合作共治：社会治理的价值诉求及实现路径※

●包红梅

自从十八届三中全会首次提出全面深化改革的总目标后，“创新社会治理体制”成为社会各界热议的话题。对社会的管理和改革是中央近年来的重要执政思路之一，从“社会管理”到“社会治理”，仅一字之差，却是对现实生活中诸多挑战和问题的积极回应，也标志着我党执政理念的又一次重大提升。“社会治理”中所蕴含的价值理念，将对未来我国社会领域的改革乃至整个国家治理体系的改革，产生重大而深远的影响。

一、我国社会治理理论的三个发展时期

20世纪80、90年代，当国际社会提出“治理”理论并展开广泛讨论时，我国学者对于治理问题也展开了研究。不过值得注意的是，我国社会治理理论的提出与20世纪70年代末开始的改革基本上是同步的。从一定意义上讲，社会治理理论是对改革过程中出现的一系列新情况、新问题的政策回应和理论总结。从我国改革的历程和政治实践看，社会治理理论的提出经历了三个发展时期：

1.从“三位一体”到“四位一体”的总体布局。1987年十三大将“富强、民主、文明”作为经济、政治、文化现代化“三位一体”的战略目标之后，1992年十四大报告提出进行“行政管理体制和机构改革”。1997年十五大报告提出要“加强社会治安综合治理”。虽然这一时期党中央提出了“管理体制改革”以及“治安治理”等概念，但总体上是在“三位一体”布局的框架下开展各项工作的。伴随着我国从传统农业社会向现代工业社会转型，由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，各种各样的社会问题开始大量涌现，“社会管理工作”也日益引起中央和社会各部门的重视。2002年，十六大报告在进一步阐述“社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展”的“三个文明”的同时，第一次把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的重要目标之一。2007年，十七大报告指出，“要按照中国特色社会主义事业总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”，这里强调经济、政治、文化和社会“四位一体”的共同发展，并提出加快推进改善民生为重点的社会建设六大任务。至此，“四位一体”的总体布局基本上取代了“三位一体”的传统思维，“社会”成为与“经济、政治、文化”并列的新的改革领域。

2.从“社会管理格局”到“社会管理体制”。2004年9月，十六届四中全会在全面阐述构建社会主义和谐社会的同时，提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这为此后的社会管理改革指明了方向。2012年，十八大报告指出，要“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。比较这两次会议对社会管理问题的表述可以发现，十八大报告在肯定了“党委领导”、“政府负责”、“社会协同”、“公众参与”的基础上，增加了“法治保障”的重要内容，“社会管理格局”变为“社会管理体制”。这使我们认识到，社会管理创新不能仅仅表现为管理主体的多元化，而且更应注重一系列体制、机制、制度的建设和创新，只有这样，才能更有效地推动社会管理创新，构建中国特色社会主义的社会管理体制。

3.从“社会管理”到“社会治理”。近年来，中央文件多次强调“创新社会管理体制”，并在实际工作中做出了许多有益的探索，这为社会管理体制改革奠定了良好的基础。2013年，党的十八届三中全会将社会体制改革作为全面深化改革顶层设计的重要内容，明确提出“创新社会治理体制”，并从“改进社会治理方式”、“激发社会组织活力”、“创新有效预防和化解社会矛盾体制”、“健全公共安全体系”等四个方面阐述了“创新社会治理”的方式方法。从“社会管理”到“社会治理”，虽然只有一字之差，却立刻引发社会各界的热切关注。虽然各界对“社会治理”的内涵尚缺乏较为一致的认识，但对“社会治理”理念将给我国带来的深远影响则给予了充分的肯定。用“治理”概念取代“管理”，是我国对多年来社会改革实践经验教训的深刻总结，无论在理论上还是实践上，都具有里程碑的意义。

