我国农村环境污染问题立法研究

●朱 海

农村环境污染治理问题关系到乡村振兴战略的实施，关系到全面建成小康社会的实现，关系到每位农民的切身利益。目前农村存在的乡镇工业污染问题及城市工业向农村转移问题突出，农用薄膜的过度使用导致土壤质量下降以及白色垃圾问题。化肥过量使用导致土壤板结及水体富营养化问题。农业生产固体废弃物利用低问题，农民环保观念淡薄以及环保基础设施滞后问题。为实现广大农民对美好生活的期待，整治农村环境污染，重现“青山绿水”，是新时代需要面对的重大课题。

一、农村环境污染的主要污染源

（一）工业污染源

近40年来，我国乡镇企业以其体积小灵活性大的特点，从产生到发展壮大，为农村经济发展作出重大贡献，也为大量农村人口提供就业岗位。但其布局乱、规模小、数量多、设备技术及生产工艺落后的特点，给农村环境带来巨大的压力。据统计，“我国乡镇企业排放的工业三废（废水、废气、废渣）占全国工业污染物排放量的50%”[1]，成为农村环境的重要污染源。除此之外，城市污染也在不断向农村转移。根据“污染避难所假说”，污染密集型产业会选择到环境标准较低、环境监管宽松的地方进行生产。随着我国形成了《环境保护法》为核心的环境保护法律体系，加强对城市环境的保护，提高工业生产准入门槛以及惩罚力度。但相较城市，相关农村环境保护的法律法规严重不足，且缺乏操作性。随着东部及沿海地区“腾笼换鸟”，产业升级，以及各地农村积极招商引资的吸力下，大量淘汰的落后产能，在农村聚集。农村环境压力急剧变大。

（二）农业污染源

为提高产量，促进农业发展，实现粮食的自给自足，我国大量使用农药、化肥及农用薄膜，造成农村环境污染问题日益恶化。根据《2015年中国环境统计年报》，我国农业源化学需氧量排放量为1068.6万吨，农业源氨氮排放量为72.6 万吨。国内目前化肥年使用量约为4637万吨，使用率不足30%。[2]由于化肥的利用率不高，大量氨磷元素在土地富集，造成土壤板结，耕地质量下降，部分流入地表水，造成富营养化，形成水体污染。我国使用的农药具有较高毒性，除草剂、杀虫剂等农药的广泛使用不仅会直接危害人体健康，造成鱼虾等水体动物的死亡，而且会通过土壤，被吸收进农作物体内，最终影响人类的健康和生命安全。2016年我国农用塑料薄膜使用量达到258.02万吨，[3]而由聚乙烯材料制作的农用薄膜可降解程度很低，形成严重的白色污染。这会造成土壤的透气性能变差，进而破坏植物的吸收系统，导致农作物减产甚至绝收。

（三）生活污染源

随着经济社会的发展，农村生产的生活垃圾数量急剧增长。农村聚居分散式的特点，使农村生活垃圾呈现“点多面广”。农村村民环保观念淡薄，为了方便省力，随意随地倾倒垃圾。没有考虑农村生活垃圾成分的复杂性，比如含有重金属等有毒物质的电池、电子产品等。大量的生活垃圾被倾倒在房前屋后，道路两旁，废弃的鱼塘、沟渠等。这些垃圾长期堆积在露天环境之下，造成严重的大气污染、水污染、土壤污染以及农村生产的农产品污染。农村环境保护基础设施缺乏，造成我国农村垃圾多呈现“无人收集、无车运输、无场处理”的传统的垃圾处理状况，导致农村垃圾无法实现常态化处理，进而引发一系列环境污染问题。[4]

二、农村环境污染的立法不足

（一）农村环境立法框架欠缺

至今为止，我国尚未出台一部综合性的农村环境保护法律法规，立法存在空白。“目前，我国已经制定了环境法律9部，自然资源法15部，颁布环境保护行政法规50余项，环境保护部门规章和规范性文件近200件，国家环境标准500多项，签署和批准国际环境条约50余项，地方性环境法规和地方政府规章1000多件”[5]，形成了以《环境保护法》为核心的环境保护法律体系。但是，由于我国长期受“城市中心”发展理念的影响，立法的重点长期放在城市环境保护、防止工业污染和治理城市生活污染上，而对农村环境则长期忽视，造成相关农村的法律法规供给严重不足。缺乏系统性，有限的相关农村的法律法规散见于《退耕还林条例》《秸秆焚烧和综合利用管理办法》《农业法》《固体废物污染环境防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等诸多法律法规中，未形成一部独立、完整、执行性强的农村环境保护法律。其次，农村环境保护立法存在空白，尚未出台单行法律法规来有效应对如农村垃圾处理、畜禽养殖污染、化肥农药污染、土壤污染、恶臭污染防治等问题。农村环境问题“无法可依”的现状，导致无法有效处理环境污染突发事件和环境纠纷。

