以轨道交通创新发展促进成都城市转型升级研究※

●高 洁 伍笛笛 蓝泽兵 陈姣姣

以轨道交通创新发展促进成都城市转型升级研究※

●高 洁 伍笛笛 蓝泽兵 陈姣姣

作为重要的交通承载工具，轨道交通对于现代化城市的建设具有十分重要的价值。经验表明，轨道交通的发展将给城市发展带来了一系列的联动效应，为城市转型升级提供了新的契机和动力。本论文在分析成都市轨道交通，尤其是地铁建设的基本现状和面临问题的基础上，提出了轨道交通引领城市转型升级的总体思路、对策建议和体制机制创新保障。

轨道交通；城市；转型升级；创新发展

当前正值成都加快城市化进程、构建城市形态和塑造城市品牌的关键阶段，省委、省政府对成都提出了加快城市空间、城市产业、城市生态、城市管理、城乡形态五个转型升级的重大要求，这既是对成都城市建设和管理规律的深刻把握，也是对长远发展深谋远虑的战略考量。城市轨道交通带来的要素空间分布变化是调整和重塑城市空间的优势契机，以轨道交通为核心已经成为了城市发展的新理念和新模式，轨道交通不仅仅是交通基础设施中的一部分，更为城市转型升级提供了新的契机和动力。

一、成都市轨道交通发展现状

自2010年轨道交通启动建设以来，成都市已建成运营地铁1号线一期及南延线、2号线、3号线和4号线，总运营里程108公里，位居国内城市第9位。此外，连接市郊的成灌快铁，成彭支线已建成通车。按照《成都市城市轨道交通近期建设规划（2013-2020年）》，到2020年，将形成运营规模将达500公里以上，“环+放射形”的轨道交通基本网络，如图1所示。

图1《成都市城市轨道交通近期建设规划（2013-2020年）》示意图

二、轨道交通成网下城市发展面临的问题

目前，成都高密度的轨道交通网络尚未形成，轨道交通还处在“以交通看交通”的传统阶段，在城市的不同区域的建设和运营还存在着一些问题，在空间资源挖掘、城市功能拓展、旧城更新、产业升级、文化引领等方面发挥的带动作用仍显不足。

1.地铁商业开发持续强化，但与城市区域特色彰显脱节

地铁建设推动着城市的区位优势向四周扩散，带动核心商业资源的对外拓展。以地铁1、2号线为例，两条线路的开通运营促使商业资源循地铁沿线向多中心发展，2010年以来，全市主要的商业聚集区大多聚集在轨道站点或分布在地铁一、二号线沿线。然而，围绕地铁开发的项目大同小异，缺乏区域特色的彰显以及独特吸引力的营造。在当前全市综合体已经出现一定程度过剩的背景下，缺乏特色的开发势必会加剧过剩，导致区域之间的竞争白热化，不利于地铁发展对整个区域经济的拉动，不利于轨道交通与城市融合发展。

图2 2015年成都商业聚集区沿轨道交通沿线分布图

2.轨道交通加速延伸，但未释放二三圈城站点土地资源优势

当前，成都轨道交通要实现“人随线走”面临诸多制约，突出表现为市内轻轨未实现公交化运营，二、三圈层潜力站点不能发挥土地资源优势。受体制机制制约，城际轨道交通未能实现公交化运营，购票不便利、发车频率低等原因，造成客流量较少，无法有效建立起城市中心地区与郊区之间的便利联系，使城市郊区轨道交通站点周边的土地资源优势不能充分释放。

3.带动沿线区域发展，但对城市功能催化与整合不明显

地铁以其通达性高、准点性高的优势成为房地产发展的重要机遇，促进了区域房地产市场开发力度的加大，催化区域商业、办公和娱乐等多功能的兴起，从而带动整个区域价值和商业价值的全面提升。1、2号线开通以来，地铁沿线聚集了包括和黄·南城都汇、英郡、领馆区一号、华润凤凰城、中海兰庭等中高档地产，正加快形成以地铁为中心的环地铁居住区。但有些地铁站点开通运营已经超过2年，围绕地铁站厅和部分站点的商业运营依旧没有启动；同时，部分客流集中的站点商业开发不足，如2号线的犀浦、茶店子、成都行政学院等几个客流集中的站点，周边商业发展与地铁开通之前基本差别不大。而且多种公共交通方式对接不协调，有些公交线路、站点的设置还不尽合理，与地铁的接驳还不够配套，没有真正实现无缝对接。

4.推动城市更新加速，但与城市形态、文态协调不足

轨道交通能够有效推动推动城市面貌的更新以及城市文化的传播，结合地铁开发，目前轨道交通在改善城市面貌和文化空间拓展方面均取得了较大的成效，但也存在区域整体形态不协调，景观缺少空间连贯性等问题。成都地铁采用的一站一景、一景一站设计理念，如文殊院站采用了复古风格，省体育馆站圆环采用代表着奥运五环的蓝、黄、黑、绿、红5种颜色；倪家桥站具有浓烈的川西生活氛围，在追求各站点不同的同时，忽略了地铁线路的空间连贯性，使得景观在整体上联系不强，影响了整体的美感。

