城市群区域环境治理模式的转换※

●王玉明

进入21世纪，中国处于城市区域化与区域城市化发展的新时期，城市群已经成为新时期城市化与区域化发展的基本模式，成为中国经济发展最具活力和潜力的核心增长极，城市群发展将主导中国城市化发展和中国现代化发展的战略大局。随着中国城市化和城市群快速发展，城市群资源环境约束凸显，跨界性、扩散性、累积性和区域性的公共环境污染问题突出，协调经济、社会、资源、环境的关系，应对区域公共环境问题，已经成为中国城市群可持续发展面临的主要挑战。而属地主义、分散化的、碎片化的、科层制管理模式与城市群区域环境治理的整体性、跨域性、网络化的集体行动相背离，合作型环境治理已成为解决区域公共环境问题的一种新型治理模式。

一、城市群区域环境治理模式转换的背景

城市群生态环境是一种较典型的公共产品。对于区域内各个城市和居民来说，生态环境公共产品具有消费上的非竞争性和非排他性，这决定了它不能或不能有效地通过市场机制来提供，容易带来环境治理和生态建设中的“搭便车”现象、“公地悲剧”等问题。因此，必须由城市群成员方地方政府共同提供才能提高生态环境的功能和效率。从生态学视角看，城市群区域内的生态环境具有天然的一体性，是一个具有整体性的自然生态系统，区域内各个生态要素相互关联、相互影响、相互作用，局部的生态环境污染往往会影响到整个城市群的生态环境质量。因此，将城市群生态环境作为一个整体和一个系统来考虑，区域内环境治理主体必须依从和服务于区域的整体环境利益，特别是各地方政府需要共同应对区域内公共环境问题。城市群生态环境具有很强的正外部性（公益）或负外部性（公害）。生态环境的外部性既决定了城市群环境治理必须以自然区域整体为治理对象，也反映了政府是这类公共产品的主要提供者和管理者。政府之间只有依靠合作治理,把外部成本或外部收益内部化,才会促进每一个合作主体都把环境保护真正当作自己的事,采取共同目标、共同愿景指向的集体行动。[1]城市群生态环境的公共产品特征和整体性、外部性、复合性，需要城市群各地方政府共同行动，彼此合作，推动生态城市群建设和区域可持续发展。

城市群环境污染具有明显的跨区域扩散性、关联性，府际间的环境污染相互影响。例如在长三角、京津翼城市群，输入性污染源是雾霾的主要成因之一。在水环境方面，跨界污染在河流的上下游、左右岸之间最为常见，河流的上游污染影响整条河流。另外，城市群固体废弃物如果得不到及时处置，将加剧大气污染、土壤污染和地下水污染。“城市群内的土壤污染问题不仅是单个城市排污造成的，还突出表现为污染物随着水和大气在城市群内迁移转化。如由于工业污染形成酸雨，将酸化城市的水体与土壤。城市群生态环境问题的特征决定了任何单个城市政府难以解决城市群的生态环境问题，需要打破行政区划限制，创新体制机制，必须府际环境治理合作，推进环境保护一体化，实现从属地管理走向跨域治理，从碎片化管理走向整体性合作治理，从科层管理走向网络化治理，从松散性行动走向制度性集体行动。府际环境治理实质上是府际合作治理。合作型环境治理是一组相互依存的利益相关者为了解决复杂的环境问题而建立跨域的合作伙伴关系，并以平等协商的方式参与环境决策制定的过程和制度。[2]所以，城市群府际环境治理是指政府间协同应对区域环境问题，共同保护区域生态系统的联合行动。

近十年来，我国城市群地区环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，特别是跨界公共环境问题突出，已严重威胁区域经济社会发展，构成区域可持续发展的重大挑战。为此，国家出台了针对区域环境问题的重大政策，并修改了相关法律文件，这些政策和法律为城市群环境合作治理提供了基本的政策依据。如2013年，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立污染防治区域联动机制。2013年，国务院印发的《大气污染防治行动计划》提出建立区域协作机制，统筹区域环境治理，建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制，建立重污染天气监测预警体系。2014年修订的《环境保护法》明确规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施。2015年修订的《大气污染防治法》也明确规定，建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。2015年9月，中共中央、国务院颁发的《生态文明体制改革总体方案》具体指出，建立污染防治区域联动机制，完善京津冀、长三角、珠三角等重点区域大气污染防治联防联控协作机制，其他地方根据具体情况建立区域协作机制。这些公共政策的出台为城市群区域环境治理提供了政策依据和行动方向。