（二）农村环境立法操作性不强

通过近30年来的发展完善，我国形成以《环境保护法》为核心的环境保护法律体系，但环境污染问题依然严峻。现行法律条文存在概括性强，可操作性弱的问题，造成了法律“好看不好用”。且处罚条款及强制措施的缺失或笼统，使得法律法规的警示功能几乎丧失，沦为具文。例如2018年新修订《循环经济促进法》第三十四条：“国家鼓励和支持农业生产者和相关企业采用先进或者适用技术，对农作物秸秆、畜禽粪便、农产品加工业副产品、废农用薄膜等进行综合利用，开发利用沼气等生物质能源”。为原则性规定，只有“鼓励”，缺乏配套的制度和措施。《农产品产地安全管理办法》第二十二条规定：“农产品生产者应当合理使用肥料、农药、兽药、饲料和饲料添加剂、农用薄膜等农业投入品，农产品生产者应当及时清除、回收农用薄膜、农业投入品包装物等，防止污染农产品产地环境。”条文中使用“合理”“及时”等抽象概念，而没有提出具体可操作的衡量标准及鉴别方法。

（三）农村环境立法全面性不够

法律的指引作用是通过授权性规范、禁止性规范和义务性规范来实现。为了激发相关责任主体参与农村环境污染治理的积极性，应更多地使用授权性规范，增加一些激励性的规定。只有这样才能更好地发挥法律的作用，使其具有更强的针对性。以下是对我国重要的有关农村环境法律中相关条款进行的梳理。

表1 相关法律条文梳理情况[6]

从表格可以看出，有关农村的环境立法中大部分是强制命令性条款，激励性条款很少，有的甚至全文都几乎没有激励性规范条款。如《畜禽养殖污染防治管理办法》基本都是强制命令性条款。可见农村环境立法全面性不够。

三、完善农村环境立法的路径

（一）加强农村环境保护立法

首先应该制定一部针对农村环境保护的基本法。为了有效控制和治理农村环境污染，改善农村环境，构建生态宜居的美丽乡村，应尽快制定一部《农村环境污染防治法》。在立法程序上，要尊重农民的主体性地位，畅通农民参与立法过程的渠道，明确农民环境权，切实保障其权益；在内容上，应包括农村环境污染治理的立法目的及基本原则、农民的环境权利和义务、环境破坏者的法律责任、主要污染的防治方法、监督管理体制等，形成我国防治农村环境污染的综合性基本法律，在针对农村生态保护的具体制度规定上，规定农村环保财政投入、农村环境生态补偿、发展循环农业、农村环境纠纷调解等制度。其次，针对农村环境立法存在空白问题，应根据污染源，逐渐制定和完善有关农药、化肥、薄膜、土地污染、农村生活垃圾处理等单行法律、法规和规章。例如，制定完善《农药使用环境污染法》《畜禽养殖污染防治法》《化肥使用环境法》及《重金属污染防治法》，再次，应修改相关法律法规，以和上述的农村基本法《农村环境污染防治法》以及单行法律法规相协调。除了增加《环境保护法》中农村环境污染治理的内容外，还要修订《农业法》《土地管理法》中农村资源利用和环境治理的规定。最后，建立我国农业环境质量标准和农业环境污染物排放标准制度，例如制定农药、化肥等农用化学品的成分标识、施用方法和技术标准，制定秸秆等农村固体废弃物处理的《农村固体废弃物资源化处理办法》，制定《农村饮用水源管理条例》以规范农村污水排放。

（二）提升农村环境立法针对性

农村环境污染具有“点多面广、复杂多样”的特点，且农村环境和农业发展有其特殊性。必须打破以城市为中心的立法惯例，建立区别城市的农村环境保护法律。

要因地制宜，切忌“一刀切”。根据不同地区，突出重点地加以规定，不强求面面俱到，要突出针对性。相同的法律制度在不同的地域会产生不同的适用效果，因此同一法域的不同地方当有不尽相同的法律制度设计。我国是一个典型的城乡二元结构社会，且东西部之间经济社会发展水平差异大，农村环境立法更应结合城乡及东西部之间差异的实际。有些在城镇行之有效的法律法规在农村可能就是一纸具文，推行不了。在农村地区照搬城市的制度措施来应对相同的污染问题，效果往往不尽如人意。例如征收生活污水处理费、垃圾处理费，在城市切实可行，在农村极有可能会遭到抵制。在城市里按照污染物的排放当量来征收环境污染税比较方便有效，但农村污染物的排放当量存在难以测量的客观障碍，因而难以在农村推广。在东部经济发展程度较高的农村可适当考虑收取少量的垃圾收集转运和污水处理费，在中西部农村就需要不同的做法。

（三）增加激励性规范制定

改变“以罚为主”的立法理念，制定一些鼓励性规范，对发展生态农业和农业循环经济的主体，予以政策或税收优惠，促使企业把环境保护作为事业和投资。充分发挥农业补贴的作用，不再以单纯增加农民收入为目的，而要以增强农民环境保护主体性地位为宗旨。具体通过税收优惠、生态补偿、农业基金、技术奖励等形式，调动相关主体自觉减少污染物排放的积极性，探索治理农村污染的最佳实践。

