农民工工资纠纷解决机构相关问题透视及优化

时间：2024-09-03

●杜宁宁

引言

农民工工资纠纷是指发生于工程建设或劳动密集型加工制造、餐饮服务等行业领域由于用人单位拖欠农民工劳动报酬引发的双方之间的对抗行为。农民工工资纠纷解决机构则是运用诉讼、仲裁、调解、行政处罚等不同途径处理因拖欠农民工工资引发纠纷的机构。农民工工资纠纷已经成为突出的劳资矛盾之一，由农民工工资纠纷引发的个体或群体非法讨薪事件更是屡见不鲜。拖欠农民工工资不仅侵犯劳动者权益矮化农民工人权、影响行业的健康发展，也会弱化农民工生存权从而阻碍城乡统筹，引发极端事件破坏社会稳定。

目前关于农民工工资拖欠现象依然屡禁不止，市场波动的传导效应也使得除了在工程建设领域外，劳动密集型的加工制造、餐饮服务等行业尤其是中小企业拖欠工资问题明显增多，由此引发的冲突事件也层出不穷。根据人力资源和社会保障部统计数据，2015年前三季度，全国共发生涉及拖欠农民工工资问题的突发事件达到11007起，比2014年同期增长34%①。这类冲突对抗行为的产生一方面源于农民工、资方、政府相关主体多层次互动过程中存在问题，另一方面则很大程度上反映出农民工工资纠纷解决机构作用的缺失和不足。

完善农民工工资纠纷解决机构的建设源于三方面的考量。首先，提高机构执行效力，有助于塑造纠纷解决的良好形象，引导农民工利用合法途径讨薪，依法维权；其次，在纠纷解决过程中发挥“托底”作用和“调试”作用，短期内防止民工欠薪演化为社会冲突事件，长期内调试“行业乱象”，形成良性互动的劳资关系；最后，推动不同机构明确自身职能，增加机构之间协同治理农民工欠薪纠纷的可能性，改善纠纷解决的效果。因此，本文梳理可以解决农民工工资纠纷的相关组织机构，分析其化解流程、效力、效率、途径、解决纠纷类型、存在问题等内容，提出完善机构建设的对策建议，将农民工工资纠纷解决引入制度化、正规化轨道，以减少因农民工工资纠纷引发的突发性、群体性事件，保障民工权益，维护社会稳定。

一、农民工工资纠纷化解机构梳理

1.农民工工资纠纷化解常设性机构

农民工工资纠纷的高发性、事件处理的复杂性以及农民工群体的特殊性导致目前解决农民工工资纠纷的组织机构及形式众多。按照机构的性质可以将处理农民工工资纠纷的组织机构划分为三种类型，即行政型机构、司法型机构以及社会型机构。通过对相关文献及案例的梳理，从机构的主要职能、专门化专业化程度、解决纠纷的途径方法及周期效力对机构的基本情况进行概括，如表1所示。

表1 中国农民工工资纠纷化解机构的基本情况

通过表1对农民工工资纠纷处理机构的梳理可以发现，从机构职能及专门化、专业化角度来看，以上所列机构主要为调解劳资关系、处理劳资纠纷的机构，农民工工资纠纷化解只是作为保障劳动者权益的职能之一。从途径方法角度，主要采用诉讼、调解、仲裁、行政处罚、追究刑事责任等方式，部分机构专门设置“绿色通道”为解决农民工薪资纠纷提供便利。从周期及效力角度，纠纷处理事件最少需要30-60个工作日，最长则需要3-6个月甚至更长；机构针对纠纷的处理结果部分具有一定的约束力，有的则具备法律效力，可向法院申请强制执行。

2.农民工工资纠纷化解特色组织机构形式

除了表1中提到的常设性机构，还有其他不同类型的特色组织机构形式在解决农民工工资纠纷过程中也发挥着重要的作用。按照其组织机构的形式特点可以将其划分为三种类型，即行业型机构、联合型机构、地域型机构。

