美国加强出口管制对我国高新技术企业的影响与对策分析——以美国对

●夏梦雅

继2018 年8 月1 日美国商务部产业与安全局（BIS）修订《出口管理条例》（EAR），出台了最新的《2018年出口管制改革法案》（ECRA）后，2019年5月21日，BIS又将华为技术有限公司（华为）添加到实体清单（EntityList）中，称华为参与了违反美国国家安全和外交政策利益的活动。BIS还将华为所有非美国子公司也添加到清单中，包括分布在26个国家和地区的68个实体，理由是这些关联公司参与了有违美国外交政策利益的活动，并对美国的国家安全构成了重大威胁。同时，美国还在纽约东区地方法院起诉华为违反了13项美国法律，企图从经济和法律上对华为进行双重制裁。虽然BIS随后颁布了一项为期90天的临时许可证，允许新增到EL中的69个华为相关公司在此期间正常经营，但是最新的EAR仍会于2019年8月19日正式生效，此项措施势必会给华为的生产经营带来一定的困扰。

我国向来在高新技术领域同美国保持密切的合作关系，然而美国因国家战略风险和技术保护等原因一直对我国进行严格的出口技术管控，虽然两国高新技术贸易数额呈逐年增加趋势，但贸易逆差也在不断增加。2003～2016年间，两国高技术产品贸易逆差至少占总贸易逆差的20%，2011年占比更是高达70%。[1]随着近年来中国经济的崛起和在高新技术领域的进步，美国害怕中国的强大威胁到自身的地位，对我国科技的打压趋势越发严重。2019年5月15日，美国总统特朗普更是在白宫宣布依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）授权签署了《确保信息通信技术与服务供应链安全》行政令，要求美国企业不得使用对国家安全构成风险的企业所设计、开发、制造的通信技术或服务。美国接二连三的针对行为不但拉慢了我国高新技术企业的发展步伐，更对我国的国家经济安全造成了极大的威胁。

一、美国《出口管制条例》改革

（一）对高新技术的严控使部分企业产业链断裂

美国实施出口管制的历史可追溯至上世纪30年代，在世界大战时期美国就有意识地对本国核心技术进行保护，并于战后颁布了《1949年出口管制法》，禁止军民两用核心物资在社会主义国家的流通。随着社会的发展和战略措施的调整，美国先后于1969和1979改革了《出口管制法》，此段时期更加强调国家经济的发展和国际合作的进步，适当放松了对出口的严厉管制。随着全球化的发展美国的贸易逆差逐渐增大，美国BIS根据《1979出口管制法》的授权制定了现行的《出口管制条例》（EAR）。

EAR要求美国在科学、技术、工程和制造业领域保持领先地位以保证美国的国家安全，这种领导需要美国在全球市场上具有竞争力和号召力。BIS要求美国参与有关符合美国政策的项目及出口管制的多边组织和协议，并采取一切必要措施确保通过和执行出口管制政策。美国出口管制的实施和执行要求政府在监测、情报和调查各个方面给予大力支持，并对违法行为给予严厉的惩罚，以保证美国在科学、工程、技术研发和制造方面的领导地位。EAR还强调提高商业公司、学术机构和研究机构的生存能力，努力维护这些公司、机构和机构的技术人员队伍的先进性。通过诸如法规、合规要求、受控物品清单、威胁美国国家安全或外交政策的外国人名单等办法，制定促使美国人和外国人遵守的各项措施来加强控制人员，特别是对学术机构、科学和研究机构以及中小型企业的控制。

而最新出台的《2018年出口管制改革法案》（ECRA）进一步完善了EAR的细节、强化了对高新技术领域的管制，其目的是更好的为美国的国家发展战略和技术安全要求提供服务，以确保美国在高新技术领域的竞争优势，从而维护其在国际上的统治地位。此次ECRA特别对“技术”一词进行了补充解释：称其为“物品的开发、生产、使用、操作、安装、维护、修理、大修或翻新所需的信息”和“在其创建的任何阶段提供的信息，如基本信息和技术诀窍”。此次对“技术”的定义填补了EAR在技术领域的空白，而且此项定义属于模糊性条款，并没有给“技术”做一个详细的定论，是为了此定义在未来五至十年的科技发展中都能得以继续适用。