二、合作共治：社会治理的价值诉求

与“社会管理”不同，“社会治理”是指“政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程”。[1]与“社会管理”相比，“社会治理”至少具备四个特点：1.“社会治理”的主体包括“政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人”等多个主体，而传统意义上的“社会管理”则主要强调“政府”的作用；2.“社会治理”主体之间是平等合作的关系，“社会管理”则更强调自上而下的管理；3.“社会管理”主要依靠强制性的行政手段，“社会治理”可以是强制的，但更多是协商的；4.“社会管理”的范围主要以行政权力所涉及的范围为边界，而“社会治理”则更多着眼于公共领域。可见，从“社会管理”到“社会治理”，不仅是表述方式的变化，更是价值理念的更新，“社会治理”这一命题内在地强调“合作共治”的价值诉求。

“合作共治”是实现社会治理的必要前提。治理理论的突出特点是提倡“多元主体”，强调多个治理主体之间的合作与协商。美国“多中心治理理论”的代表人物埃莉诺·奥斯特罗姆认为，“多中心”意味着许多决策中心，它们在形式上是相互独立的，多中心决策之间通过竞争的关系考虑对方开展多种契约性和合作性事务。[2]与“多中心”对应的是“指挥秩序”，它是一种以一元化为特征的单中心统治秩序。在“指挥秩序”中，统治者通过终极权威对社会系统进行控制，这种统治秩序在农业社会等传统的社会形态中曾发挥过积极的作用，但在现代工业社会却愈发显得僵化和无力。以“多元主体”为特征的治理理论是对单中心指挥秩序缺陷反思的产物，它一方面肯定政府、国家、政党等传统治理主体的作用，并将其定位为“元治理”主体，另一方面它更鼓励社会组织、企业、非营利组织以及公民等参与社会治理，从而形成多元、网状的治理主体结构。多元主体治理理论并非一种空洞学说，而是源于社会整体发展的需要，更是应对复杂治理环境的有效方案。伴随着人类由工业化向后工业化迈进，人类社会发生了深刻的变化，社会公共事务呈现出多样性、复杂性、动态性的特点。在这种情况下，仅仅依靠政府的计划和命令并不能有效地管理社会，同样，市场在社会资源配置中也出现了“失效”的状况。在这种情况下，提倡“多中心”的治理理论可以有效缓解复杂性和不确定性环境所带来的管理压力，为新形势下的社会管理者带来新的理论参考和现实考量。但是，治理理论并非仅强调治理主体由“一个”变为“多个”，而是注重主体间关系的调整。从一定角度讲，治理理论之前的管理学者也不排斥政府以外的管理主体参与社会管理，甚至也鼓励其他社会团体献计献策，参与社会的管理，只是参与过程中各主体的地位、权限范围以及管理主体之间的关系有所不同。因此，强调数量上的变化是毫无意义的，治理理论的内在价值在于强调主体之间的合作关系。如果多个治理主体之间依然是“依附”抑或是“管控”的关系，缺乏独立自由的资格和姿态，那么，各社会治理主体在管理相关事务时很难结成真正的“合作共治”关系，最多也是“虚假的”、“有名无实”的合作关系，最终也会偏离社会治理的目标，很难取得预期的效果。因此，治理主体对社会事务的“合作共治”，是进行社会治理的重要前提。

