长三角城市群跨域环境治理中的政府合作※

时间：2024-09-03

●王玉明王沛雯

长江三角洲城市群在国家现代化建设大局和区域经济发展格局中具有举足轻重的战略地位，已发展成为国际公认的世界级城市群。长三角既是经济发达和人口密集地区，也是生态退化和环境污染严重地区。该地区人口和产业高度集聚、能源消耗集中、废弃物排放强度大，城市相互接壤，环境质量彼此影响，各类环境问题突出，跨界污染和污染纠纷频繁发生。特别是城市间大气污染相互作用明显，城市间污染传输影响突出，区域内河网密布，跨界水污染严重。面对城市群跨行政区环境污染的严峻形势，政府间的合作是必然选择。自1990年代以来，长三角城市群开展跨域环境治理合作的探索取得明显成效，但目前区域环境形势依然严峻。本文总结梳理长三角城市群跨域环境治理的实践经验，归纳出跨域环境治理中政府合作的特征和路径，为长三角环境跨域治理的下一步行动寻找突破口，也为其它城市群的环境合作治理提供借鉴。

一、长三角城市群跨域环境治理的政策引导

为了推动长三角城市群跨域环境治理，促进政府间的环境合作行动，在国家层面和区域层面制定了相关政策或规划，为跨域环境合作治理提供了政策依据。这些政策或规划引导和规范跨行政区之间的环境合作，具有综合决策、政策引领的功能，特别是中央政府的权威介入和政策引导，为长三角城市群跨域环境治理产生强大的推动作用。

1.中央相关政策规划的引领

2002年4月，水利部太湖流域管理局和流域片内江苏、浙江、福建、安徽省水利厅共同签订省际边界水事协调工作的行为规范《太湖流域片省际边界水事协调工作规约》，此规约为理顺省际水事关系，明确职责，相互协作，预防和处理水事纠纷，促进省际边界地区经济发展和流域环境治理制定行动规则。[1]2007年太湖“蓝藻事件”后，国务院两次召开会议，对太湖水污染应急处置和环境综合治理作出重要部署。2008年5月，国家发改委、环保部、住建部、水利部、农业部制定出台《太湖流域水环境综合治理总体方案》，推动流域内二省一市共同实施一批重点治污工程，加强太湖主要出入湖和跨界河流的综合整治。2010年5月，国务院颁布《长江三角洲地区区域规划》，该规划强调区域生态环境的共同建设、共同保护和共同治理，完善长三角区域污染联防机制，推进区域环境保护基础设施共建、信息共享和污染综合整治；建立海洋重大污染事件通报和海区关闭制度；健全环境违法行为联合惩处机制，加强联合执法检查；完善跨界污染防治的协调和处理机制；研究推进排污权交易和建立生态环境补偿机制。2016年6月，国务院印发《长江三角洲城市群发展规划》，规划提出将绿色城镇化理念全面融入长三角城市群建设；优化城市空间布局形态，推进生态共保、环境共治；强化省际统筹，推动城市群内外生态建设联动；共守生态安全格局，共筑生态屏障，保护重要生态空间，划定生态保护红线，实施生态建设与修复工程。2014年11月，环保部制定《长三角地区重点行业大气污染限期治理方案》，部署深化跨区域水污染联防联治；联手打好大气污染防治攻坚战；全面开展土壤污染防治。2013年底，环保部会同江浙皖沪三省一市起草《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》，细则要求江浙皖沪在十个方面开展协同合作：燃煤消耗总量；交通污染治理；大气重污染预警应急联动；建立环境信息共享长效机制，建成区域大气污染预测预报体系；推进大气污染防治政策和标准的逐步对接，优先推进油品标准、机动车污染排放标准、重点污染源排放标准实施的对接；加强科技协作。[2]另外，在《重点区域大气污染防治“十二五”规划》《大气污染防治行动计划》《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》中，对跨界环境污染，特别是京津冀、长三角、珠三角等重点区域大气污染防治协作进行了部署，强调实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施。2016年5月，环境保护部印发的《跨界（省界、市界）水体水质联合监测实施方案》要求，全国跨省界、跨市界水体水质监测断面实施上、下游或左、右岸省（市、区）联合监测。