在补充EAR各部分细节的基础上，ECRA还新设了“新兴和基础技术”科目作为“关键技术”项下的补充，此项修改是顺应科技时代的发展而对关键技术内容的重视。ECRA还要求总统依据法律授权，同商务部、国防部、能源部和其他部门一起建立一个有完善程序的定期审查机构，领导一种定期的、持续的机构间程序，以确保能及时发现在美国法律或法规控制出口的任何物品清单中还未发现的新兴关键技术。而BIS则需要根据这种审查程序定期更新高新技术清单内的项目内容，以确保及时控制新兴关键技术，并且要求商务部长随着社会条件的变化对名单上项目的控制程度进行调整。此外，ECRA还要求BIS利用所有相关的美国政府机构、行业组织和学术机构的专业知识、资源和权利来识别和描述这些新兴的关键技术；要求相关出口管制机构公布拟议的公众意见规则，以控制迄今为止确定的未上市新兴关键技术，并控制每个此类技术的输出地、最终用途以及最终用户的数据；还要求商务部长、国务卿和国防部长利用相关的多边出口管制制度，及时、敏锐地提议将这些新兴的关键技术加入到控制技术清单中。

美国通过此次ECRA对高新技术的改革，实现了对内限制、对外严控的双向收紧。美国将中国视作最大的竞争对手，2017年8月14日特朗普在白宫签署行政备忘录，授权美国贸易代表办公室（USTR）依据“301条款”重启了对华特别调查（301调查），对所谓的“中国不公平贸易行为”特别是中国是否会损害美国知识产权进行调查。调查报告结果表示美国严重怀疑中国政府指示相关企业对美国国家的科技情报进行了窃取、有意对重要产品进行收购与投资、并且安插了技术人员进入美国高科技企业学习敏感技术，美国认为中国的行为严重威胁了本国利益。以特朗普为首的美国政府近年来对中国的态度越来越强硬，并且已经开始在人员交流上进行了战略部署，包括限制本国高科技人才来华工作、限制两国高校的学术交流、缩紧对中国公民的工作签证以及限制中国科技公司在美发展。

作为科技强国的美国在中美贸易关系中一直以来的身份都是输出者，中国目前还处于科技产业链低端，只能无奈被动接受美国的管制。美国这种闭环式的管制措施严重损害了了中美两国企业正常的经贸往来，其压迫者角色导致中美之间的科技贸易呈“反比较”状态，两国间技术贸易差额也在逐年增强。美国对中国的态度对严重依赖美国技术的科技公司造成了很大的困扰，特别是那些如芯片、软件等替代性很弱的产品，一旦美国进口断供，企业经营可能会受到极大的影响甚至陷入瘫痪状态。

（二）出口管制实体清单大量加入中国企业

在美国的出口管制体系中，国务院负责管理军品，商务部负责两用物项，美国商务部主管出口管制的机构是产业与安全局（BIS）。美国实施出口管制的执法工具是清单管理，并以阶梯式三大清单限制美国技术输出，分别为：拒绝人员清单（DPL）、未经验证清单（UVL）和实体清单（EL），其中EL最为严格。BIS通过限制高科技产品和技术的输出，对他国进口美国技术实施严格监控。在与美国国家安全或外交政策利益相悖的活动中被认为参与、构成重大风险或成为参与者的实体将被BIS加入到EL中，包括世界各地的国有企业、私营企业、科研机构、国家实验室、高校及个人，因为EAR特殊的域外管辖性，该清单内的实体即便不属于美国法律管辖的主体，只要达到一定标准就会BIS制裁。

EAR规定除了商业控制清单（CCL）中指定了许可证要求的物品外，不得在没有许可证的情况下将EL上指定的物品出口、再出口或转移给列入禁止清单的实体。EAR对所列实体施加了额外的许可要求，并限制了大多数许可例外的可用性，每个被列入清单的实体都会被标记在“许可证审核策略”中加以严控。根据美国出口管制法律法规，美国供应商向被列入实体清单的外国企业出口管制物项需要申请许可，但此类许可通常不被BIS批准，也就是说被制裁的企业将面临美国供货商的集体断供。

截至2019年5月17日，中国大陆被纳入EL的实体143家，中国香港91家，中国台湾1家，其他国家的华为子公司26家，中国企业总计261家，占美国EL总数的21.9%，仅次于俄罗斯，为EL涉及企业数第二大国家。从18年开始BIS断断续续又对EAR进行了7次修改，每一次都有新的中国企业被加入到EL中（见下表）。分析美国新增的中国实体，除了2018年8月1日增加的中国华腾工业公司和2018年9月4日增加的马羽农和他名下的海翔国际运输代理有限公司外，其他实体都是高新技术企业/科研机构。

