会秩序中，最理想的手段是教化，而非讼。现代社会里涉及触犯他人利益的纠纷冲突，更多的是采取法律手段解决。乡村社会生活中经过长期的、传统的洗涤与淘汰下逐渐形成的各种民间习俗、习惯是国家法律在乡村社会体系运行的补充，二者共同构成乡村社会法治秩序空间。但随着依法治国进程的推进，传统乡村规定、约定中的某些解决手段的合法性问题愈渐受到质疑，尤其是涉及刑事案件的处理。在现代乡村社会中，村规村约中也存在一些限制甚至剥夺少数人合法权益的现象，而由于大多数村民法治意识的淡薄、不懂法，他们并不知道是否可以以及如何依靠法律来维护自身的合法权益。在与强势一方（拥有权力者、家族威望较高者）的较量中，往往以沉默收场。“送法下乡”等法律普及宣传教育，意在让更多的乡民认识到法律的重要性，认识到道德礼治之外的救济途径。乡村法治体系的主体是传统社会理念下成长起来的广大村民，法治需要他们的积极参与和发自内心的认同，需要走进他们的教育体系与日常生活，才能真正在乡村社会里站稳脚跟，成为广大村民利益的保障。

参考文献：

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