2.区域性环境公共政策创新

（1）统一区域标准。2008年，苏浙沪共同制订《长三角两省一市环境合作平台建设工作计划》，计划要求在区域内实施更加严格、相对统一的建设项目环境准入标准、主要污染物排放和排污收费标准；共同制定环境资源价格形成机制；共同开展化学需氧量、二氧化硫排污权有偿分配和交易试点等。[3]2009年4月，由江苏省环保厅牵头制定《长三角地区企业环境行为信息评级标准》，该标准设立了达标排放、总量控制、行政处罚、突发环境事件等11项评价内容，按不同情形，分为很好、好、一般、差、很差五个等级，依次以绿色、蓝色、黄色、红色和黑色标示。两省一市环保部门组织开展企业环境行为信息评级，并联合或分别向社会公布“绿色”和“黑色”企业名单。[4]另外，统一大气污染预警标准，在联防联控方面给出了“协作清单”，如2014年青奥会期间，沪、苏、浙三省市实施机动车统一环保标志管理，统一过去空气污染预警标准。

（2）区域协同立法。立法是区域环境合作治理的基石，也是引领政府合作的关键。2014年5月，长三角区域大气污染防治协作小组在上海举行立法论证会，共同协商区域协同立法的模式，确定一个示范性的条款文本作为协作基础，具体到本地的立法在表述时可有个性化差异，最终形成若干个不同版本的立法文件。由各地人大常委会分别审议通过，在本行政区域内施行。[5]

二、长三角城市群跨域环境治理的组织推动

跨行政区域环境治理需要借助一定的组织机制或机构支撑。跨域环境管理问题涉及面广，处理困难，有必要建立功能明确、运转顺畅、组织有力的组织机制或权威性的机构来统筹这项工作。实践中，长三角城市群环境治理合作的组织推动主要体现在领导人联席会议和建立区域性的环境合作机构。

1.领导人联席会议推动

在跨域环境治理中，联席会议是政府间协调合作的基本组织形式。联席会议的功能主要是沟通协调、形成共识、综合决策、明确职责、联合行动，提出环境合作行动的目标、计划、措施；协调解决区域重大环境问题；签订相关合作协议。实践中，联席会议一般由政府主要负责人或由环境部门负责人担任联席会议召集人，各成员单位有关负责人为联席会议成员。在长三角环境治理实践中，联席会议发挥着重要的组织功能。

（1）在国家层面。为了加强对太湖流域水环境综合治理的组织协调，2008年国务院批复同意建立太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度，联席会议总召集人由国家发展与改革委员会主任担任，联席会议下设办公室，负责日常工作。第一次省部际联席会议明确《太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度工作细则和职责分工》，在后面的会议上，各参会单位就太湖治理工作中所要解决的重要问题展开讨论，并就当年的工作重点和下一步工作达成共识。[6]2012年12月，国家制定《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，该规划要求建立环保部联席会议机制，定期召开区域大气污染联防联控会议，统筹协调将京津冀、长三角、珠三角等13个重点区域的污染防治工作。

（2）在地方层面。2004年，浙东经济合作区市长联席会议成立由台州、宁波、绍兴、舟山市组成的环保专业组。2008年10月，浙东经济合作区第18次市长联席会议设立环保合作专题，该专题由各市环保部门组织实施，台州市环保局牵头协调。2009年，长三角环境保护合作第一次联席会议召开，苏浙沪三地环保部门和环保部华东督察中心负责人出席会议。会议围绕创新区域环境经济政策、健全区域环境监管机制、加强区域大气污染控制3项重点专题进行了深入讨论，联席会议确定了环保合作具体工作方案，对沪苏浙三地的环境治理任务进行了分工。[7]2013年4月，召开长江三角洲城市经济协调会第13次市长联席会议，22个成员城市的政府负责人共同签署《长三角城市环境保护合作宣言》，宣言提出把长三角打造成“绿色长三角”，共同构建区域环境保护体系，共同推进区域环境质量改善，创新多主体参与环境保护模式，促进区域生态环境安全。2013年6月，安徽加入进来，建立由沪苏浙皖四地环保部门负责人组成的领导小组，每半年召开一次联席会议，负责制定区域环境治理整体工作规划，协调、处置重大跨界环境问题。[8]

2.区域性环境合作机构推动

2002年，沪苏浙提出建设“绿色长江三角洲”，加强区域生态保护与治理方面的合作，2003年成立长江三角洲地区环境安全与生态修复研究中心，从此，区域生态治理合作拉开帷幕。在实践中，对长三角跨域环境治理产生重大影响的主要是以下机构，这些机构与联席会议共同为跨域环境治理提供组织保障。