“合作共治”是进行社会治理的重要手段。在治理理论框架下，多元主体之间是平等的关系，每个治理主体都是独立的，代表着各自不同的利益需求，最大限度地发挥各自的治理功能。当然，这种状况可能会出现两种局面，其一，治理主体之间是敌对的关系，有你无我，有我没你，逢利必争，针锋相对；其二，治理主体之间是合作的关系，你中有我，我中有你，协商共治，互利共赢。显而易见，后一种情况是每个治理主体所期望的状态。可见，如果说“多个治理主体”是治理理论外在表现形式的话，那么，治理主体之间的合作共治，则是贯穿其中的主线和灵魂，也是进行治理的重要手段。当然，我们对“合作共治”需要做进一步的解读。可以说，“合作”是人类社会生活中最为普遍的一种现象。劳动使猿进化为人，在那一刻，人类社会也随之产生。生活在社会中的人不再是单个的、孤立的存在，而是不可避免地与他人发生这样或那样的联系，是“社会关系的总和”，这一点被马克思确定为“人的本质”。“社会关系”所涵盖的内容是十分广泛而丰富的，诸如劳动关系、家庭关系、经济关系、政治关系等，而维持这些关系都需要人与人之间的“合作”。“合作”运用于劳动过程就能够提高效率，运用于家庭生活中就能够产生和谐，运用于经济生活中就是效益，运用于政治生活中就是民主，而“效率”、“和谐”、“民主”等理念正是人类社会所不断追求的美好理想。这些理念产生于古代社会，延续并绵延至近代社会，甚至在现代社会依然被人们所津津乐道，说明人类社会至今还未完全实现这些理想。而实现人类这些美好理想的重要途径就是结成人与人之间的“合作”关系。从全球范围看，人类历史依次经历农业社会和工业社会，并正迈向后工业的社会。反思之前的人类社会，人们之间的合作是不充分的，或者说这种合作关系是以偶然发生的形式存在的，而“我们所理解的后工业社会中的合作关系，是与人类历史上存在于特定的地域或人群中的合作关系不一样的，它不是在某个特定的环境中由于某种特殊的压力而迫使人们结成的合作关系，而是在全体社会成员都必须面对的高度复杂性和高度不确定性条件下产生的一种普遍的合作关系”[3]。或者说，构成人与人之间的“合作”关系是有前提的，即生产力的充分发展。当今时代由工业化向后工业化的迈进，为人类结成“合作”的关系提供了基础条件和发育空间。在这种社会基础上，各治理主体平等协商、合作共治、集思广益、共谋发展，最终实现对社会的良好治理。

“合作共治”是社会治理创新的核心内容。社会治理问题的提出，源于社会管理所面临的困境。在我国，“创新社会治理体制”是对多年来社会管理体制改革实践经验的概括和提炼。建国后，由于特殊的历史环境和现实国情，我国建立了高度集中的计划经济体制。在这种体制下，我国集中了大量的人力、物力和财力进行社会建设，建立起了较为完整的国民生产体系，使新生的人民政权获得了初步的巩固。但随着生产力的发展，高度集中的计划模式呈现出种种弊端。例如，政府对经济活动采取直接指令性行政管理；决策权高度集中；计划配置低效；社会组织发育不健全，过分依赖国家和政府；经济生活政治化色彩浓厚，等等。为了革除不适应生产力发展的旧制，促进经济社会健康发展，20世纪70年代末，我国实行改革开放政策，在经济、政治、文化以及社会等各个领域大刀阔斧地进行改革。然而，计划经济时代所产生的影响长期存在，尤其在社会管理方面，管理主体比较单一，依然是“强政府—弱社会”的状况：一方面，政府包揽了许多本该由社会承担的功能，政府是社会权力的中心，在占有社会资源方面具有绝对优势；另一方面，社会组织发育不健全，不得不对政府过分依赖，民众对政府权力既崇拜又畏惧。这种状态不仅使政府不堪重负，也不利于其他社会组织的健康成长。因此，创新社会治理体制，就必须正确处理好政府与社会的关系，改变长期以来社会组织对政府的“过分依附”状态，加强政府、社会组织以及公众等治理主体之间的合作与对话，明确各自的功能定位。为此，必须创设平等、竞争的政治环境和社会环境，政府要加快完成从“微观干预”到“宏观调控”、由“大政府”到“强政府”的转变；社会各组织以及民众应增强公共意识和责任意识，独立、自觉地参与社会治理，切实发挥好其社会治理的功能。因此，创新社会治理体制，必须加强政府与其他社会组织之间的“合作”。

三、构建合作共治格局，推进社会治理体制创新

总体说来，我国社会治理的主体有四个方面：党委、政府、社会组织以及广大人民群众。构建合作共治格局，推进社会治理体制创新，关键要从各个治理主体着眼，注重对薄弱环节进行整治，理清各个主体之间错综复杂的关系，明确权责划分。

