社会质量理论视角下社会救助工作的推进路径探析——以上海市Y街道“桥计划”项目试点为例

●林菁华

一、引言

2013年10月，***总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”的概念，并对扶贫工作提出六个“精准”的要求。“精准扶贫”的重点在于“精准”二字。作为宏观政策指向，“精准扶贫”有关“精准”这一宏观政策意涵，可以借鉴到社会救助相关工作中以实现“精准救助”。这里所谓的“精准救助”就是要精确、细致地了解救助对象的问题及需求，并有针对性地在医疗、就业、教育、社会关系、社会交往、社区环境等方面提供精准的救助服务，以协助救助对象走出困境。

2014年，国务院颁布的《社会救助暂行办法》第一次在社会救助领域提出社会力量参与的概念。2015年，民政部、财政部发布《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》，进一步明确了社会救助领域社会工作的总体要求、任务和路径、支持保障。上海市人民政府2014年印发的关于上海市贯彻《社会救助暂行办法》实施意见的通知中，也明确提出了社会力量参与社会救助是“9+1”社会救助体系中的重要部分，这也是现代社会救助的发展方向。西方发达国家的经验也证明，社会救助中政府与社会组织的有效协作、有效互补是社会救助效果最大化的有力保证。

“桥计划”是上海市民政局在2014年根据《社会救助暂行办法》提出的社会力量参与社会救助的要求，而推出的社会工作介入社会救助的试点项目。该项目分别在四个区试点，其中S区为首批试点且延续至今，积极探索了社会工作介入社会救助的工作机制，形成了一些工作经验，但同时也存在政策瓶颈、专业度不够等问题，故本文选取S区首个试点街道Y街道为个案开展研究，形成“桥计划”项目推进社会救助工作的经验总结，并提炼存在问题，提出合理化建议意见。

二、研究理论

社会质量研究起源于1997年多名欧洲学者通过的《欧洲社会质量的阿姆斯特丹宣言》。英国学者艾伦·沃克率先将社会质量理论引入中国内地。根据开创者沃尔夫冈·贝克等人的定义，社会质量（Social Quality）是指“公民在那些能够提升人们的福利状况和个人潜能的环境条件中参与其社区的社会经济生活的程度”。据此概念，社会条件或社会关系的质量决定人们社会交往和社会参与的状况，社会交往和社会参与为人们带来福祉和潜能。社会质量理论以“社会性”为其立论的逻辑

起点，其本质在于强调人的社会性，强调人是一种社会存在，强调人们在团体中、社区中和社会中的相互依存关系。人的自我实现源于他们在广泛的集体认同（诸如家庭、社区、公司、机构）中与他人的互动，所以自我实现过程和集体认同形成过程两者之间存在着相互依赖。这些相互依赖过程发生的领域体现了两种重要的紧张关系的互动：正式的系统世界和由家庭、群体和社区构成的非正式的生活世界两者之间的水平方向的紧张关系，以及社会发展和个人发展两者之间纵向的紧张关系。根据这一理论框架，社会质量理论从四个维度分析人们参与社会过程的条件（见图1）。

图1 社会质量理论架构

在大部分地区的实践中，救助一般是提供物质帮扶，仅为“输血”式的救助，给予救助对象基本的生活保障，忽略了能力提升建设、精神慰藉、社区融入等“造血”式的帮扶。“桥计划”项目是“助人自助”，协助他人获得帮助自己的能力。因此，社会质量的理论视角，有助于研究项目服务策略，从个人发展和增强社会关系的角度切入，突破传统纯粹物质救助的局限。本文结合社会质量理论框架的四个分析维度（见图1），探究“桥计划”项目的社会经济保障、社会融合、社会包容和社会赋权四个条件（见图2），归纳出“桥计划”有效介入救助服务的策略。

第一个维度“救助对象社会经济保障”是指救助社会政策方面的发展状况，它体现的是一个社会中是否建立了有效的制度、体系和组织为救助对象提供足够的经济、住房、环境、医疗、工作和教育等方面的保障。第二个维度“救助对象社会融合”指救助对象之间及临时救助对象与其他社会群体之间的社会融合，其来自于社区、家庭和群体对人际信任、价值规范和社会认同的培育和引导。第三个维度是“救助对象社会包容”，体现的是制度、体系和组织对救助对象发展的支持程度，使其有机会参与到日常生活相关的各种社会关系中。第四个维度是“救助对象社会赋权”，指社区、家庭和群体在多大程度上给救助对象潜能发展提供社会条件。