（1）长三角跨界环境污染纠纷处置和应急联动工作领导小组。2013年5月，长三角地区跨界环境污染纠纷处置和应急联动工作领导小组成立，由沪苏浙皖三省一市环保厅（局）分管环境应急工作的厅局级领导组成，主要负责牵头制定整体工作规划，协调、处置重大跨界环境污染纠纷和突发环境事件。领导小组设1名执行组长，由沪苏浙皖保厅（局）分管领导轮流担任，主要负责牵头制定和实施当年工作计划；领导小组下设办公室，由沪苏浙皖环境应急机构主要负责人和分管负责人组成，主要负责组织实施当年工作计划和召开联席会议，联席会议原则上每半年召开一次，交流工作进展，讨论完善相关制度，及时研究解决各种问题，根据具体情况不定期组织召开。领导小组办公室下设联络员，由沪苏浙皖环境应急机构分别指定一名分管领导担任，主要负责沪苏浙皖之间的信息沟通和联络工作。

（2）长三角区域大气污染防治协作小组。2014年1月，长三角区域大气污染防治协作小组成立，长三角城市群大气污染防治协作机制正式启动。协作小组主要是贯彻落实中央关于大气污染防治的方针、政策和重要部署；推进区域大气污染防治联防联控；协调解决区域突出大气环境问题；区域大气污染防治工作的交流；通报大气环境质量状况；推动环境标准的逐步对接；推进信息共享、预报预警、应急联动、联合执法和科研合作，如2014年制定《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》。大气污染防治协作小组每年召开一次工作会议，下设协作小组办公室，负责决策落实、联络沟通、保障服务等日常工作。协作小组还成立专家小组，负责区域大气环境问题研判、总结大气污染防治的进展和效果评估、研究部署下一年的重点工作。[9]

（3）长三角大气污染预测预报中心。2014年，长三角区域大气污染防治协作小组决定成立长三角大气污染预测预报中心，预测预报中心包括一个区域中心、四个分中心（苏浙沪皖）。预测预报中心具备可视化会商、监测数据共享、排放清单管理、预报预警、区域预报信息服务等5个功能系统，为区域空气质量预测预报提供更精细化的服务，发挥数据中心、联合预报中心和会商中心的功能。长三角大气污染预测预报中心在南京青奥会和乌镇世界互联网大会中进行了实战演练，为青奥会发布20多份区域空气质量预测专报。

（4）杭湖嘉绍边界环境联合执法小组。除了区域性的机构外，各省市还在辖区内建立了一些环境合作机构，其中最为典型的是由杭州市环境监察支队牵头建立区域环境联合执法的专门机构——杭湖嘉绍边界环境联合执法小组。杭州、湖州、嘉兴、绍兴四城市环境监察支队及边界相关区（县、市）监察大队（环保分局）大队长参与，设组长1名、副组长4名、执行副组长1名，主要负责牵头制定联合执法计划，并组织协调实施。实践证明，环境联合执法小组使得跨域环境污染的处理更方便，更有效。

三、长三角城市群跨域环境治理的的合作协议

政府间环境合作协议是推动政府环境合作、部署合作行动、约束主体行动的重要制度安排。环境合作协议是通过直接沟通、协商的基础上达成的，确定相关主体权利和义务，具有约束性和预期性，以尽可能地消弭跨域环境治理中的道德风险。在长三角环境合作治理中，政府间签订的环境合作协议主要有区域性府际环境合作协议、省域内府际环境合作协议以及政府间协商制定环境治理工作方案。