行业型机构指的是不同的行业领域内针对农民工工资纠纷也会设置相应的机构承担纠纷解决的角色，例如，在建筑行业的民工欠薪事件中，住房和城乡建设委员会成立专门用于解决建设领域拖欠工程款和农民工工资的工作领导小组，通过农民工工资支付工作的专项检查帮助农民工解决工资拖欠问题。

联合型机构指的人力资源和社会保障部与公安部等多个部门组成联合督查组，对不同地区的农民工工资支付情况进行督查；各地人力资源和社会保障局联合其他行政、司法部门组成专项小组进行专项检查，集中处理农民工欠薪问题。这类机构往往是临时性的，大多成立于春节等农民工薪资拖欠的高峰期，是一种以政府强力为后盾的“快车道”方式。

地域型机构是各地政府在治理农民工薪资拖欠过程中通过实践探索出的纠纷化解新模式。比如，合肥于2015年成立了第一家农民工维权仲裁中心②，其调解意见可直接作为仲裁结果，效力与法院判决相同，在一定情况下可以申请强制执行。可以说，该中心的建立是农民工工资纠纷解决在行政调解手段之外的又一层法律“保护衣”。

二、农民工工资纠纷化解机构的作用

以“农民工薪资纠纷”“民工讨薪”“民工拖欠薪资”等为关键词进行新闻事件搜索，选取10个较有代表性的案例，按照事件、欠薪原因、解决机构及事件结果进行梳理（如表2所示），分析不同机构在纠纷解决中的作用和效果。

表2 2011-2016年农民工工资纠纷解决案例梳理

1.不同机构解决纠纷类型分析

通过对农民工工资纠纷解决机构及农民工工资纠纷产生原因的梳理，针对不同类型的薪资纠纷，可以选择不同的化解机构来解决问题。当农民工与资方签订劳动合同，具备薪酬凭证时，需要劳动保障监察机构受理农民工的举报投诉，督促用人单位尽快解决欠薪问题。当纠纷中缺乏合同作为有效依据或对工作量及工作报酬存在争议时，则需要工会、劳动争议调解委员会率先进行调解，明确用人单位与农民工的劳资关系，提供一定的讨薪凭据后再通过劳动保障监察部门及劳动争议仲裁委员会仲裁解决纠纷；当涉及的纠纷人数超过十人时，由仲裁委员会主任专门进行督办。在恶意欠薪情况下，主要依靠公安机关和法院进行刑事诉讼解决问题；特殊情况下，在依靠纠纷化解机构的同时还要动用财政或民政手段，先行垫付工资然后依法追偿。

2.不同机构解决纠纷效果分析

从纠纷解决的效果来看，行政型机构在处理农民工工资拖欠问题中发挥更大的作用，占主导地位，必要时还需要司法型机构予以配合，通过诉讼解决纠纷。而社会型组织的力量比较微弱。根据表2的梳理可以发现，在不同的农民工薪资拖欠案例中，劳动监察部门等行政机构运用调解、行政处罚等方式承担主要的纠纷解决工作。根据调查数据，在2013年，全国各级劳动保障监察机构共办理拖欠工资等待遇案件24.36万件，为471.21万劳动者追发工资等待遇268.5亿元③。

另外，各部门联合进行的专项检查活动，在纠纷解决效果上更为显著。根据人力资源和社会保障部公布的数据显示，2014年仅春节前夕，人力资源和社会保障部在开展农民工工资支付情况专项检查中，就为150.29万农民工追讨并补发被拖欠工资及赔偿金108.87亿元。由此可见，部门联动的协同治理对于解决农民工工资纠纷的效力尤其明显。

三、农民工工资纠纷化解机构存在的问题

1.农民工工资纠纷化解机构自身建设存在问题

从机构执行力角度，机构处理纠纷时间长、成本高、见效慢。根据2005年发布的《中国农民工维权成本调查报告》④的调查结果，走完全部程序，即从向劳动监察大队举报到法院执行完毕，按照最保守的计算，至少需要经过4个月零10天的时间。如果案情本身具有一定的复杂性，或取证有难度，那更会是遥遥无期。而把这些时间换算成误工费加上所有诉求程序的费用，其损失对农民工来说更是无法承受。尽管人社部等九部委曾要求10人以上集体讨薪案件予以当场立案，一周内结案，但是目前仍面临执行困难。更重要的是漫长的劳动争议处理程序之后拿到的生效裁决或判决，很可能由于找不到被执行人而导致判决书、裁决书成为一张白纸。