1.改善党委领导，实现从“权力本位”到“服务本位”、“能力本位”的转变。政党是近代民主政治发展的产物，通过政党实现对社会的治理，是现代国家普遍采用的政治方式。在我国，坚持中国共产党对社会各项事业的领导，是历史发展的内在要求和必然选择，也是坚持走中国特色社会主义道路的政治保证。在社会主义现代化建设中，中国共产党主要发挥政治领导、思想领导和组织领导的作用。历史告诉我们，党的领导关系着党的成败兴衰，关系着民族国家的繁荣昌盛。新时期，共产党需要进一步加强自身建设，一方面继承保持党的优良作风和政治优势；另一方面需更新执政理念，提升执政能力，增强服务意识，实现“权力本位”到“服务本位”和“能力本位”的转变。这是加强和改善党的领导的内在逻辑，也是应对复杂国际国内环境的睿智之举。

我党“权力本位”统治模式的形成有其深刻的社会背景。建国之初，如何实现“革命党”向“执政党”的转型，是摆在中国共产党面前的重大问题之一。当时共产党面临的形势十分严峻：物质资源十分匮乏，人民基本生活难以维系，对外关系阻力重重。为了巩固新生政权，加快社会建设，加之受苏联的影响，我党确立了严密的组织化管理模式。这一模式在经济上表现为高度集中的计划体制，政治上高度集权化，思想文化一元化以及社会生活上一体化。有的学者将之称为“全能型政党”统治模式。这种模式以“权力本位”为特征，强调对社会统治和控制；它“包揽一切权力，通过严密的组织对国家和社会进行事无巨细的管理”[4]。

改革开放之后，社会面临全面转型，计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，社会结构发生深刻变革，人们生活多样化，价值取向多元化，民主意识增强，对公共服务的需求不断增长。在这种背景下，传统的“全能型政党”统治模式显然已经无法适应当今社会的需要，“它在完成社会整合和动员的同时没有解决权利、自由、创造活力和持续的发展动力问题”[5]。实质上，我党同时面临着两大转变，其一是“从革命党向执政党的重大转变”；其二是“从领导民众实行计划经济的党向发展市场经济的党的重大转变”[6]。前者始于建国之初，后者始于改革开放。但实际上第一个转变也是在改革开放之后才有的。这两大转变相辅相成、相互影响，共同促使我党对其执政理念和执政方式进行重新定位。十八大报告指出，“增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”。[7]这就为新时期我党的转型进一步明确了方向。服务型政党建设要求我党要把“服务作为政党治理价值体系的核心和政党职能结构的重心”，它与“全能型、管理型政党的实质性差别就在于，它把原先作为边缘性、工具性存在的服务放置到中心，服务的理念在多元价值中居于核心位置。”[8]

2.转变政府职能，推进服务型政府建设。政府是社会的中枢。从一般意义上讲，政府的职能包括政治统治职能、经济职能、文化职能和社会管理职能等。政府发挥何种职能或者说政府的职能发挥到何种程度，对社会的发展和稳定至关重要。在我国确立并完善社会主义市场经济体制并逐步向现代化国家迈进的历史进程中，政府的职能主要表现为经济调节、市场监管、社会管理以及提供公共服务等方面。其中政治统治职能逐渐减弱和社会管理、公共服务职能逐渐增强是我国政治体制改革的重要方向。***在2013年9月召开的党外人士座谈会上指出，“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化”。我国政府的改革也是由问题倒逼而产生并向前推动的。改革开放以来，我国政府在推动经济转型的过程中，一定程度上忽视了社会的发展，社会管理和公共服务的职能明显弱化，使得医疗、教育、文化建设、社会保障等严重滞后于经济的发展。各种社会问题不断涌现，社会矛盾凸显。这些问题促使政府重新调整施政的理念和方式，注重转变政府职能，提高社会管理的效率和水平。“社会治理”便在此背景下应运而生。相对于传统的“社会管理”，“治理”理念内在地强调治理主体的多样化，鼓励社会组织、企事业单位、社区以及公众等参与对社会的治理。但是，不可否认，面对高度复杂的社会，需要由掌握公共权力、具有高度治理权威和广泛社会影响力的主体来统筹全局，把握宏观方向，组织安排社会治理的机制。[9]政府无疑成为担任这一角色的最佳选择。有学者将其称为“元治理”主体，即“治理中的治理”[10]。