二、从属地主义管理走向跨域治理

我国区域环境治理是以行政区划为基础的属地主义管理模式。现行《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”《大气污染防治法》第3条规定：“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。”可见，属地管理即按照行政区划由各级地方政府在行政管辖范围内实施管理。属地主义管理模式的突出特征表现在：一是以行政区划为基础的分割式治理。二是以科层制为基础的控制式治理。属地主义管理模式赋予了地方政府在辖区内的治理权限，各级地方政府及其环境主管部门依据该治理模式对辖区内的环境问题进行管理。属地管理的最大问题在于分割式管理与区域生态环境的整体性之间存在张力和矛盾。在属地管理模式下，虽然明确了地方政府在辖区内的环境主体责任，但是没有明确解决跨域环境问题的责任主体，难以解决跨域环境的责任承担难题。在区域环境治理上忽视区域整体利益，各级政府往往以辖区内利益最大为行动导向，容易产生地方保护主义和环境负外部性恶化等问题。[3]在属地管理模式下，环境管理通过自上而下制定防治目标，规定防治措施，下达治理任务，这种控制式管理方式难以调动地方的积极性。区域环境冲突主要依靠上级政府特别是中央政府来处理，缺少政府间横向交流、合作和市场化、社会化机制介入。区域行政资源无法有效利用和整合，也无法充分调动其他主体参与环境治理的积极性。[4]在缺乏外部激励和外部监督的情况下，地方政府往往以自身利益为导向,追求辖区内的利益最大化，忽视区域整体利益,导致政府合作陷入困境，大量跨界生态环境问题无法协作解决。因此，城市群环境治理的关键是打破传统的区域环境治理模式，建立以自然疆界划分的生态区域为治理对象，跨行政区之间的紧密合作，区域一体化的治理模式。[5]区域环境治理必须从属地治理转向基于协同行动的跨域治理。

跨域治理（Cross-Boundary Governance）是基于特定地理空间的突破属地管理模式弊端的跨部门、跨区域、跨领域的治理模式。“跨域治理是应对跨部门、跨区域、跨领域的社会公共事务和公共问题，公共部门、私人部门、非营利组织、社会公众等治理主体携手合作，建立伙伴关系，综合运用法律规章、公共政策、行业规范、对话协商等治理工具，共同发挥治理作用的持续过程。”[6]与其相似的概念有英国的“区域治理”(Region Governance），美国的“都会区治理”(Metropolitan Governance）以及日本的“广域行政”。[7]“跨域治理涵盖了城市治理、地方治理、大都市区治理、广域行政、区域治理与空间治理。”[8]跨域治理理论是治理理论的重要组成部分，西方的跨域治理理论呈现三个方向：以科层制为手段的传统区域主义；以市场机制为手段的公共选择理论；以合作网络为手段的新区域主义。针对区域跨界问题，新区域主义主张通过三条实践途径解决：一是多层政府的方法(Multi-tiered Approach)，由处于不同层级的政府提供对应的不同范围的公共服务；二是功能链接方法(Linked Functions Approach)，即建立区域功能的合作或地方政府间的合作协议；三是综合网络方法(Complex Net-works Approach)，通过多层次、多主体的合作协议网络来促进区域治理。[9]Sullivan,H.,&Skelcher,C.根据合作的紧密程度，把跨域治理分为“网络、伙伴关系、联盟形式、整合四种类型。”[10]不同类型对应不同的合作形式和治理工具。“在网络型合作中，参与者之间组成了非正式的策略性伙伴关系；在伙伴关系的合作中，参与者通过行政契约、约定和协议等进行合作；在联盟形式的合作中，参与者组建都会联盟并让出部分自主性；在整合性的合作中，参与者通过合并和建立科层体制进行更深层次的合作。”[11]跨域治理通过多元主体之间的平等、沟通、协商与协力，打破了行政区划的地理分割，超越了政府和市场的简单划分，是政府、企业、非政府组织、公民社会等多主体参与的伙伴关系的建立和协作治理的实现。通过网络化结构、合作协议、合作组织等多种方式建立正式、稳定的合作关系，因此，跨域治理的实质是多组织之间的协同合作。