从机构解决纠纷流程角度，缺乏简单易操作的讨薪流程。民工在讨薪过程中如果向劳动监察大队举报需要经过提交举报书、参加调解、领取举报结果、到工商部门查询相关信息等环节；如果劳动监察大队无法执行或驳回请求，则需要提请劳动争议仲裁委员会总裁，就要经历立案、开庭审理、领取仲裁书、按照委员会要求搜集证据和提供证据等环节。而对农民工来说这些是极其繁琐的，尤其在大部分农民工没有合同意识的情况下，依法维权更是让农民工望而却步。

从机构职能设置角度，特色化解纠纷途径下的年终岁尾制缺乏常态化。由于农民工工资纠纷多发于春节前期，因此，相关负责机构会在每年年末到春节前成立处理民工拖欠薪资的专项小组或开辟绿色通道专门帮助农民工维权。这种方式仅仅解决了特定时间段内的纠纷事件，特色途径的非常态化使得在其他时间段内农民工工资纠纷依然处于难以解决的境地。

2.农民工工资纠纷化解机构运行困境

机构众多下的职责交叉与碎片化，权责不统一。一方面，多个机构同时都具备处理民工欠薪问题的职能，使得农民工在遇到问题时无法迅速做出选择；另一方面，由于农民工工资纠纷涉及多个部门，但是部门间的统筹协调、主体责任无法厘清等诸多因素，造成机构监督监管缺失、执行落实不力、“散打”等情况发生。在实践中，机构之间相互掣肘、缺乏配合的情况时有发生。很多案件达到追究刑事责任的标准，但劳动监察、公安、检察院、法院相互间的没有进行充分的沟通协调，不能发挥合力，综合打击力度被削弱。

部门之间互相推诿，行业内缺乏纠纷化解机构。劳动监督监管部门只有当事人进行投诉举报时才会被动进行监督问责，缺乏主动的、常态化的监督监管；另外，监管部门之间也常常出现掣肘、推诿的现象，缺乏联动机制。比如，农民工在维权过程中经常会遭遇因证据不足或不在受理范围之内等情况而被拒绝立案。另一方面，大多数建筑行业、制造业中没有设置工会、劳动争议调解委员会等机构，也使得农民工在遇到薪资纠纷时求助无门。

政府近年来也成为欠薪主体，阻碍机构解决纠纷。地方政府参与经济活动的过程中也会出现拖欠资金的情况。当政府部门欠薪时，负有监管执法职能的部门很难主动履职，公正执法。政府机构既是清欠者又是欠薪者，自我监督的效用大打折扣，而相关责任人也不会受到惩处，造成清欠纠纷解决的“疲软”。

四、农民工工资纠纷化解机构的优化

1.机构自身优化提升

针对纠纷解决机构在机构执行力、纠纷解决流程以及职能设置方面存在的问题，需要机构简化纠纷处理流程，缩短纠纷处理周期，降低成本，完善纠纷解决的“终局”能力，使得农民工“敢于”并“偏好”通过法律手段进行维权。改变集中于某个时间段的专项小组、绿色通道等纠纷处理方式，将薪资纠纷化解作为一种常态化机制，主动监督、主动掌握农民工拖欠工资情况，一方面帮助农民工群体“防患于未然”，另一方面，抓住纠纷化解的黄金时期，维护农民工权益。

需要强调的是，尤其要推动临时工会、劳动争议调解委员会的建立，发挥农民工工资纠纷中不同主体进行沟通、协调的桥梁，同时也是农民工反映诉求、表达意见的最直接平台，可以有效缓解因欠薪造成的紧张局势，避免群体性事件的发生。