1.区域性府际环境合作协议

2002年12月，由国家海洋局牵头、苏浙沪三地海洋行政主管部门共同签订了《沪苏浙“长三角”海洋生态环境保护与建设合作协议》，协议达成以下共识：建立海洋生态环境保护与建设信息共享机制，加强赤潮灾害防治合作，建立近岸海域重大海洋环境污损应急机制和平台。2004年6月，苏浙沪三地环境主管部门共同发表《长江三角洲区域环境合作倡议书》，宣言提出打破行政边界，开展区域环境合作，探索建立排污权交易市场。2008年8月，苏浙沪共同通过了《关于太湖水环境治理和蓝藻应对合作协议框架》，确定进一步完善太湖流域水环境治理协商机制，加强跨区域合作，深入开展太湖水环境治理工作，确定实施一批重点治污工程，切实加强太湖主要出入湖和跨界河流的综合整治。[10]2008年12月，苏浙沪共同签订了《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》，这是一份目标明确、内容全面、重点突出、计划具体的城市群政府间环境合作的行政契约，达成多项合作计划：提高区域环境准入和污染物排放标准；创新区域环境经济政策，如逐步推进统一的污水处理费和企业排污费征收标准；重点推进太湖流域水环境综合治理，完善跨界水污染防治中的联合办公、监测预警和信息共享等制度，强化联合执法检查，共同打击环境违法行为；加强区域大气污染控制；健全区域环境监管与应急联动机制；完善区域环境信息共享与发布制度；建立区域环境监管与应急联动机制；执行危险废物转移联单制度；建立完善跨界水、大气、核与辐射等环境预警和应急机制。另外，在长三角环境治理实践中，大量政府间环境合作协议以工作方案的形式发布，这些工作方案是政府间通过协商沟通达成的集体行动协议。如2009年7月，苏浙沪共同制定《长三角地区跨界环境污染事件应急联动工作方案》，对区域环境污染事件应对达成共识。2013年6月，安徽省加入，沪苏浙皖三省一市制定《长三角地区跨界环境污染事件应急联动工作方案》，方案提出建立各级跨界环境污染纠纷处置和应急联动机制；开展联合执法监督和联合采样监测；协同处置应急事件；妥善协调处理纠纷；做好信息互通共享；加强日常预警；开展事后督查。[11]2014年7月，长三角区域大气污染防治协作小组会议审议通过了《长三角区域协作保障南京青奥会空气质量工作方案》《长三角区域协作保障青奥会空气质量应急预案》《长三角区域空气重污染应急联动工作方案》。这些方案为区域空气重污染应急联动提供具体计划和技术支持，基本统一了预警启动条件和主要应急措施，明确信息互通和会商机制，统一重污染情况分析口径。青奥期间共同对扬尘、汽车尾气和工业排放三大污染源分别进行管控，为青奥会赛会期间环境质量保障提供了有力支撑，并部署共同建设长三角区域空气质量预测预报中心。

2.省域内府际环境合作协议

2002年，苏州市与嘉兴市签订了《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》，将跨区域行政执法中的合作以行政协议的形式固定化。2011年3月，为加强杭州、湖州、嘉兴、绍兴边界区域环境监管协作，经四地环保部门协商酝酿，发表《关于加强杭湖嘉绍边界区域环境监管协作的共同宣言》，宣言强调加强边界区域环境监管，加强互信合作，加强边界区域重大项目审批、重大污染事件处置、重大违法案件查处和重大环境舆情应对；相邻地环保部门应及时沟通信息，加强协调配合，形成监管合力；加强环境联动执法，每年开展不少于四次联合执法，相邻地环保部门可以相互授权，开展跨界环保检查，所取得的企业违法证据应及时提交属地环保部门立案查处；加强联动应急，当边界区域突发环境污染事故并有可能影响相邻区域时，事发地一方应及时将有关情况通报边界另一方，并根据需要成立联合应对小组，共同处置环境污染事故，维护边界环境安全；大力推进边界区域污水管网、垃圾收集处理等环保基础设施建设，提升污水入网率，企业污染物实现稳定达标排放，严格控制污染物排放总量，提升边界环境承载力，改善边界生态环境质量。[12]另外，杭湖嘉绍四地环保部门先后制定了《杭湖嘉绍地区边界环境联合执法工作方案》《宁绍地区边界环境联合执法实施方案》《金绍地区边界环境联合执法实施方案》等行动计划，加强政府间环境执法合作，推动杭州都市圈的环境合作治理。

四、长三角城市群跨域环境治理的具体行动

在实践中，长三角城市群政府间环境治理合作的广度和深度不断拓展，从最初研究确定工作重点、互通信息，到开展联合监测、协同预警、联合执法，再到区域环境政策等领域的全面合作。