跨域环境治理是跨域治理的一个特定领域，城市群生态环境问题是典型的跨域或跨界性公共事务，城市群环境治理具有跨层级、跨区划、跨部门、跨公私界限特征。一是纵向层面的合作治理，在中央政府和地方政府之间、上下级地方政府之间不再是以指挥命令为基本特征的等级关系，而是不同层级政府在平等基础上的合作共治；二是横向层面的合作治理，即不同地方政府之间摒弃地方本位主义下的恶性竞争关系，建立平行政府间的伙伴协作关系；三是跨部门合作治理，即地方政府与企业、非政府组织和公民社会的合作。[12]随着城市群区域公共环境问题日益突出，城市群环境治理需要集中区域内上下级政府、横向政府，以及其他利益相关者的力量，形成同心协力的伙伴关系，解决区域同跨领域、跨行政区、跨部门的公共环境问题。跨域治理是城市群区域环境治理的内在要求，是突破属地管理模式困局的理性选择。

三、从碎片化管理走向整体性治理

整体性治理（Holistic Governance）是对传统公共行政的衰落和新公共管理运动所造成的碎片化的战略性回应，整体性治理被视为“后新公共管理”的改革趋势。[13]20世纪90年代中后期以来，以整体性治理为价值核心的政府改革已在世界范围兴起与发展，不同国家的改革目标被予以不同的名称。在澳大利亚和新西兰称为整体型政府（Whole-of-government），加拿大命名为水平政府（Horizontal Government），美国则冠以协同政府（Collaboration Government）。[14]英国学者佩里·希克斯认为，整体性政府是针对新公共管理背景下碎片化管理带来的一系列问题而提出的改革目标。碎片化管理会导致的主要问题是：“部门之间相互转嫁问题和成本；相互冲突的项目；重复建设；相互冲突的目标；缺乏沟通；在回应需求时各自为政；公众无法获得恰当的服务；倚重固有的滞后的专业干预应对棘手问题。”[15]碎片化管理最为突出的问题是地方主义、部门主义，即政府之间或政府部门之间只关心自身利益，彼此推卸责任。而整体性治理力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来，构造一个三维立体的整体性治理模型。“一是治理层级的整合，主要涵盖全球、大洲、国家、地区和地方这五个层级，它们之间通过网络连接和协议来共同应对日益增多的“跨界”公共议题。二是治理功能的整合，拟整合的功能可以是组织内的，也可以是彼此有重合或相关功能的部门之间的，例如健康和社会看护部门之间功能的整合。三是公私部门的整合，很多工作可以在公共部门、志愿团体或者私人业主公司进行整合，从而推动公私合伙、互助、协助的发展。这样形成一个以治理层级的整合为高、治理功能的整合为宽、公私部门的整合为长的整体性治理的长方体。”[16]Tom Ling将整体性治理的实践分为“内、外、上、下”四个结构维度。“内是指组织内部的合作，即新的组织结构形式；外是指跨组织部门的新工作方式；上是指对上承担责任，组织目标自上而下设定，即新的责任和激励机制；下是指新的服务供给流程。”[17]波利特从公共政策的视角提出了整体政府的基本逻辑：“实现公共政策目标的关键是在不消除组织边界本身的前提下跨过组织边界，并开展有关协同活动的联合工作”。通过政府部门间及政府内外组织之间的协作达到以下目的：“排除相互拆台与腐蚀的政策环境；更好地使用稀缺资源；通过对某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起合作产生协同效应；向公众提供无缝隙的而不是碎片化的公共服务。”[18]整体性治理强调公私合伙和央地合作，以网络治理为组织形态和运作资源，以满足公众需求，提供优质公共服务为核心价值追求，达到政府行动与公众需求高度整合。各种方式的“联合”或“协同”(Joined-up)、“协调”(Coordination)则是整体性政府在管理上发挥作用的基本特征。[19]凡政府组织通过“联合”“协同”和“协调”的方式实现组织整合、政策整合和功能整合的管理活动都属于整体政府的内容。

整体性政府的核心机制是整合和协调。“整合(Integration)是联合方式在组织功能上实现协调(Coordination)与合作(Cooperation)的产物，它是整体政府改革中新基本内涵的集中体现。”[20]“一是它可以将不同层次的治理或同一层次的治理进行整合。二是可以在一些功能内部进行协调，可以在少数和许多功能之间进行协调。三是整合可以在公共部门内进行，也可在政府部门与非政府部门或私人部门之间进行。”[21]整合包括组织整合、政策整合和功能整合，即借助激励手段、文化手段和权威结构将各类组织和政策结合起来，跨越组织间的边界以应对非结构化的重大问题。Meijers和Stead认为，“整合需要最多的部门间互动，因为达成合作只需要各部门的政策产出更有效，协调只需要各部门的政策产出相互一致不冲突，但整合的结果则意味着一个大的整体性的政策产出。”[22]协调是常见的化解冲突、整合资源的一种手段，即通过激励和诱导多个任务组织、部门和单位、专业结构等朝向一个共同方向行动。另外，整体性治理与网络化治理也是耦合的。从整合和协调的角度看，整体性政府的治理结构既不同于以权威和命令为协调手段的科层制，也不同于分散决策的市场组织，整体性治理将多元主体的合作与网络结构相结合，整合各种组织资源，实现跨界合作。