2.机构职能全面延伸

农民工工资纠纷解决机构的职能并不应仅仅局限于纠纷产生时，在纠纷预防阶段，人力资源与社会保障局、劳动监察部门监督农民工与用人单位签订劳动合同，开展法律宣传活动，提升农民工维权意识。建设主管部门强化保障金制度并严格执行，可通过下发开工许可证等方式进行有效约束。尤其在建筑领域，禁止违规企业进入建筑市场，打击非法转包、分包、出借施工资格证照等行为。

在纠纷发生时，处置欠薪问题的劳动监察部门承担主要职责，提升其处理纠纷的能力。公安部门负责协助劳动保障部门严厉查处拖欠农民工工资以及欠薪逃匿的违法行为，及时处理因拖欠工资引发的危害社会治安的行为。

在纠纷处理过程中，劳动监察部门及行业主管部门要监督结果执行，确保纠纷得到解决，防止再次引发冲突。

3.机构之间的协调联动

构建信息沟通共享平台，制定纠纷处理流程。正如前文所述，目前由于权责不宜、权责失衡造成农民工工资纠纷解决机构职责碎片化、部门之间互相推诿现象严重。但是把所有相关部门整合在一起统一调动也是不现实的。因此，比较可行的办法是构建信息沟通共享平台，实现纠纷处理等情况的信息共享，避免机构之间信息不对称造成的效率低下；制定农民工工资纠纷的处理流程，规定每个机构在不同阶段承担的职责任务，利用流程进行约束，避免机构之间推脱责任。在适当的时候，可以建立专门化的农民工工资纠纷化解机构，作为独立的社会性组织跟进每一例薪资纠纷的全过程，为农民工提供信息咨询与法律援助。

五、余论

农民工工资纠纷解决机构建设完善的意义不仅仅在于解决多发的民工工资拖欠问题，也有助于转变农民工的观念意识。当拖欠薪资事件发生时，机构为农民工讨薪维权提供途径，也使得农民工逐渐意识到“非法讨薪”等违法行为并不能真正解决问题，只有通过合法的手段方式，依托纠纷调解机构才能保障农民工的权益。因此，尽管农民工工资纠纷解决机构不能从本质上避免农民工工资拖欠现象的发生，但是可以通过化解矛盾有效抑制冲突升级，避免形成群体性事件，影响社会稳定。总之，在治理民工工资拖欠问题中需要政府监管、制度建设、法律法规三方互动共同作用。而农民工工资纠纷解决机构作为三方的承载者如何进一步完善以更好地承担相应职责、发挥作用则需要我们进行更加深入的思考。

注释：

①资料来源：《国务院全面治理农民欠薪，到2020年基本无拖欠》，网易财经，http://money.163.com/16/0121/05/BDR2HURR00253B0H.html。

②资料来源：《全国首个农民工维权仲裁中心在合肥成立》，建筑时报，2015年12月17日。

③http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/bld/qxp/ldjh/201410/t20141016_142090.htm

④资料来源：《中国农民工维权成本调查报告》，中国劳动和社会保障法律网，http://www.cnlsslaw.com/list.asp?Unid=2506。

参考文献：

[1]李海明.农民工欠薪问题的成因及其治理——以建筑业农名工工资拖欠及其法律救济为例[J].河北法学，2011，（7）：26-37。

[2]曹国华，陶伯进.农民工劳资纠纷司法救济的困境与破解——检察机关支持起诉的视角[J].河北法学，2012，（6）：184-190.

[3]吉龙华.试析解决农民工工资问题的法律保障[J].经济问题探索，2004，（5）：119-121.

[4]李鸿，赵冰瑶.我国建筑业劳资纠纷特征及应对措施[J].中国劳动关系学院学报，2013，（6）：17-21.

[5]汪发元，涂振凯.农民工工资纠纷的原因及对策[J].学术交流，2005，（4）：66-69.

[6]王蓓，黄晓渝.城镇化进程中农民工工资支付保障制度研究[J].四川师范大学学报（社会科学版），2015，（3）：36-44.