基于政治系统理论的“放管服”改革动因解析※

●李彦娅 聂勇钢

深化“放管服”改革是政府全面改革的先手棋，是一场从观念到体制再到机制的深刻革命。十九大以来各地关于推进“放管服”改革的政策、意见、举措层层迭出，2018年“放管服”改革相关政策堪比房地产调控政策，可见其在政府改革中的分量之重。“放管服”改革要力求改变重权力轻责任、重效率轻公平、重发展轻民生、重企业轻民众、重生产轻生活等价值取向，推动政府治理能力和治理水平现代化。[1]对“放”、“管”、“服”的理论探究及其关系探讨，学界也掀起了研究的热潮，但是以“放管服”作为关键词进行知网搜索，整体来看，目前关于“放管服”改革的研究多集中在政策执行落实层面，研究成果多为探讨地方“放管服”改革的成效、经验、创新、不足及其改进措施，而缺少对“放管服”改革的渊源、价值与理论基础的探求。如果我们不去探究“放管服”改革的渊源和动因，就难以理解“放管服”改革的必要性和迫切性，难以理解政府为什么进行“自我革命”“剜自己的肉”，就难以参透“放管服”改革的可能性和现实性，如果不去梳理“放管服”改革所指向的政府变革理论基础、正视现存问题的本质，就使改革仅仅成为一场运动，就难以在繁杂的技术手段和政策工具中进行选择，就难以突破改革瓶颈和跨越改革陷阱。本文尝试运用政治系统论中的政治输入理论来阐释“放管服”改革的动因及其内在关联，增强政府推进改革的动力和魄力。

一、要求与支持：政治系统的输入

政治系统理论是美国政治学家戴维·伊斯顿在吸收系统论、控制论、信息论的一些方法和概念，在继承了西方政治体系理论的传统后提出的一种新的政治体系理论。伊斯顿的政治体系理论将分析对象扩大到与政治直接相关的活动与人群；认为政治是对社会价值的权威性分配，寻求具有普遍意义的政治过程和规律，探索包括政府在内的各个政治主体的行为。就政府职能和行为而言，强调政府行为与外部环境的协调、互动、适应。这个过程一般分为输入、输出、反馈。用政治体系理论分析当前社会环境给“放管服”改革提出的要求和支持，可以比较完整勾画“放管服”改革的动因，具体来说：

按照戴维·伊斯顿的理论，政治系统具有相对的封闭性与稳定性，它在环境的压力下与环境发生着“输入”与“输出”的互动以维持自身的平衡。“输入”即环境对政治系统施加的压力，它由“要求”和“支持”两部分构成。“所谓要求，就是实现以自我为核心的目标，或者很可能是说意欲寻求某种政治决策，以便把各种职责和繁多的义务强加于系统的全体成员”[2]。而后者指对特定政治对象的认同，并由此驱动输入转化为输出。拿公共政策来说，政策过程也是由要求的输入开始的。当公众产生了某种需求，就会直接指向政府并要求制定相应的政策。这种需求一旦进入政策议程，整个政策的制定过程也应该积极吸收公众的意见和要求。只有经历了这个过程，制定的政策才会具有较高的科学性与合理性，也较易得到公众的支持与认同，从而为政策的有效执行做好准备。按照伊斯顿的观点，外部环境输入可以分为两个部分，一个是要求，一个是支持。“放管服”是政府应社会变革要求和人民需求改变而做出的改变，这种改变又获得了包括技术变革运用以及公民社会的支持。

二、环境变化与要求——“放管服”改革的必要性和迫切性分析

（一）经济转型和竞争的加剧要求政府进行“放管服”改革

第一，“放管服”改革是完善社会主义市场经济的要求。2018年是改革开放第40年，在这40年中所取得的最重要的制度成果，就是建立起驱动经济社会持续快速发展的社会主义市场经济体制。[3]社会主义市场经济既具有现代市场经济的一般特征，又具有社会主义的制度属性，它将市场经济的长处和社会主义的制度优势有机融合。与强调依靠政府指令计划、完全由“看得见的手”进行大包大揽不一样，市场经济体制强调的是依靠“看不见的手”按照经济规律进行运作。社会主义市场经济的建立和完善，要求政府合理地划定自己的职能范围，降低市场准入门槛，鼓励市场正当竞争和合法运营，同时发挥社会主义制度优势，加强宏观调控，强化市场监管，避免市场失灵，反映在政府内部就要求政府必须简化行政审批，加强行政监管，即简政放权、放管结合。