因此，创新社会治理体制，转变政府职能，并非意味着削弱政府的权力，也不是使政府在社会治理过程中变得可有可无，而是对原有政治资源的重新整合，对运行机制的调整和优化。我国提出“构建服务型政府”便是顺应政府职能转变，提高政府执政能力的重要着力点。“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。[11]理解服务型政府的真谛，至少需要把握以下几个要点：其一，政府服务的对象是社会和广大人民群众。这就需要政府正确处理好政府与政党、政府与社会的关系。真正冲破“以党代政”的传统模式，改变政府主要向党委负责，而转向为社会以及人民大众负责。其二，政府的行为应依照法定程序。政府对公共资源使用的合法性与正当性，是减少社会矛盾冲突、增进社会和谐的重要保障。政府需依法办事，建设法治政府，如今已成为人们的共识。其三，政府的主要职能体现在统筹全局，维护社会公平正义，增进社会整体利益上。政府需从社会的微观事务中抽离出来，立足于社会的协调与发展，培育并支持社会组织的发展，在宏观发展、制度设计、监管协调等方面发挥更大的作用，正所谓有所为有所不为。

3.加强社会组织自身建设，承担政府转移的公共服务和社会管理职能。社会组织的发育状况在一定程度上反映一个国家和社会自由的发达程度，同时也是社会发展以及公民权利的客观需要。从宏观上看，现代社会组织体系包括政府、市场以及社会组织。政府以国家行政机构为主体，市场以企业为主体，而社会组织则主要以非营利性机构为主体。在我国，2006年党的十六届六中全会做出了构建社会主义和谐社会的决定，“社会组织”也由此成为政治生活乃至社会生活的热点名词。其内涵及类型划分与目前民政部管理的“民间组织”基本相同，包括社团、基金会和民办非企业单位。按照现代化国家发展的经验，在进行社会治理的过程中，仅仅依靠国家或是市场都是行不通的，尤其是面对日益复杂的社会现状，往往会出现政府“缺位”以及“市场失灵”的状况。因此，只有让更多的社会组织参与到对公共事务的管理中，才能有效弥补传统管理模式的不足，形成政府、企业、民间组织“合作共治”的局面。社会组织具有政府和市场企业所没有的优势，如灵活性强、运行成本低、与社区群众联系密切、可以提供更丰富的公共产品等。

我国社会组织的发展自改革开放以来可以划分为“初步恢复、快速发展、规范发展和战略发展”[12]四个时期。目前，在推进政府职能转变，创新社会治理体制的呼声中，社会组织迎来了前所未有的发展机遇，它在社会生活中的地位也日益凸显。尤其是近年来有些地方政府在改革实践中，逐渐探索出“政府购买公共服务”等与社会组织合作的新模式，通过政府出资的方式，把一部分政府负责的民生项目交给社会组织来做，取得了意想不到的效果，受到社会的广泛好评。但我国社会组织发展所面临的困境也十分明显。有学者将其概括为“社会组织与政府的关系‘尴尬’；社会组织面临‘信任危机’；社会组织的运作策略‘市场化偏向’严重”[13]等三个方面。简而言之，目前我国社会组织的发展还带有浓厚的“官方色彩”。形式上，社会组织是独立的活动主体，但在现实生活中，政府与社会组织是“主仆关系”、“上下级关系”甚至常常“合二为一”。社会组织在发展过程中常常面临资金短缺、政策支持不够、独立性差等尴尬境地。这些因素导致社会组织的功能很难得到充分、有效地发挥，偏离了建立社会组织的初衷。因此，目前我国建设社会组织的任务还十分艰巨而复杂。一方面，受各种因素影响，社会组织的建设与发展主要依靠政府来推动。政府需要树立信任、平等、公平的理念，将社会组织的建设作为一项战略任务来抓，加强制度供给，健全相关法律法规，创造有利于组织发展的社会环境和制度环境；另一方面，社会组织自身要努力提高公信力，创立良好的公共服务形象。从组织章程、行规的设立到资金的使用、监管要做到法制化、透明化，在实际工作中真正落实“为群众服务”的宗旨，努力担负起社会管理和公共服务的职能。