三、社会质量理论视角下“桥计划”项目分析

（一）项目基本实施情况

党的十九大报告指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”对社会救助工作来讲，虽然上海市社会救助体系已经建立，各项救助政策基本健全，但对受助对象来说，传统单一的物质资金救助方式，已难以满足他们日益增长的实际需求，受助群体特别是儿童的心理压力、青年群体的再就业、困难家庭的社区融入以及贫困的“代际传递”等问题和现象日益凸显。因此，构建物质资金帮扶与心理社会支持相结合、基本救助服务与专业化个性化服务相补充、政府主导与社会参与相衔接的新型社会救助模式将成为建设现代社会救助体系的重要组成部分。

“桥计划”项目以帮助家庭恢复社会功能为目标开展服务，重点通过“社会心理支持”帮助困难家庭从生活技能和精神上走出贫困怪圈，发挥家庭自身核心功能摆脱贫困，回归社会主流，是上海市实施脱贫攻坚工作中的一次生动创新实践。具体来讲，“桥计划”项目以“家庭为本、社区为基、预防为先”为理念开展社会工作综合服务试点，2015年由上海市S区政府委托专业社会组织在Y街道实施，街道以政府购买服务的形式再委托专业社会组织或高校开展服务，三年内政府直接购买服务金额近40万元，并发展出实务、培训、督导、评估等工作机制。

（二）项目模型分析

1.“社会经济保障”维度：项目通过社工上门、询问交流、深度访谈等形式走访了一定数量的困难家庭，街道初步建立了200户服务对象信息的信息库。运用社工知识和专业的指标进一步筛查，梳理出每户对象的困境、需求等要素，每个街道再从中选取50户困难家庭作为跟踪服务对象，并对这50户重点家庭再逐一分析，科学分类，确定实施跟踪服务。用制度、官方政策给予救助对象更多福利和保障，落实和传递各项社会保障政策，提升救助对象社会经济保障程度，同时亦承担实践和传递社会保障政策的功能。

2.“社会融合”维度：项目通过对服务对象信息的整理和分析，按照需求和问题进行细分，依据问题导向，确定每个家庭的服务切入口，由专业的社工结合各个家庭的实际情况分别制定服务方案。同时，设立个案管理员负责上门服务，实施具体的服务内容，并做好阶段性诊断和后续服务的设计，真正解决服务的最后一公里问题。促进服务救助对象所处的社区、家庭、网络和群体的社会融合，弱化社会排斥，减少社会冲突，增进整体社会质量。

3.“社会包容”维度：项目针对服务对象的需求和问题，通过整合社区和社会资源有针对性地开展资源链接，并根据服务对象存在的心理辅导、学业辅导、就业指导、上门交流、康复训练、邻里关系等问题，不断吸引心理咨询师、大学生志愿者、就业指导老师、康复医师、社区志愿者等各行各业的人士参与“桥计划”项目，以公益的价格开展专业的服务，使“桥计划”得到越来越多的关注。通过争取制度、系统、组织对救助对象发展的支持，减少各种形式的社会排斥，同时直接服务于临时救助对象，提高其在政治、经济、社会及文化系统和制度中参与的可能性，最终促进个人的脱贫和发展。

4.“社会赋权”维度：项目从社会网络和社会关系的方面促使救助对象提升参与社会行动的能力，聚焦于救助对象参与社会行动的潜能（知识、技能、经验等），并通过这些参与提升其社会权利、认知权利和社会质量。以与救助对象及其家庭建立良好密切的伙伴关系为基础，承认临时救助对象的潜能，挖掘社区可用资源，协助救助对象参与社会活动。

（三）项目成效

Y街道“桥计划”项目的实施形成了政府、社会组织、社工和社区志愿者共同参与的良好局面，具体成效如下：

1.“四个机制”

“四个机制”即社会工作需求的发现机制、社会工作服务的承接机制、社会工作服务的转介机制、社会工作者与志愿者互动服务机制。通过试点，社工和志愿者通过有效访视和评估发现服务对象，社会组织根据对象的需求设计项目并通过整合资源，将一些无法实施的项目转介给其他社会资源，社工和志愿者提升了专业性。简单来说，就是基本解决了社会救助社会工作服务“如何介入？谁来承接？怎么实施？怎么参与？”的四大主要问题。

需求发现机制即有效评估救助需求、精准识别救助对象。经验表明，社会工作服务机构和社会工作者最适合参与救助需求发现与识别，可有效弥补政府行政力量的不足。“桥计划”项目将适合由社会力量承担的救助对象家庭调查、需求分析和救助政策成效评估等具体事务剥离出来，交给社会工作服务机构和社会工作者承担，使贫困对象的社会救助需求得到更精准、全面、科学的判定。

