“权力诅咒”的破解之道※——软权力的三维度探讨及其实现路

●寇 军 赵泽洪

一、“权力诅咒”及其效应分析

行政权力的特征在于其强制性，政府各部门根据职能分配，通过法律等制度性的规范与约定，达到优化资源配置、协调不同主体利益的目的。经历了多年的改革开放进程，我国制度化体系的构建日趋完善。然而，非自由化的公共利益主体却时常难以与公共权力掌控者的意志达到一致，“权力悖论”愈演愈烈——制度性规范越繁杂、权力资源越丰富、强制执行力越强，公共政策施行效果反而越差，造成一种“权力诅咒”现象。“权力诅咒”是指丰富的权力资源对公共政策的施行产生了限制作用，相对于权力匮乏者，权力资源丰富的掌控主体反而呈现出较低的管理效能。“权力诅咒”效应主要体现在以下三方面。

（一）权力配置超平衡——类“信托政府”现象的不合理显现

从权力实现方式的变迁来看，它是由强制性向诱导性转变的。强制性是一种单边的权力实现方式，即传统社会的统治者在行使权力的过程中，往往采取强制性的方式，比如各种刑罚等粗暴的权力实现保障措施；随着政府统治职能与管理职能的此消彼长，权力的实现特征逐渐由强制性向诱导性转变，一元主体的意志实现方式演化为了多元主体的利益平衡取向。而多元利益主体的并列带来了利益分配问题的凸显：出于集团利益的考量，政府会在资源分配等诸多方面对某些特定团体有所优待。本应在制度约束环境下作“裁判员”的契约式政府，异化为了不同利益团体期待帮助实现自身利益的平台——“信托政府”，由此产生的权力过于集中，在缺乏约束时腐败状况的凸现，将带来个人利益与集体利益、团体利益与公共利益的非平衡分配。

（二）权力范围超边界——社会秩序的维系尚未实现社会控制最优化

在现代社会中，自由是社会进步和变革的主要动力，但由于群体生活的秩序问题，需要社会控制，即公共权力的外延性体现来维持社会运行的有秩序状态。在基于自由目标的人性最大化实现的社会环境之中，社会控制属于一种“不可避免的恶”。在对社会主义的认识中，富裕、和谐、自由为三个最重要的价值预设，此价值理想追求中，公共权力的控制与人性自由程度的相互博弈如影随形[1]。然而，在博弈的公众一方，话语权的柔弱、参与度的狭小造成了其博弈权势的弱化；在行政权力的执掌者一方，出于集团利益和部门利益乃至个人利益的考量，社会控制的力度很难把握在适度的范围之内，导致权力施行力度越强，行政相对方的抵触情绪增加，政策效果反而下降。当博弈的一方对另一方权益构成严重侵害时，群体心理的不平衡感由此产生，成为群体性社会事件的导火索。

（三）权力资源超限量——资源拥有量不对称引发寻租契机

政府行使权力有法律作为制度保障，有国家机器作为物质保障。而公民权力因其分散性和差异性，比之行政权力有效性较低。这一差异性体现在无形资源和有形资源的拥有量上，使创租行为成为可能。寻租活动正是利用稀缺资源来获得人为造成的利益转移。

从无形资源来看，在相互对应的政府与公众博弈中，双方处于信息不对称环境：由于政府信息公开的有限性，政府拥有的信息公众不一定拥有；公众拥有的信息，政府通过统计调查，相对容易获取。这就造成了寻租者可以对寻租的方式及由此产生的结果提前进行预判，以采取最优化的创租手段；而公众处于信息传导链条末端——高价值的信息已经被寻租者过滤、隐藏，低端的信息拥有者难以做出对抗性和有效性的决策。从有形资源来看，各种行政法规、制度从制定、解释到实施缺乏公众参与和监督，由政府部门单一的进行主导，这是政府制度资源优势的来源。通过设租性规制，权力寻租者拥有了操控利益收益的准制度保障。权力寻租在利益上充满诱惑，在条件上有了保障，其避免就充满了困难性。权力拥有者通过寻租，将公共资源异化为集团工具，导致公共资源越丰富，社会财富流失越严重；公共资源正的外部性不断减少，负的外部性不断增加。