5.问题小结

成都轨道交通发展存在多个问题，究其原因主要是成都轨道交通还处于起步阶段，专门的法律法规尚未成体系，地铁建设缺乏完善的协调统筹机制；轨道交通尚未形成“TOD”的开发理念，轨道在建设过程中主要解决城市交通问题，救急大于引导，政府、地铁公司、开发商三者之间缺乏有效合作的机制；站点周边开发功能单一，缺乏特色化的产业布局等也显著地制约了地铁对成都经济的带动作用。

三、轨道交通引导下的城市转型升级的总体思路

国内外发达城市轨道交通站点的发展模式都将轨道交通这一城市交通网络深植于城市经济空间的发展与调整之中，以轨道交通线路为骨架实现了轨道交通网络与经济流向、产业空间布局、人口聚集分布等要素的有机叠加。总的来说，国内外发达城市轨道交通站点周边开发成功的首要之处在于着力践行“TOD”（以公共交通为导向的开发）、“SOD”（服务引导发展模式）发展理念，充分发挥了轨道交通对城市转型升级的引导作用。

1.树立轨道交通引导城市转型升级新理念：“突破交通看地铁”

以地铁为主的轨道交通不仅仅是交通工具，更是支撑城市经济发展的重要动脉。轨道交通交通的规划修建是城市经济提质升位的重要战略资源，具有不可复制性。因此，要树立“突破交通看地铁”这一核心观念，提升轨道交通带动产业发展、引领城市空间优化的认识，将地铁建设带来的区位优势最大化地融入到提升城市现代服务业以及城市区域的整体开发中，充分利用轨道交通集聚和导向效应，使轨道交通成为城市产业转型升级、经济空间重塑的重要支撑。

2.协调城市规划和轨道交通规划：用“TOD”模式引导城市发展

目前，成都已跨入了超大城市行列，而从发展趋势看未来50年内，由于城市群的发展，人口还会继续增长，典型城市如北京、上海等。按照“TOD”的理念，新增10条线路，300个站点，主要向二、三圈层分散，打通中心城区与二、三圈层通道，尽快形成以快速轨道交通为骨干的交通网络建设，引导人口向二、三圈层转移，加快进入“人随线走”阶段，强化分担城市中心区的某些职能，改善二、三圈层用地结构，注重混合居住的密度。

3.协调公共服务布局规划与轨道交通规划：探索TOD”与“SOD”相结合

加强公共服务业布局规划的调整，将“TOD”与“SOD”相结合，从空间结构调整入手，科学调控中心城区公共服务设施布局，结合群众述求，逐步疏解带来大量外来客流并与城市定位不匹配的一些公共服务功能。综合考虑轨道交通潜力站点的容积率、建筑规模、人口、业态等因素，将大型公共服务设施预先布局到合适的站点周边，充分发挥两者的红利，实现共赢。同时，可以根据变化的市场条件对站点周边相关公共服务功能等进行相应的调整，从而规避市场风险，实现利益最大化。

图3“TOD”与“SOD”相结合的开发模式

四、轨道交通推动成都市转型升级的主要路径

1.引导城市建设转型——TOD导向下的城市形态更新

按照地铁区域现状的不同，可进一步分为传统商圈、商务集聚区、旧城更新区和城市新开发区四大类，以TOD导向规划地铁站点的开发，综合利用站点地上地下空间，引导成都城市形态更新。一是针对传统商圈，注重地下空间整合开发和提升连通性。二是针对商务集聚区，实施地铁上盖“聚合立体式”的综合开发。三是针对旧城更新区，围绕站点整合城市功能打造城市组团，推动地铁站点旧城功能的优化和更新。四是针对城市新开发区，要着重树立起“人随线走”的发展理念，充分发挥地铁的客流引导作用，高质量推进人居及城市功能拓展。

2.引导城市产业转型——轨道交通带来的城市产业新生

轨道交通建设将引起交通通达度的改变并起到聚散人流的枢纽作用，进而对地铁站点周围一定范围内不同产业的集聚变化产生重大影响，从而不断改变和塑造着城市产业布局，带来城市产业新生。一是基于公共服务设施布局产业配套，充分发挥“SOD”的“造血”功能，引入相关产业配套，并由产业发展吸引人口居住，实现产城一体，最终有效地引导区域建设和发展。二是围绕轨道交通站点打造新兴服务业，统筹成都站点开发，加快布局特色产业，形成独具特色的枢纽经济点。三是分类分层打造差异化产业与商业业态，按照城市中心型站点、交通枢纽型站点、居住型站点、景观开放型站点、工业型站点等五个类型进行分类打造，布局差异化产业类型。