服务承接机制即除经济困境外，救助对象面临的心理压力巨大、支持网络薄弱、家庭关系失调等问题无法单纯通过物质和资金救助解决，必须充分发挥社会工作服务机构和社会工作者的专长和职业能力，改善救助对象的境遇。项目明确政府部门、试点街道、居委会、社区与社会工作服务机构的职责，把有关服务需求依程序及时移交给社会工作服务机构和社会工作者，逐步形成救助对象有困难找社工的良好局面。同时，通过政府购买服务和提供优惠条件等积极扶持、发展社会工作服务机构，着力提升其资源整合、项目运作、组织管理能力，为开展救助社会工作服务打牢基础。

提供和转介机制即救助对象的社会工作服务需求具有多元复杂的特点，靠单个机构或一类机构无法有效提供。项目重点加快建立以社区和家庭为依托的社会工作服务分流转介机制，由社区的居委干部或志愿者担任的“家庭管理员”“社工”经过发现、预警、跟进等环节，进行综合评估和初步服务后，再根据救助对象的深度需求，将其转介给专门的社会工作服务机构，使救助对象的需求得到更为全面系统的回应和满足。项目根据受访家庭面临问题及需求的分析，并以家庭为单位可以将问题或需求归纳为五个大类（良好社会关系需求、青少年/儿童综合发展需求、长者照顾需求、综合性情绪干预需求、就业促进需求）和十二个小类（夫妻关系改善需求、亲子关系改善需求、社会交往关系改善需求、青少年儿童学业发展需求、青少年儿童情绪疏导需求、家庭照料需求、喘息服务需求、针对独居/失独长者的特殊照料需求、因病致贫+适龄青年的就业需求、因病致贫+无适龄青年的就业需求、贫困+社交困难青年就业需求）。

社会工作者与志愿者联动机制即建立以社区为平台、预防性与治疗性工作并重、增加外部资源联结和内部资源发掘为根本宗旨的综合服务框架。“社区”作为个体与环境互动最为直接的载体，常常成为社会工作实务开展的基本平台，社会工作者通过社区资源的发掘与建设，为个体的心理与社会功能的恢复提供良好的外部支援环境，同时个体或家庭的改善又直接为社区注入优化资源，实现“优势视角”的服务成效。志愿者来源于社区层面楼组长、自治团体负责人、贫困家庭成员以及社会层面的高校师生、企业员工、社会爱心人士等。例如，设计志愿服务活动，邀请贫困家庭参与，在志愿者活动的过程中，实现贫困家庭和社区的互动，培养了贫困家庭的沟通和社交等能力。同时，项目的培育和引领也促进社区志愿服务团队逐渐走向成熟，符合现阶段社区建设整体目标。

2.社会效应

项目获得了正向评价和良好的社会声誉，得到政府、服务对象、社会组织、志愿团队等多方认可。专业社会组织通过摸排调查，针对地区特点和困难家庭需求，经过项目实践逐步形成了特色救助项目。如“社区倡自强-爱心手工坊”项目，让困难服务对象和社区爱心人士共同组成志愿者队伍，利用周末时间制作的手工品进行爱心义卖，收入捐赠给社区的大重病贫困家庭，有效将社区内的贫困家庭和社区爱心人士团结在一起，让困难家庭参与社区的活动，参与社区助困，发掘了社区资源，构建了社区内的互助关系。如“小小音乐家-公益课堂”项目，针对低保家庭、经济困难家庭的20名孩子对学习音乐有强烈的需求，街道社救所和承接机构整合资源，多方协调，以公益优廉的价格，每周在琴行各2个小时为孩子们提供吉他培训课程，让孩子们在学习中感受温暖、感受进步、体验自信。虽然简短的学习还不足以改变孩子们来自家庭造成的内向、自卑的心理，但有部分孩子已敢于走进社区、面对社会，自信的种子已通过音乐悄无声息的种在了孩子们的心灵中。此外，针对困难家庭女性的“巧懂女人心”“心灵传输者”项目等，都有很好的探索和成效。项目实施前，绝大多数困难家庭的家庭关系、邻里关系、社区关系都不是很融洽，家庭成员之间负能量的传播比较多。项目实施后，原本不愿与人交流的对象愿意走出家门，向居委干部吐露心声；困难家庭孩子与普通家庭孩子一起上补习班，学业有所提高；缺少长辈关爱的孩子通过活动有了新伙伴，懂得了感恩。总的来说，项目在家庭关系改善、正能量传播等方面都产生了积极向上正能量的因素。

3.工作创新

“桥计划”项目创新工作理念，推动救助工作从传统的“补救型”向“发展型”的转变，注重以人为本，重点放在家庭社会功能的恢复，着眼于实现人的全面发展。创新工作内涵，将传统的救助从单一的经济援助转向以家庭生计再造为核心，同时关注家庭支持网络、关系发展、强化家庭功能、拓展家庭资源为内容的综合救助体系。创新工作机制，由街道、居委会自上而下的落实救助工作的模式转向专业社会组织嵌入进社区，与传统群众工作相互结合，改变了社会福利的单向传递，搭建了多方参与社会救助的平台。