表1 2018年以来EL增加的中国实体数

美国已经部署了全方位打压我国高新技术行业的天罗地网，目前我国在医疗、通讯、电子、航空等精细技术领域还比较依赖美国，被列入EL的企业不但被禁止使用美国进口的产品，还被限制使用含有美国制造的产品，贸易成本被大幅拉高。2018年4月16日，BIS怀疑我国中兴通讯公司涉嫌违反EAR，重启了对其母公司及子公司的制裁，被再次加入到EL中的中兴通讯因缺少核心零部件瞬间陷入了产业断链状态，最后不得不支付10亿美金的罚款并向BIS拨付了4亿美金的代管资金才得以解禁，据估计，中兴通讯因此次制裁至少损失了200亿人民币。

（三）华为作为高科技民企领头羊被全面封锁

此次BIS将华为及68个附属子公司添加到EL中可谓声势浩大，这种全面封杀一家企业的态势在美国历史上闻所未闻。创立于1987年的华为技术有限公司是一家中国领先的高新科技民营企业，目前华为在全球拥有18.8万名员工，业务遍及世界170个国家和地区，为全世界30 多亿人服务。2018 年，华为销售收入为7212亿元人民币，同比增长19.5%；净利润593亿元人民币，同比增长25.1%，其中有51.6%来源于中国，48.4%来源于海外。华为高度重视技术创新与研究，坚持将每年收入的10%以上投入到研发上，2018年华为在研发方面投入了1，000多亿人民币，其研发人员就有8万多人，约占公司总人数的45%。截至2018年底，华为已累计获得授权专利87，805项，其中有11，152项核心专利在美国授权，而2018年当年华为就向世界知识产权组织（WIPO）提交了5405项专利，在全球所有企业中排名第一。[2]

正是因为华为的实力和近几年在高科技领域的突出表现，美国视之为眼中之钉，但更令美国恐惧的是华为在5G上的实力。包括华为在内的中国公司已投入大量资源推进全球第五代无线技术和其他电信服务，华为投入5G技术研究更是超过10年之久，并且发布了业界首个基于3GPP标准的端到端全系列5G商用产品与解决方案，目前已和全球182家运营商开展了5G测试，签定了30多个5G商用合同，建立了40，000多个位于世界各地的5G基站。第五代无线技术将大幅度提高网络速度和容量，并将成为下一代数字技术革命的强大支柱，5G的发展将成为电信领域跨时代的进步，会创造数百万个就业岗位和数十亿美元的经济机会。2019年4月12日，特朗普在白宫罗斯福厅发表了关于美国5G部署的讲话，并宣布了多项旨在刺激美国5G网络发展的举措，他强调：“5G竞赛是一场美国必须要赢的比赛，我们不允许其他国家在这个未来强大的产业中超越美国，我们是有敌人的，必须确保5G不被敌人掌握。”

因恐惧华为等中国电信公司对美国及其盟国的国家安全构成威胁，2018年8月13日，美国总统特朗普签署了《2019财年国防授权法》（NDAA）。在法案公开版本的摘要中专设“中国”部分，禁止所有美国联邦机构使用中兴和华为公司生产的“有风险”的设备，禁止联邦政府与任何使用华为或中兴设备及服务的美国机构存在商业往来，禁止使用与中国政府有联系的其他一些中国公司生产的安全设备。2019 年3 月28 日，美国参议院的116S.Con.Res.10决议将华为列为“不受欢迎”企业，并确定将寻找可以代替华为的替代品。哈佛大学贝尔弗科学与国际事务中心联合主任埃里克罗森巴赫更是直白地表示：“我无法支持让华为设备进入美国5G骨干网，这对国家安全构成了严重威胁，即便这样做并不公平。华为从中国政府的支持中获得的重要资源使得美国和欧洲的电信设备供应商处于明显劣势。”[3]

二、对策建议

（一）加大基础教育、科研投入，大力培养创新人才

美国加强对我国高新技术的管制当然会对我们的生产力造成极大的破坏，但是从另一方面考虑，或许塞翁失马焉知非福，当美国严控时资本用于进口的比例将大幅下降，国家和企业会加大对科研的投入，反而促进我国科技的进步。例如2012年我国被美国管制最严的航空航天产业的技术改造与技术引进资本之比达54.55，而医药制造业产业为18.69，其他管制相对宽松的医疗、计算机和电子通信设备等行业的比值分别仅为6.67、6.4和2.32。[4]