第二，“放管服”改革是优化公共产品与服务生产与供给结构与途径的要求。萨缪尔森将所有产品按照是否具有排他性和竞争性分为纯公共物品、纯私人物品和介于二者之间的准公共物品和准私人产品[4]。传统经济理论认为，公共产品和公共服务仅由政府来提供，科斯、布坎南等人指出公共产品和公共服务也可以由市场生产和提供[5,6]。西方发达国家为此进行了私营化、市场化的改革，政府职能范围在这一时期迅速退缩。但是上世纪末东南亚经济危机和本世纪初肇始于美国的次贷金融危机让人们对政府和市场都产生了更深的怀疑，吉登斯和奥斯特罗姆等人将视野投向更广的社会，认为公共服务和公共产品的提供、公共问题的治理除了政府与市场之外还有社会组织尤其是非营利组织和公民自治组织[7,8]。在建立完善的社会主义市场经济体制过程中，竞争有了更多层次和更广的范围。政府、市场、社会三者中，各自的职能范围划定，公共产品和公共服务的生产和提供模式显然不是唯一且固定不变的。对我国政府而言，需要进一步厘清政府、市场、社会的边界，确定政府应该做的、能做好的范围，按照道格拉斯·诺斯的路径依赖理论[9]，长期的计划经济体制对我国政府的影响是深远的，以至于不少人仍习惯或固守事前行政审批的思维，而忽视政府在新的经济体制下应有的监管角色。

第三，“放管服”改革是激烈的地区竞争和国际竞争对政府提出的要求。在经济转型过程中，为了促进本国本地区的经济持续发展，竞争不仅在所有公共服务和公共产品提供者和生产者当中发生，从政府内部来说，意味着不同层次、不同部门之间的竞争都在轰轰烈烈地进行着。经济全球化的潮流势不可挡，在这样一个世界性的市场经济体系中，哪个国家哪个地区的政府能提供更好的市场环境和公共服务，资本就往哪里去；哪里的经济发展机遇就越大，就越能实现可持续高质量的发展。新世纪前后，发达资本主义国家先后掀起了新公共管理改革的浪潮，其中重要的改革举措就包括地方放权运动、放松管制改革、绩效管理改革等。据世界银行统计,进入新世纪以来,已经有130多个国家和经济体进行营商环境的建设与配套的政府改革，一些国家取得重要进展，匈牙利和格鲁吉亚就是两个典型的例子[10]。这些改革与我国当前进行的简政放权改革不谋而合，并非是因为各国政府之间的盲目跟风，而是全球化经济下的国际竞争对政府职能转变的要求。在国内，同样存在这样的特点，通过文献调查发现，越是在经济发展较快的地区，其营商环境、公共服务供给等方面的政府改革步子迈得越大，二者之间存在一个相互促进的关系，如浙江省、广东省、四川成都市等地区。地方政府的竞争由资源、空间、人力之间的硬环境竞争转为制度、政策、服务之间的软环境之间的竞争，并由此影响资本的流动产生不一样的经济效能。