四、问题和对策

Y街道“桥计划”项目是从无到有的过程，是社会救助新的工作探索，社区发展模式下的“桥计划”试点项目，探索了社会救助专业化社会服务的模式，拓展了社会救助工作的内涵。通过专业化服务的引进机制，让受助家庭能够在社区得到社会支持和专业服务，家庭功能和社区功能同时得到了增强，这些积极的方面、进步的方面正在逐步的显现。但在项目实施过程中，不可避免的存在一些困难及问题。

第一，服务成果短期效应不明显。由于“桥计划”项目主要服务低保、低收入等困难对象，绝大多数人受教育程度低、常年为生存问题操心、较少关注精神层面的东西，而且由于生活困难长期存在，有些问题日积月累、根深蒂固，很难在短期内看到明显的变化。

第二，社会组织专业服务能力还有待提高。承接项目的社会组织大多规模较小，成立时间短，尚未形成核心的业务模式，项目设计、执行、研究的能力还有限，有些社会组织以往从事的是环保、助残、助老等领域的服务，在转向社会救助领域和社区服务方面，缺少实践经验和专业知识。

第三，社区动员程度不高，转介资源有限。“桥计划”项目从性质上来说是政府购买社会组织的服务，但是仅靠社会组织无法满足项目的全部要求，需要区民政部门、街道救助部门、居委会、社区和社会组织共同推动。“桥计划”项目主要工作落实在基层社区，而社区工作条线众多，事务繁杂，很难给予实施项目的社会组织以及时、充分的回应和支持。同时，社会组织能力和规模的限制，仅靠社会组织无法满足对象的所有服务需求，必须将一部分服务进行转介，但在具体实施过程中，对政府条线、慈善、企业和民间其他资源的掌握不够充分，对社区的动员能力不足，社会组织可供转介的资源很少，无法有效解决服务对象面临的实际问题。

针对目前开展情况进行分析，“桥计划”项目要深入发展，可从以下几点改进。

首先，坚持长期实施。在项目实践中，有的服务对象不配合社工的工作；有的不支持也不反对，对社工的介入态度冷漠；还有的工作人员也对项目持怀疑态度。这些问题产生的原因是对“困难对象是不是需要社会和精神方面的支持”没有达成共识，这是在项目预期中的问题，也是需要长期努力去解决的。每一个人，只要生活在社区之中，就必然会有社会服务的需求，会需要精神上的支持。很多困难群体是生活在社会边缘的人群，是项目服务的重点对象，“托一把就上来了，放任一下就掉下去了”。虽然有些案例目前成效显现不是很明显，但社会工作是一项“润物细无声”的工作，通过长期的努力，救助帮扶对象将有积极向上、逐步自信的表现。

其次，坚持专业化介入。要坚持专业导向，综合运用个案工作、小组工作、社区工作的方法，为社会救助对象及其家庭提供专业化、多样化、多层次的服务，实现社会工作介入社会救助工作的系统性和服务的专业性。要鼓励慈善救助类社会组织的发展和建立品牌项目，在自身擅长的优势领域精耕细作，形成自己的特色和专业。通过项目化运作吸引更多的专业社工人才加入，专业人员就像是一个项目的“技术顾问”，有了专业人员的介入，项目才不会走偏走低，才不会变得千篇一律。

最后，坚持基层广泛参与。“桥计划”项目的工作理念是以“社区为基”，充分依托社区开展工作。因此，必须要坚持基层的广泛参与，才能形成最大的效应。一方面，居委会、社区要积极参与。居委会一直以来都与社区居民有着非常密切的联系，社会工作服务项目能不能在社区有效实施与居委会、社区的工作动力是分不开。比如说上门走访，有了居委会干部的陪同，社工就会得到服务对象更多的信任。另一方面，吸引社区志愿者积极参与。对服务对象的定期走访、社区互动、小组活动等项目必要流程的执行离不开社区志愿者的加入。同时，希望通过这个项目来培育一批热心公益、热心慈善事业的社区志愿者。

五、结论

上海市S区Y街道“桥计划”试点项目从无到有，通过专业化服务引进机制，实现资源统筹整合，让受助家庭在社区得到社会支持和专业服务，是社会救助专业化社会服务模式的探索，也是对社会救助工作内涵的拓展。项目的持续实施推广将逐步改变基层社区观念意识、健全社区救助队伍、发展社区专业化服务，切实提高基层社会精准救助扶贫工作综合水平。