因为美国对学术交流和科技创新合作的限制，从18年来我国科研人才赴美学习和交流的机会减少，中美企业的合作大幅下降。所以在学术、科技领域要扩宽和其他国家的交流渠道，加强同德国、法国、英国、俄罗斯等发达国家的技术合作与对接，加大和“一带一路”沿线国家的交流与互助。我们必须加大基础教育和研发领域的资本投入，对教育和科研的投资关乎我们民族的未来，只有长期的投入和坚持才能逐步提高我国的自主创新能力。只有大力培养本国核心竞争力、建立自己的人才储备网络、增加科研边际产出，我国才能在即将到来的科技革命中夺得头筹。

（二）国家政策支持

为支持集成电路设计和软件产业发展，财政部税务总局已于2019年5月17日发布了《关于集成电路设计和软件产业企业所得税政策的公告》：“依法成立且符合条件的集成电路设计企业和软件企业，在2018年12月31日前自获利年度起计算优惠期，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税，并享受至期满为止”[5]。此项措施为国内高科技产业发展提供了大力支持，据简单估算，仅这一项华为就能少征100多亿的企业所得税。政府除了在税收上继续实施减免政策，鼓励高新技术的发展外，还可以对高新科技企业进行补贴，并增设更多的奖项鼓励在科技创新上做出杰出贡献的个人和企业。国家也要大力支持基础教育、提高基层教师的工资待遇、加大对高校科研的支持，建立跨区域、跨学科、跨国际性的科研团队，培养高素质、有特色的科研人才，建立一批新型科研基地为我国高科技企业的发展保驾护航。

（三）积极运用法律的武器捍卫企业和国家的利益

我国企业在国外法治国家遭遇法律方面纠纷，仅有国内行政声索和国人声援恐怕难有立竿见影的效果，惟有善于运用所在国法律，方有可能寻得解决。华为总公司及其在美国德克萨斯州注册的子公司为了维护自身权益，公司高管及公司骋用的美国律师以美国宪法为根据，唤醒和运用《美国宪法》第一条第9款第3节，诉称美国国会通过的NDAA第889款违反议会不得制定“剥夺个体权利之法案”的宪法禁止条款，已向位于德州的美国联邦法院提起了宪法之诉，状告美国政府。第889款禁止联邦政府机构采购包括华为在内的几家公司的电信设备和服务，在“定义”一节中，专列华为、中兴通讯等五家公司，严重侵犯了个体权利。华为此次起诉具体有三条理由：第一，宪法禁止国会通过针对具体个体的立法，对个体施加惩罚；第二，国会通过旨在剥夺包括公司在内的“宪人”自由的立法，违反宪法的正当程序条款；第三，国会通过仅仅适用个别案例或“人”的立法，违反宪法的分权原则。

另外国家也不应该放任美国肆意扩张其域外管辖权、随意制裁我国公民和个人。当前，单边主义和保护主义做法日益严重，多边主义和自由贸易体制受到严重冲击：阻挠上诉机构成员遴选程序启动的做法导致上诉机构面临2019年底陷入瘫痪的风险，严重影响争端解决机制的有效运行。滥用国家安全例外的措施、不符合世贸组织规则的单边措施以及对现有贸易救济措施的误用和滥用，破坏了以规则为基础、自由、开放的国际贸易秩序，影响了世贸组织成员特别是发展中成员的利益。上述做法损害了世贸组织的权威性和有效性，导致世贸组织面临前所未有的生存危机。2019年5月14日，商务部世界贸易组织司发布了《中国关于世贸组织改革的建议文件》，对世贸组织的改革提出了中肯的建议，国际法因当保持其公平正义的纯洁性，不可沦为霸权主义和强权政治的工具。

无论是企业还是国家，我们在遵纪守法的基础上同样要求得到公平正义的对待，如果美国继续滥用其国内规则阻碍我们科技的进步和国家的复兴，我们也一定会拿起法律的武器捍卫自身的权益。中华民族向来和平友好、正直好客，美国如果愿意和我们做朋友，我们会热情地拥抱、友善地欢迎，但是若为一己私利恣意破坏国际秩序、损害法律权威，我们也不会畏惧。我们的企业再也不是曾经没有创新力的被动接受者，我们的国家也再不是100多年前那个任人宰割的傀儡王朝。那些打不倒我们的人，终究会使我们更强大。