4.培育公众政治参与意识和主人翁意识，共同营造良好社会秩序。公众是社会治理的主体之一。从一定意义上讲，所有的社会成员都可称之为“公众”。这样的话，“公众”便成为社会治理的唯一主体了。很显然，这种理解并不能凸显“公众”作为社会治理主体的特殊功能。因此，这里的“公众”主要相对于政府机关、企事业单位、各社会组织的成员而言的，指处于这些机构组织团体之外的民众。当然，这两类群体之间的划分并不是绝对的，尤其是当组织成员回归到社会生活领域，作为社会普通公民的身份从事社会活动时，组织成员便也拥有了公众的身份。由此可见，公众具有相对性、社会性、个体性等特点，公众行为应根据其活动场域和活动性质而定。

在我国，吸纳公众参与社会治理，是完善社会主义民主政治的重要举措。关心并维护公众利益，强调公众对国家和社会事务的管理，是我党一直以来的优良传统。近些年，随着改革开放和社会转型，尤其是电脑、手机等新兴媒体的广泛普及，公众的权利意识、民主意识有了较大提升。“草根族”、“屌丝族”等网络新事物的出现，使公众的社会影响力显著增强，越来越成为社会治理过程中不可忽视的力量。从目前来看，公众的影响力在不断增强，但同时我们也清醒地看到公众作为社会治理主体之一所存在的问题，其一，公众对政治事务和社会公共事务的关注度相对较低，表现较为冷漠。在我国的政治文化中，凡涉及到“国家的”、“社会的”、“公共的”，似乎都是政府的事情。加之在实践操作中，由于缺乏相应的体制机制，公众的意愿有时并不能及时有效地转化为社会政策，这在某种程度上也降低了公众的参与热情。其二，公众在参与过程中政治辨别力不强，缺乏理性，责任意识淡漠。为此，需要重点增强公众的政治参与意识和主人翁意识，使公众能以主人翁的心态关注国家和社会的发展。政治参与是公民通过各种合法方式参加政治生活和社会生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。公众的政治参与应该是合法的、有序的、自觉的。守法是现代公民的基本素质之一。作为一种行为规范，法律为公民提供某种行为模式，规定人们必须这样行为或者不得这样行为，从而规范着、指引着公民的行为。只有每个公民的行为守法、合法，才能保证整个社会的有序运行。公众的政治参与是有序的参与，是遵循一定规则和秩序的参与，而不是“一哄而上”式的参与。公众的政治参与也应该是自觉的参与，即公民主动的、积极的关心国家事务以及社会事务。它是公民具有政治责任心的体现，也是公民爱国的体现。有政治责任心的人，会把社会当作一个大家庭，自觉地把自身利益与社会利益、集体利益联系起来。公众的主人翁意识是公众以主人翁的身份和心态管理国家事务和社会事务时所体现出来的意识。它要求公民清醒地认识到自身的利益，并对自己利益要有自主自觉的判断，进而寻求实现自身利益的途径。更重要的是，公民要将自身利益同国家利益联系起来，从而积极、自信、自觉地参与对社会公共事务的管理。

[1]张小劲，于晓虹编著.推进国家治理体系和治理能力现代化[M].北京：人民出版社，2014：80.

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