城市群环境治理需要整体性治理的思维，以城市群整体性生态文明和区域环境共同体为目标，建立区域环境治理的整合机制和协调机制。城市群生态环境具有区域整体性，每个城市无法超脱于区域环境的影响之外，城市群与成员方政府之间相互依存，这种依存性表现为谁也离不开谁。通过纵向政府间、横向政府间的组织资源整合、政府内部资源的整合、环境政策整合和空间生态功能整合。整合政府部门与非政府部门或私人部门之间的资源和能力，治理区域生态环境，推动城市群环境治理从分散走向合作,从冲突走向协调，建立整体性区域环境治理体制。

四、从科层制管理走向网络化治理

传统的科层制管理模式，强调严格的层级结构，明确的组织边界，依靠命令与控制、刻板的工作规程来维系的政府管理模式。科层管理模式注重组织内部资源的有效使用，忽视组织外部环境的变化以及组织所提供的公共服务的有效性。[23]进入21世纪，基于边界的公共管理方法己经过时，这种模式已经不能满足复杂而快速变革的时代需求，不适合处理超越组织边界的复杂问题，取而代之的是一种网络化治理模式(Governing by Network)。随着社会力量的发展，公共管理中政府以外的治理主体发挥越来越重要的作用。因而，网络化治理渐渐成为现代治理的一种重要范式，成为公共管理改革的新思维。“首先，公共管理中许多问题不能完全分割成小块分别交给不同的部门去处理，必须涉及到跨部门之间的协作；其次，处理复杂事务的政策需要网络化的结构才能执行；再次，政治性压力使得网络可能是实现政策目标所必需的；第四，实现各种联系制度化的必然要求；最后，跨部门和不同层次管理的需要。”[24]网络化治理则是一种在资源分散持有和相互依赖基础之上的外部取向的公共管理模式。[25]这是一种替代或挑战官僚机制与市场机制的新模式，倾向于将网络视为不同部门(行动者)间的合作关系，及其组织间协调模式。[26]著名学者罗德斯也论述了网络治理模式挑战或取代传统科层制的趋势。他认为治理作为配置和协调资源的方式，除了传统的自上而下的等级科层制调控以外，还可以通过市场机制和自组织网络得以实现，因此，他把治理模式分为科层模式、市场模式和网络模式。罗德斯认为随着社会复杂性的加强，对社会政治的治理已由一个“自组织”（Selforganizing）的组织间网络的互动系统所主导。[27]网络治理成为公共管理改革的新思维。

网络组织是一种不同于传统科层结构的组织形式，“网络没有正式的科层式结构，网络中权力是非正式的、分权的、水平的，行动者参与网络是志愿的；大部分网络是通过一个协调方召集协商组成，权力的分布是平等的；自我利益的达成是自治团体加入网络的一个重要动机。”[28]罗德斯认为，治理作为配置和协调资源的方式，除了传统的自上而下的等级科层制调控以外，还可以通过市场机制和自组织网络得以实现。随着社会复杂性的加强，对社会政治的治理已由一个自组织的组织间网络的互动系统所主导。[29]网络化治理象征着改变公共部门形态的层级制政府、协同政府、第三方政府和网络化政府这四种有影响的发展趋势正在合流。在按照传统的自上而下的层级结构建立纵向权力线的同时，还应根据新兴的各种网络建立横向的行动线，即网络化治理的新形态。[30]网络化治理被视为跨界合作的最高境界，网络化治理以第三方政府和协同政府的发展为基础，同时也包含了第三方政府、协作政府的特征，并且代表了层级制政府、协同政府、第三方政府和网络化政府四种类型发展趋势的集合。“网络治理所蕴含的平衡性、参与性、灵活性和包容性的治理结构，与垂直的、官僚主义的科层制治理形成鲜明的对比。”[31]网络治理的逻辑是通过交易的途径实现资源的优化配置，因为没有哪个行动者拥有足够的资源和能力单独解决所有的问题，相互依存的行动者通过交换资源、共享知识、谈判目标，才能有效的集体行动。网络化治理模式强调资源合理配置，建立一种多中心的治理体系，充分利用组织内外的资源。[32]政府在这种模式中只是网络结构的一个关键结点，政府的核心职责是利用组织内外各种资源创造公共价值。