综上所述，权力配置的集中性导致了类“信托政府”属性的滋生，权力范围的不合理划分滋生了社会控制的异化，资源拥有量的不对称导致了寻租契机，其根本原因在于行政权力的强制性，它是通过制度的刚性规范来确保权力的实现，是一种“硬权力”。当公众不服从这种权力的时候，其施行主体是施以惩罚的威胁或回馈的承诺来迫使权力的接受方去做其本来并无意之事，这将引致权力接受方心理上的不平衡和地位上的不平等[2]，由此带来权力资源与权力效能的反比关系。为彻底改变权力运行的这种非最优方式，需要通过吸引力而不是强制力来达到行政权力的预期行使目的，这就需要通过说服、吸引与影响使行政相对方相信或遵从某些行为准则或价值标准，从而达到权力行使者的意图，将“硬权力”转化为“软权力”。

二、软权力及其三维度分析

“软权力”最早由美国学者、哈佛大学肯尼迪政府学院院长约瑟夫·奈在20世纪80年代提出，将此概念体系运用于行政管理的研究。“软权力”是指权力行使者通过吸引、诱导而非强制的方式，使行政相对方认同其价值理念和行为方式，并最终内化为行政相对方自发的行为取向的权力行使类型。软权力依据其来源可以分为三种维度：制度性权力、认同性权力和同化性权力[4]。

（一）保障公共利益——制度性权力

权力配置超平衡现象的根源来自政治本意的强化——为实现政治目标而肆意加强权力、集中权力，权力需要制约与规范。在行政权力由硬权力向软权力的转化中，需要一套完善的制度，它既能保障公共利益不受损害，又要保证行政目标的圆满完成。制度性权力，即行政部门在保障公共利益最大化的前提下，规范和限制行政权力的制度化能力，它是一种保障性权力。

（二）规范公众行为——认同性权力

在传统社会形态下，由于政府对社会进行全面控制，其治理主体呈单一性、排他性、不可选择性，其治理方式呈单向性。整个治理模式表现为完全的刚性，整个社会依赖统治者对权力资源的垄断来支撑，社会只能在“治”和“乱”之中循环。在现代社会形态下，政府和社会处于明确的分工合作的状态，形成合作共治的局面。政府的产生源于公众的同意，政府的公共决策反映的是公众意志，社会和国家良性互动，政府和社会共同为公众提供公共或准公共物品，其治理模式具有多元性与双向性[5]，故公众对行政组织政策价值的认同就显得十分重要。只有公众自发的认同行政行为、政策规范，“权力悖论”才不会产生。认同性权力，即政府通过利益的优化分配，使公众认可其行为方式，拥护其行为决策而拥有的引导公众行为的能力。

（三）引导社会意识——同化性权力

制度性权力对公众利益进行了保障，认同性权力从表象上规范了公众的行为，它们都是软权力的显性作用方式。而软权力的第三维度——同化性权力，则是一种无形的、潜移默化的吸引和影响力量，它来自于行政相对方对权力价值的追随、决策理念的认同和文化势能的依赖。

三、“权力诅咒”的弥散——软权力的实现路径探析

行政权力的增强路径有两个环节：基于资源集约的显性环节和基于政府——公众供需对接的隐性环节。如果说硬权力侧重于前者的话，软权力的增强则明显具有隐性环节的特征。根据软权力来源的三维度分析，只有供需双方在社会资源的导配上有充分保障，在利益获取方式上有合理规范，在供需对接的动机上受到有效的引导，即充分构建制度性权力、认同性权力和同化性权力，软权力的实现路径才能全面形成。

（一）制度性权力——政治本意与公共利益的耦合

行政权力是为保障公共利益而产生的，将公共利益实现最大化是其本质追求。然而，现有的部分制度性规范在制定时缺乏公众的建议，缺乏基层实践者的参与。即制度的构建缺乏与利益相关方双向的协调和沟通。单向的制度称不上“契约”或“约定”，只能称之为“规定”。对于行政相对方而言，基于权力掌控者意志的单向制度对于行政相对方而言是一种强制力，即硬权力。只有在民主协商下，将政治本意的代理者——行政权力拥有者的意愿向公共利益的享有者——社会公众的意愿靠拢，改变威胁式治理模式[6]，找到二者的渐进性耦合点，社会公众才能自愿的接受制度的规范。

1.加强制度规范的实效性

减小制度规范与公众期望的差距，建立弹性的公众期望收集机制和现有政策评估机制。政府应设立专门的机构，编制专业的人员，深入基层，倾听群众的意见，将民间走访、特殊群体探查等形成定期机制，并将所获数据、意见分类汇总，并采取诸如媒介内容分析法、历史分析法等方式来有效评估公众需求，减少公共政策预期和实践效果的差距。