1.积极推行农村污染生态补偿。生态补偿机制是秉持环境公平与社会公平的宗旨，采用经济手段如税收补贴等方式来调节环境破坏者与保护生态环境者之间利益关系的制度。我国目前已在在自然保护区、生态公益林、秸秆和畜禽废弃物的回收及综合利用、有机肥和生物农药的推广、水源保护区等领域逐步实行农业生态补偿，但尚未有针对农村的全面生态补偿机制，农业的生态价值公益性属性，迫切需要以政府为主体进行生态补偿。目前学术界将生态补偿机制分为激励性生态补偿和惩罚性生态补偿，基于农村环境污染的特点，应采取激励性生态补偿。一方面农村的工业污染、农业生产污染及生活污染不同于城市的污染，如用惩罚性补偿，将会影响农民的生存及乡镇企业的发展，而通过激励性方式，则可作为诱因刺激其采取环保的生活方式和生产方式，另一方面，激励性措施更容易调动人们的积极性。

建立生态补偿制度。首先，要明确生态补偿适用的范围、补偿主体、补偿对象，补偿主体主要为国家。补偿对象则有以下几类：一是自愿采用环保技术，主动转变生产方式经营者，一般采取税收优惠、提供补贴、技术扶持的方式。二是践行绿色消费理念，购买有环境保护标识的产品的消费者。三是主动选用生物农药化肥、减少排污或主动防治污染而致利益受损的农民。再者，实行多元补偿方式：一是资金补偿。国家通过采取连续性或一次性专项补贴的形式，补偿相关主体。二是政策补偿。各级政府制定扶持绿色生产技术政策、鼓励产业结构调整及构建环保型产业体系政策、政府补贴税收优惠政策、绿色信贷等金融政策、风险分担政策。间接影响绿色生产，引导绿色消费。三是项目补偿，即通过项目扶持的方式实施农村生态补偿。将有限的资金聚集起来有针对性的投入到某一领域，以项目运作的方式运营，能避免资金的重复投入、无效投入、资源配置低效问题，形成规模效益。其次，具体的项目，方便管理和监督，防治环境污染效果明显。最后，因地制宜选择生态补偿机制是关键。根据不同地区的自然禀赋、社会经济发展水平、不同的环境污染源、赔偿对象的不同需求，制定和适用不同的具体制度。

2.完善税收方式以控制农村污染。2018年1月1日，《中华人民共和国环境保护税法》正式实施。这不仅规范了我国环境污染收费标准，而且激励了排污对象节能减排。但存在的不足限制了该法效力的发挥。首先，环保税的征收范围过窄，且不够具体化。《环境保护法》规定了大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等四类，作为二氧化碳排放大国，并没有将二氧化碳纳入其中。征税额度是以排放量为依据，而没有补充根据一些特定的污染物而征税，忽视了农村污染排放当量难以测算的客观障碍。其次，环保税收收入使用目的不明确。根据第十四条第三款规定，只对征收机关作出了说明，并没有对如何使用作出具体的规定。最后，税收优惠政策缺乏激励性。在第三章第十二条规定了四种免征环境保护税的条款以及一般性兜底情形。其中针对农业生产（不包括规模化养殖）排放应税污染物给予免征优惠，这种“一刀切”的做法不利于激励农民转变农业生产方式，选用新的生产技术如生物农药、生物化肥等。

为了更好发挥《环境保护税法》在农村环境治理中的作用，应在下列几个方面予以完善。第一，针对特定污染物征收环境税。如设置农药税，化肥税。对那些生产污染程度较大的农用化学品企业征收农药税、化肥税，有利于倒逼企业转型，提升生产工艺，生产环保型的农用产品。第二，明确环境税使用，做到专款专用。为此，我们必须做到以下几点：加大投资力度支持研发和生产农用环保产品的科研机构及企业，比如生产生物农药、有机化肥及可降解薄膜低污染或无污染的产品；对主动安装或更新设备，提升生产工艺的主体提供奖励和补偿；对因调整农业生产活动保护环境而利益受损的农民提供补贴。第三，适当缩小农业生产排放污染免征环境保护税的范围。可以设置适用该条款的准用标准，即只有在达到该标准的情况下，才可以享受免征或减征环境保护税的税收优惠。

3.建立国家生态发展基金。农村地区的环境污染治理，需要大量资金的投入，依靠民间自发投入无法解决资金来源问题。农村环保基础设施的建设，农村环境的修复，产业升级的补助以及环境治理的公益性，都必须建立国家生态发展基金。国家生态发展基金可以从以下两个方面进行筹措。首先，将国家生态发展基金纳入国家年度财政预算。提取专项资金用于治理农村环境污染的补偿，帮助因难以承受排污税而倒闭的企业解决员工安置问题。生态发展基金的额度随实际情况动态调整，以满足农村环境治理的实际需要。形成长效机制，以支持农村环境治理长远发展。其次，将污染农村环境的企业的罚没收入纳入到农业发展基金。根据企业污染环境的程度收取不等的费用，既可以用来支持现有生态环保类型企业的发展，又能通过惩罚机制倒逼企业提高经营水平，淘汰落后生产技术，安装环保设施，生产对环境无害的产品，促进环保产业的形成。