20世纪末，世界城市化发展已经进入到了城市群网络化阶段。随着全球化、信息化和网络化的相互影响和作用，深刻影响着城市发展和城市群区域空间组织模式。城市是在整个城市体系中存在与发展的，城市之间的联系是城市体系结构与动态变化的根本原因，城市政府间的合作网络是城市群区域治理的基本模式，网络化治理成为城市群区域治理的发展趋势。网络治理模式也将成为城市群环境治理和区域环境管理体制改革的理性选择。在城市群环境治理中，引入合作网络治理的新思维，府际环境治理所依赖的是以公共环境问题为导向而聚集起来的的组织网络，它包括了中央政府和地方政府的纵向合作治理、地方政府间的横向合作治理以及政府、企业、非政府组织和市民社会的跨部门的合作治理。构建政府～市场～社会相互支撑的合力体系，建立由城市群各行动主体之间的相互依赖、互动合作、共同发展、利益共享的网络化治理模式。这是一种不同于科层结构、市场机制的组织间网络，具有多元性、开放性、分权性、动态性等特征。由于政府是环境治理中的关键行动主体，所以政府间的合作网络是府际环境治理网络的核心。

五、从松散行动走向制度性集体行动

在当前全球化、区域化、市场化及信息化等复杂环境下，城市群环境治理需要走出松散行动的困境，实现制度化的府际合作。制度性集体行动理论（Institutional Collective Action）为理解城市群或大都市区的跨域治理提供了一个新的理论框架。“制度性集体行动能够使地方政府之间、不同层级的政府之间、不同地方政府单位和社区其他行动者之间达成合作。”[33]“所有的地方政府间合作，无论正式还是非正式，实际上都是制度性集体行动——通过一组共同起作用的制度来实现共享的政策目标。”[34]这种制度可以理解为规则体系或合作机制。罗西瑙认为，治理是这样一种规则体系：它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖。[35]松散性治理的一个重要特征是缺少区域性伙伴关系所必需的合作规范。制度本质就是激励约束，制度的基本功能是减少交易成本，协调社会矛盾和冲突。制度性集体行动需要建立一种推动合作的机制或规则体系。城市群府际环境治理应当是一种制度化的合作和制度设计，目的是为了规范参与各方的行为与角色，降低行为的不确定性，同时赋以行动各方相互分享资源与价值，并经此制度的建立，促进集体行动，降低治理过程的交易成本。其中合作机制是指一系列正式或非正式组织起来的一般行为模式或行为规范，涉及行为调节的具体制度安排。合作机制一般通过契约、协议、规范和程序等规则体系产生制度效应。这种规则体系对参与主体具有限制作用，并在相当的程度上明确和塑造参与主体的行为预期。“如果有意违反合作机制的规则，合作机制则惩罚违规行为，使参与主体付出较大的代价成本，迫使其终止违规行为。同时，合作机制是合作性行为的模式，并推动合作的发展。”[36]府际环境治理也是一种制度化治理，也应该构建一套制度化的合作机制。城市群内各地方政府作为理性个体往往追求自身的最大利益，必须设计一套科学合理的环境合作机制来调整和约束地方政府的行为，促进地方政府环境合作的顺利进行。城市群环境合作机制是指共同协商创设的一系列有利于整体环境质量改善的合作契约、合作协定、合作规则、合作规范和决策程序。

制度性集体行动通过一个网络化的志愿性协议、协定和组织以及公民的集体选择将多个管辖区整合为一个区域。“制度性集体行动是在地方政府面临集体行动困境时订立政治契约的过程中产生的。”[37]所以，制度性集体行动的一个突出表现是契约式治理(Contractual Governance)。这种制度性集体行动通过政府间协议、自愿联合和集体选择来供给区域公共产品，从而将各个行政辖区被整合为一个大都市区或城市群。在城市群环境治理中，成员方政府间通过签订合作协议的方式治理区域环境。政府间签署环境合作协议对缔约方的行动具有约束力，在合作协议完全发挥效力的前提下，缔约方的利益最大化行动将受到约束。[38]环境合作协议打破了跨区域环境治理过程中的行政区划的壁垒，在博弈中使各自的利益得到了平衡。这种治理模式为政府间的环境合作提供了全新的治理模式。