1.联合监测

环境联合监测是跨域环境合作治理的基础工作，解决跨域环境问题需要建立联合监测制度。环境联合监测是指区域或流域内政府共同制定水质或大气监测方案，确定监测项目、监测点位、监测时间、监测频次、监测指标与方法，并报上级环保部门备案的过程。联合监测通过采样过程、分析方法、仪器设备和质控手段等的统一，确保联合监测出具的数据具有可比性。一是交界水质联合监测。如2001年苏州盛泽和浙江嘉兴于王江径交界断面建立了水质自动监测站，构建水污染防治合作机制。[13]2016年6月，江苏省环保厅就位于苏州境内的6个苏沪交界断面和6个苏浙交界断面联合监测事宜，与上海市环保局和浙江省环保厅分别进行了会商，对联合监测断面的具体位置、监测采样方式、监测项目分析方法和监测数据仲裁办法进行了确认，对12个跨界断面联合监测事宜基本达成一致。[14]二是大气污染联合监测。2004年，长三角建成国内首个跨省、跨地区气候环境监测评估网络，这一监测网对城市生态、湿地或湖泊生态以及农业生态开展监测。2010年，世博会期间，由环保部牵头，组织长三角两省一市构建了区域空气质量监测数据共享平台，共享平台共设54个空气质量监测点位，主要提供空气质量小时浓度均值、城市日报数据、城市预报数据、常规污染物SO2、NO2、PM10外，还包括PM2.5、O3、黑碳等参数，共享数据超过120万个，所有监测数据放在这个平台共享，实现了重点污染源排放和环境空气质量监测数据的共享，上海可以看到周边城市的空气质量数据，为世博会空气质量保障提供了重要技术支撑，世博会期间，上海环境空气质量实现历年同期最高水平。[15]2014青奥期间，在环保部支持下，启动了区域空气质量预测预报体系建设，中国气象局同步加强了区域环境气象预报预警体系建设，两套预测预报体系联合，在南京青奥会期间发挥了重要作用。

2.联合执法

联合执法是指区域内不同政府间特别是相邻政府之间通过开展联查、互查行动，采取有效措施，联合打击各类环境违法行为，协调处理环境事件。通过建立交界区域联合治污、交界区域联合执法、异地交叉执法等方式，合力查处交界区域环境违法行为。2008年，杭州、湖州、嘉兴、绍兴四地环保部门先后制定了《2008年杭湖嘉绍地区边界环境联合执法实施方案》和《杭湖嘉绍边界环境联合执法工作制度》两项制度，杭湖嘉绍跨行政区域环境联合执法全面启动。2009年3月，由杭州市环境监察支队牵头组织召开杭湖嘉绍4城市监察支队长会议，成立杭湖嘉绍边界环境联合执法小组，处理跨域环境污染纠纷，开展区域饮用水源保护地重点污染企业排查，取缔边界相邻地区的环境违法企业，处理跨域突发性环境污染事件和查处跨域危险废物违法转移案件，组织开展常规环境执法或应急环境执法。联合执法小组成立以来，杭湖嘉绍四地环保部门突破行政区域限制，建立了一支统一协调、快速高效的边界联合执法队伍。采取直接交叉检查这一创新形式，加大了对边界企业的威慑力，尝试经相邻地环保部门相互授权，允许一方单独跨界环保检查，并可向属地环保部门提出对违法企业的处理建议。[16]如成功处理了杭州与绍兴边界的白洋川流域水污染纠纷案、杭州与湖州边界的生活垃圾污染案、湖州善琏镇关塘村危险废物跨界转移倾倒案、印染污泥跨界倾倒案等。[17]杭湖嘉绍边界联合执法是探索跨区域、跨流域环境问题的成功尝试，对其他城市群共同解决边界相邻地区、环境敏感区的环境污染问题具有借鉴意义。另外，长三角还在县域交界区域探索联合执法，如嘉兴探索县域之间的水环境交叉执法，对多起水环境污染案件联合执法。

五、长三角城市群跨域环境治理的机制创新

长三角城市群跨域环境治理中，在利益协调、信息共享、应急预警、环境执法、激励约束等方面进行了大胆探索，特别是在解决政府参与合作的动力机制上进行了创新，引入市场手段调动地方政府参与合作的积极性，通过对城市群环境治理合作中的成本进行合理分担，平衡环境保护贡献地区与环境保护受益地区的利益关系，实现合作收益共享，促进城市间平等享有环境合作的成果。