（二）社会转型和组织的变革要求政府进行“放管服”改革

从社会结构和社会组织的角度看，当前社会已经由农业社会经由工业社会向后工业社会转变、从传统稳定的社会结构向现代变革的社会结构转变。明确提出和界定“后工业社会”概念的是丹尼尔·贝尔，他将人类社会分为三个阶段：前工业社会、工业社会和后工业社会。不同的社会是依据不同的中轴建立起来的。前工业社会以传统主义为轴心，意图是同自然界竞争，土地是资源，地主和军人拥有统治权。（从时间上大约是蒸汽机出现之前）工业社会以经济增长为轴心，同经过加工的自然界竞争，机器是资源，企业主是社会的统治人物（从时间上大约是20世纪70，80年代电子信息技术广泛应用之后）。而后工业社会以理论知识为中轴，意图是人与人之间知识的竞争，科技精英成为社会的统治人物。科技专家之所以拥有权力，全凭他们受的专业教育与技术专长[11]。后工业时代的特点包括：经济结构从商品生产经济转向服务型经济、职业分布以技术阶层的崛起为特征、轴心原则是理论知识日益成为创新的源泉和制定社会政策和依据。工业社会是生产商品、协调人和机器关系的社会，后工业社会则是围绕知识，为了创新和变革，实施社会控制和指导而组织起来的社会；这样也就形成了必须从政治上加以管理的新型社会关系和新型结构。虽然，后工业社会是否是人类社会发展的必然趋势和阶段仍有争议，但是贝尔所描述的后工业社会的特征在我国也日益凸显，从本质上来说，后工业时代是以服务为基础的社会。另一方面，当社会依赖技术和创新的程度越高，社会体系中有害的“不定因素”也就随之增加。面对外部环境的瞬息万变，各个组织必须做出快速反应和迅速决策以保持组织的竞争优势。信息技术的迅速发展是扁平化组织产生的直接原因。扁平化的组织结构能增强了组织快速反应的能力。后工业时代的社会结构与农业社会和工业社会的社会结构及组织结构最大的不同之处在于其扁平化[12]。扁平化思想产生受学习型组织的启发。学习型组织是扁平的，即从最高的决策层到最低的操作层中间相隔的管理层级很少，让最下层单位拥有充分的自主权，并对生产的结果负责，从而形成以“地方为主”的扁平化组织结构。扁平化组织结构所隐含的人性假设是“自我实现人”，即人除了有社会需求外，还有一种想充分表现自己能力、发挥自己潜力的欲望。基于这样的人性假设，建立较为分权的决策参与制度，选择具有挑战性的工作，满足自我实现的需要。扁平化的社会组织结构形式改变了原来层级组织结构中的企业上下级组织和领导者之间的纵向联系方式，平级各单位之间的横向联系方式以及组织体与外部各方面的联系方式等。这种组织变革一样反映在政府组织结构上。作为一个社会中最大的官僚组织，政府一度以其庞大的规模、层级控制、部门分工、职能扩张在稳定的农业社会和工业社会中发挥着巨大的作用，但是随着社会日渐复杂多变，这样一个庞然大物对各种突发事件的反应迟钝、对日益多元化的需求的回应延缓受到越来越多的抨击，旨在构建扁平化、无缝隙政府的“放管服”改革应运而生。

简政放权，即是向基层放权，也是向社会放权。一方面，从行政法的角度来说，放权是一个中央和地方的权力配置，而这种由中央决策来配置政府各层级关系的放权只有在单一制里能实现，在联邦制国家里只有地方分权之说，但是这并不妨碍人们对于整个政府结构扁平化的理解。从2014年开始，中央到地方就层层开出了三张清单，即责任清单、权力清单和负面清单，通过这三张清单，行政审批的权力责任实现了下放，各地都在简化行政审批程序、缩减行政审批事项、明确行政审批责任。另一方面，构建权力下放的同时，许多公共服务和公共产品由相互竞争的社会组织和中介组织来提供，采用公私合作的方式来运营，将具体的运营权下放到社会，允许更多的企业和组织进入市场，进一步推进扁平化。在扁平化的组织结构中，更为精简的层次结构使得组织中的责任也更为直接。除了传统官僚组织中所强调的自下而上的层级责任外，对于基层政府来说，更强调对社会、对公民的直接责任，即要求对社会、对公民、对市场更为敏感，更具有回应性，这种回应性反映对政府行为的要求就是要优化服务。由此可见，“放管服”改革也是应后工业时代扁平化组织变革的要求而进行的。