2.完善制度规范的层次性

基于政治本意构建的制度体系对行政相对方的约束内容远远多于约束行政权力执掌方，这就为权力腐败和特权滋生埋下了祸根，故制度约束应加大对政府层次的人员涵盖，制定并完善权力分配制度、权力制约制度乃至权力实施相关制度，如行政程序法等。

（二）认同性权力——召唤公民自治的旗帜

认同性权力来源于公民对行政组织政策价值的认同，从而最大程度的实现自我控制、自我治理，达到政府社会控制的最优化。这一目标的实现要求行政组织减少强制力的运用，在权力的外延上增加公民对其的信任，在内涵上增加社区自治、公民主动参与的力量来达到社会控制的预期效果。

1.在外延上：人本原则下的公民信任度提升

特别注重人的发展，给予公众以合理的社会地位及个人发展空间，克服职业和地域局限等，加快治理模式的转型——由身份社会趋向实力社会、由依附社会趋向自立社会、由静态社会趋向流动社会[7]，形成一种充满活力、安定有序的社会运行机制，从而将呆板的硬性权力运行模式转变为一套以公民的自我实现为中心、弹性的职能供给机制。

2.在内涵上：独立意识下的公民自治模式构建

加强公民独立意识的培育，增强其建设社区的权力意识：一是培育社区，强化社区服务。社区是社区建设和社区居民自治的载体，在培育社区的过程中，必须十分重视培育社区成员的归属性和认同感，引导社区成员自觉参与社区建设。强化社区服务，通过居民自治及时了解社区成员的需求信息并提供有效服务，满足社区成员不断扩大和日益丰富的需要。二是重建社区组织。要充分开发和利用社区资源，构建社区组织。将原有的居民委员会改造为社区居民委员会，并加强社区党组织建设等来调动社区各种力量参与社区建设[8]。三是积极发展民间社会组织，发挥其在不同行业、不同领域的资源整合能力，从而减少行政权力对公众的直接控制，降低公众的“受束缚”感[9]。

（三）同化性权力——文化和意识形态的吸引

这是在隐形层面通过行政相对方心理上对权力价值的完全认同，达到其主动参与、主动执行的目标。优良的行政文化氛围是同化性权力实现的主要渠道。其中，行政深层文化所包含的行政精神文化、行政伦理文化及行政心理文化是其主要影响因素。

1.以行政精神文化促进自觉信念的形成

在权力执掌者中树立起马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义世界观，使之能正确的认识自我，认识社会，具备明辨是非、区分善恶的能力，从而在各种可能导致权力异化的诱惑面前经受住考验。廉洁奉公的权力执掌者能赢得公众的信赖，使其主动接受领导。加强政党精神、民族精神对领导力的影响。党的舍己为公，忠于人民等精神作风所浸染的组织文化氛围能让公众充分感到组织的关怀，从而使其精神需求得到满足，调动其积极性[10]。我国民族精神中的艰苦奋斗、先天下而忧等精神也为权力执掌者树立起了良好的实干榜样，这将激励公众效仿。

2.以行政伦理文化强调责任与义务的统一

加强对权力相关利益者的伦理道德教育，发挥行政伦理对“应有所为”的行为所起的激励作用和“应有所不为”的行为所起的约束作用，以及对行政人员行为的导向作用——使行政人员在善与恶、是与非中做出正确选择，也使公民意识到责任与义务的统一，责任即对权力主体负责：公众拥护政府，政府对人民、对社会负责[11-12]。由此而形成的一种连带责任关系可以使公众服从政府，政府思量社会，达到权力执掌者执行力与协调力、决策力与创新力的升华，避免寻租等腐败行为的产生。这也正是行政伦理对于行政组织群体维系作用的体现。

3.以行政心理文化来优化行为动机

加强行政目标、行政价值观的宣传，使公众通过对它们的感知，形成符合组织需求的思维、行为方式。加强权力施行的心理疏导，为权力的运行提供一个适宜的心理环境，避免公众由此产生不安、不信任及由此导致的心理障碍[13-14]。通过媒体的政策宣传、引导来构建具有普遍接受性的大众情感价值取向。“人心齐，泰山移”——公众对行政决策良好的心理认同可使之产生遵从心理，使权力性权威向非权力性权威转变，让行政相对方由被动接受转变为主动执行决策。