1.探索横向生态补偿

横向生态补偿是为了调节和平衡不存在隶属关系的政府间利益关系，主要是平衡和协调环境效益贡献地区与受益区之间的发展权和环境利益关系。[18]长三角在跨界水体污染治理上，率先探索横向生态补偿机制，主要采取以下形式：一是环境受益地区采取财政转移支付、项目援助方式，对环境效益贡献地区的经济补偿。如浙江德清县建立生态补偿基金，专门用于该县西部地区环保基础设施建设、生态公益林的补偿和管护、对河口水源的保护、因保护西部环境而需关闭外迁企业的补偿、生态公益林配套补偿，以项目资助的方式，对西部乡镇关闭污染小厂，增加保护水资源的环保设施等多个项目提供资助。二是是相邻政府间的双向生态补偿。在太湖流域的苏州、嘉兴，相邻县域的主要河道交界处分别设立入境和出境水质自动监测站；确定相关年份出境水质与入境水质的允许差值；如果出境水质优于入境水质，或者保持优质水质，下游区域应给下游经济补偿，如果出境水劣于入境水，上游补偿下游。2005年吴江市西南侧入境水质为东太湖和太浦河的三类水，而出境水质基本为五类水，从五类到三类水，应补偿金额为2.32亿元，从五类先下降到四类，则应补偿金额1.05亿元。[19]2011年，全国首个跨省流域生态补偿机制试点在新安江启动，浙皖两省环保部门每月监测一次两省交界处的新安江江段水质，以两省交界处水域为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准的，由下游浙江对安徽给予补偿；劣于基本标准的，由安徽对浙江给予补偿。[20]

2.探索异地开发模式

异地联合开办开发区是生态环境承载力不同的地区发挥各自资源优势，提高资源配置效率，淘汰落后产业、发展新兴产业，避免环境污染，实践区域共赢的重要路径。生态受益地区帮助生态贡献地区建设产业园区或开发区，共享保护与发展成果。或者在生态受益地区专门划出一定空间共建异地产业园区或开发区，通过税收分割与返还，合理分享受益。浙江省金磐开发区是异地开发成功的典型，1996年金华市为了解决金华江上游磐安县的经济贫困问题，并保护水源区环境和水质，在金华市工业园区建立一块属于磐安县的金磐扶贫经济技术开发区，一期占地660亩、容纳130家企业，同时，还接纳了磐安1000多名贫困农民成为园区的工人。相应地要求磐安县拒绝审批污染企业，并保护上游水源区环境，开发区所得税收全部返还给磐安，作为对水源区发展权限制的补偿。2003年磐安县从开发区获得的财政收入为5300万元，占磐安县财政总收入的22%。另一个比较典型的例子是绍兴新昌县，新昌县属环境敏感区，结构性污染日益突出，对曹娥江下游地区造成影响。为此，绍兴市在绍兴袍江工业区设立新昌医药工业区，市政府将工业区内缴纳的增值税和所得税属市级财政分成所得部分的70%给新昌。[21]异地开发模式在长三角城市群取得了很好的经验，是解决流域水源地保护和补偿问题的有效方式。

3.探索排污权、水权交易

排污权交易机制是长三角跨界污染治理创新的一大亮点。排污权交易是指一定区域内在控制污染物排放总量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量。排污权的卖方由于合理减排而剩余排污权，出售剩余排污权获得经济回报。如在太湖流域治理中，张家港、太仓、昆山和无锡市惠山区三市一区首先确定试点行业排放总量指标，重点是COD指标，以2000年为基准年，核定出每个重点企业的排污总量指标，由当地环保局以排污许可证的形式让各个企业来“购买”被分配的总量排污指标。[22]嘉兴市秀州区处于江浙边界水污染敏感区、饮用水源保护区、传统纺织业为主的污染排放控制区，该措施对于治理跨界水污染起到了非常积极的作用。2002年6月，嘉兴市在秀州区进行排污权有偿使用和交易制度的试点，制定了相关办法，推行水污染物初始排污指标有偿使用，并取得了一定的成效。目前，排污权有偿使用已在浙江省全省各地市全面推行，全省排污权有偿使用和交易金额累计突破50亿元，排污权质押贷款145亿元。另外，在水权交易方面，浙江东阳市和义乌市的水权交易很典型，两地处金华江上下游，2000年11月两市签订水权交易协议，义乌市每年向东阳购买横锦水库4999.9万立方米清洁水，东阳除获得2亿元的综合管理费外，每年还获得近500万元的供水收入，既实现了经济上双赢，也使城市更加节约用水和保护水资源。

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