3.引导城乡形态转型——时空距离拉近中的城乡融合

统筹成都轨道交通网络布局，加大卫星城围绕轨道交通建设力度，形成串珠式的开发格局，以加快推进全市城乡交通一体化进程，从时空距离拉近主城区与周边卫星城，助推新型城镇化及城乡融合。一是围绕轨道交通，加快构建大疏大密的大都市区空间格局，实现中心城区人口和功能疏解，提升卫星城和区域中心城发展水平。二是加快卫星城轨道交通布局，以地铁干线轨道网和区域铁路为支撑，以现代有轨电车为补充，实现轨道交通全面通达卫星城城区。三是错位打造近郊地铁商业，对潜力站点的发展趋势及潜力进行综合考虑，引入符合当地实际的外溢产业布局到站点周边，助推城乡形态转型。

4.引导城市文态转型——现代文化元素的地铁沿线表达

地铁成为城市通勤人群最为密集的区域，也不可避免成为城市文态的重要组成部分。因此，要结合地铁的密集建设，加快现代文化注入，实现现代文化元素的地铁表达。一是扩展融合地铁站地域文化要素类型，充分结合自然地理环境和历史文化脉络，充分考虑不同站点文化要素的有机结合。二是深入挖掘地域文化内涵，不仅要抓住最能代表本土的文化特征元素，更要紧握时代内涵，认识到当代城市日益向上的前进步伐和朝气蓬勃的时代形象以及新时代中形成的文化因子，既有继承又有发展地将文化元素运用到地铁站点中来。

5.引导城市生态转型——公共交通下的低碳城市实践

充分发挥地铁大容量、低排放、亲环境的优势，加快地铁对传统交通出行工具的替换，实现公共交通下的低碳城市实践。一是加强区域快速交通走廊的复合化，支撑走廊式、组团化、网络化发展。二是统筹全域公共交通发展，构建全域快速公交网络和城乡公交网络，设置“P+R”停车场，鼓励小汽车使用者换乘地铁。三是贯彻“大力发展公共交通、优化出行结构”的基本方针，优化出行结构。

五、以体制机制创新释放轨道交通潜力

从国内实践来看，轨道交通引领城市转型升级还面临着诸多体制机制障碍，制约了轨道交通效益的发挥，关键要以改革统筹联动，重点围绕以下四大方向，加快改革创新、试点先行。

1.部门联动，完善枢纽经济发展的协调机制

轨道交通带动城市发展是一个综合性的课题，需要各部门的协同努力，也需要各项交通政策和技术手段的配合。建议成立轨道交通站点周边地区协调发展主管机构，由发改委、国土局、规划局、地铁公司共同组成，负责开展协同发展模式创新，统筹协调站点周边地区的规划建设与日常管理。

2.完善规划，建立规划引导城区发展机制

一是制定枢纽规划设计总体导则。对全市不同地区、性质和规模的枢纽区域，在功能定位、设施配置、集约用地、交通组织、开发强度等方面予以分类指导。二是加强地铁线及站点周边地区的规划管理。划定地铁站点影响区，切实加强地铁沿线特别是地铁站点及周边500米范围内土地的集约优化利用，提早吸纳和储备地铁的红利效应。三是制定站点综合开发方案。编制地铁站点周边物业开发规划，开展具体的功能需求和地块包装研究。

3.站点统筹，优化枢纽站点整体开发机制

一是优化招商机制。改变现有地铁站点规划确定或者建设完成之后再出让的方式，将站点深度设计方案纳入土地上市招拍挂条件。二是调整区划管理机制。提出与地铁规划和产业集聚区相适应的街道社区区划调整方案，保障地铁站点统筹规划、整体开发。三是完善地下空间开发的体制机制。成立地下空间开发指导委员会，加快编制城市轨道交通地下空间总体规划，并提出切实可行的方案。

4.创新开发，试点可持续经营模式

一是探索PPP站点开发模式。从成都地铁发展的现状来看，尚未考虑将整条线路采用PPP开发模式，因此建议在部分线路和站点引入社会资本建设并并获取一定产权，以保障站点规模开发和缓解财政压力。二是试点在部分站点开展地铁站点周边物业联合开发，使土地增值的外部效益内化为城市发展的内部效益。三是试点地下空间综合开发，在部分站点区域加大地下空间的开发强度和开发品质，并加强公共交通统筹，加快建设一批换乘便捷、智能智慧的综合交通枢纽。

2016-08-02

F57

A

1008-5947（2016）05-0081-04

本文为成都市科学技术局2014年度软科学项目成果报告精要，项目编号：2014-RK00-00028-ZF，课题负责人高洁。

作者及单位：高洁，四川省社会科学院区域经济研究所副研究员，研究方向：城镇化、区域经济和改革领域；伍笛笛，中共成都市委党校市情研究所讲师，研究方向：区域经济、城市经济领域；蓝泽兵，成都市经济发展研究院改革与经济发展研究所副所长，研究方向：区域经济和科技创新领域；陈姣姣，成都市经济发展研究院改革与经济发展研究所经济师，研究方向：城市经济领域。（四川 成都610072）

责任编辑 李 尚