（三）解决当前我国主要矛盾也要求政府进行“放管服”改革

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经过几十年的改革开放，人民的衣食住行等生活商品供应极大丰富，文化生活日益多彩。可以说人民的物质文化需要，尤其是物质需要已经得到满足，但高质量的经济需求，以及政治、文化、社会、生态等方面的需求还没有得到充分满足。发展不平衡不充分的问题日益凸显，最突出的是发展存在的各类短板，城乡、产业、地区发展不平衡状况还很严重。政府的基本职能就是政治统治和社会管理。当前，我国的主要矛盾决定政府的主要职能是进行社会管理。社会主要矛盾是一个国家和地区的主要的公共问题，在处理公共问题的政府角色界定方面，政府的角色既不像二战后行政国家中的既是运动员又是裁判员，也不是美国政府改革顾问奥斯本所描述那样，是掌握社会大船方向的掌舵者[13]，而是如奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》中所谈及的多中心治理框架下，政府作为治理的一极而存在[14]。同时，由于“治理失灵”的存在，政府在治理中角色更贴合一种“元治理”角色，即政府是治理的治理者，为整个社会解决公共问题和主要矛盾提供方向、提供服务[15]。这一点，登哈特夫妇也在他们的研究中指出，政府是“服务而不是掌舵”[16]。这些成为构建服务型政府的直接理论来源。简单说，解决当前我国主要矛盾需要使政府角色由统治型政府、管制型政府向治理型政府和服务型政府转变。这种转向要求在政府内部进行简政放权改革，在政府外部优化服务，在放权和服务之间要通过强化管制和提升管理质量来实现。简政放权是突出政府的宏观指导职能，突出政府的“元治理”角色，即政府主要提供法律、制定政策、营造环境；“放管”结合是手段，突出政府的把握方向职能，确保法律法规、政策执行时能符合制定的初衷，促进有序竞争，尤其在人民的生命财产安全方面严格依法办事；优化服务是目的，在于满足人们多样化、不平衡的需求，突出政府解决社会主要矛盾时的人本主义和个性化一面。

三、环境支持——“放管服”改革的可能性和可行性分析

（一）科学进步与运用为“放管服”改革提供了良好的技术基础

近年来尤其是大数据和人工智能的迅速发展，使简化行政内容、再造行政流程、优化政府服务变得可能。大数据和人工智能的广泛运用，使得电子政府建设经由无纸化办公与信息发布（信息阶段）、信息下载上传互动（互动阶段）、自助服务（处理阶段）发展到整合与个性化服务阶段（交易阶段）[17]。传统数据库模式下，各个部门、各个行业、各个层级之间的数据处于一种信息孤岛状态，彼此之间相关却不相连。大数据能兼容多种数据模式，实现各种数据之间的快速计算与整合、解构与结构。正是因为大数据时代的到来，信息处理技术和网络技术的发达，为“放管服”改革中用“数据跑路”代替“群众跑路”变得可能。另一方面，如果说大数据为简政放权、流程再造提供了技术条件，那么人工智能便渗透在“放管服”改革的各个环节，但主要在管制和服务方面发挥了更显性的作用。人工智能的发展有助于政府部门提升服务质量，为政府提供全日制服务、错时延时服务、个性化服务带来可行性。

（二）第三部门和公民社会的兴起和成熟为“放管服”改革提供良好的社会基础

“放管服”改革是政府自身的变革，更是应社会变革而起。经济社会发展与技术进步，促使公民社会的成熟和完善。在布坎南、奥斯本等人强调政府失灵主张用企业家精神塑造政府，提出“顾客”导向的同时，新公共行政流派的理论家们指出，政府的本质是“公共的”[18]，登哈特进一步指出政府不是企业家，他们的服务对象也不是顾客，政府与企业家、公民与顾客的根本差异在于其“公共精神”。登哈特的评价是中肯而客观的，因为西方上世纪末至本世纪初进行的新公共管理改革不能说完全失败，但至少是不太成功的，因为作为他们的理论基础的政府“经济人假设”与“企业管理模式崇拜”是一种理论缺陷[19]，以至于新世纪以来西方国家的经济社会危机层出不穷。桑德尔、吉登斯等人正是认识到市场与政府都并非万能都会失灵，进而提出了第三条道路，强调应从突出公民社会和社区的作用[20]。就我国而言，本世纪前后，二三十年的改革开放给我们的社会经济带来了巨大活力，但不少城市里单位制的解体和农村集体经济的衰退导致整个社会的原子化，原子化的个人只关注自身利益尤其是经济利益，习惯用非制度化、非组织化的方式来解决矛盾引发大量社会冲突。按照阿玛蒂亚的观点，这并非改革的初衷，而是一种没有被预料到的后果[21]。国内外治理能力比较也发现，在国家治理水平和社会成熟程度两个向度上，我国处于强政府弱社会的象限，社会组织能力和公民意识比较薄弱，因此公民精神培育和社区建设成为新世纪以来我国构建和谐社会的重要内容之一，而这一努力随着科技的发达已经获得较大成效。一方面，公民的权利意识、民主意识、参与意识已经觉醒；另一方面，日渐成熟和强大的社区等自治组织、各种非政府组织的日渐成熟和强大为公民参与社会治理与承接由政府向社会下放的权力提供了良好的组织基础。这些为“放管服”改革提供了强大的社会支持。