服务型政府视域下的政务诚信建设

●赵昊杰

从党的“为人民服务”的执政理念，到20世纪80年代学术界对“管理就是服务”[1]的服务型行政模式的探讨，再到从治理体系视角对“服务型政府”确证，服务型政府是一个囊括了丰富概念“前史”的范畴。服务型政府涉及政府治理模式由管理型向服务型的转变，政府角色上从保发展的“掌舵者”向促服务的“护航者”的转型，价值理念上行政人员则要树立服务至上观念。从概念关系上看，政务诚信是服务型政府的规范性要求和必然表现，是建设和实践层面上服务型政府的最末端环节。换而言之，政府的政策理念、行动偏好以及绩效结果都会在政务诚信环节中有所呈现。如果说政府诚信是包含了集体诚信的宏观范畴，政务诚信则是指具体在每一项行政活动中行政人员所表现出来的诚信素养，政府诚信需通过政务诚信构筑和体现。在既有的研究中，学界往往就行政伦理、决策方式等角度看开对政务诚信问题的研究，本文结合服务型政府的理念分析其对政务诚信建设的意义和价值。

一、政务诚信是服务型政府的道德品质

在国家构建治理能力现代化的政策环境中，服务型政府理念是当前政府开展政务活动的重要价值导向，也是政府职能逐步从“管理型”和“发展型”向“服务型”转变的动因。不过阻碍服务型政府的因素还有很多，如臃肿的行政级别、部门之间职能交叉模糊、官员腐败、经济社会发展不均衡等，都会制约政府公共服务能力的提升和实现，因此借住政务诚信，就可以有效检验服务型政府合格与否。政府组织开展的每一项政务活动都必然要受到诚信要求的约束和指引。事实上，政务诚信与服务型政府的理念具有内在的联系：一方面，政务诚信作为一种柔性的道德要求，浸润在政府社会服务职能的各个环节，并通过构建一种行政价值观实现对政务活动的有效调节，保证政府行为治理之善的维度；另一方面，在众多的道德因素中，政府诚信也是服务型政府的一项制度化要求。在社会生活中，政务诚信作为政府形象和政府职能的“脸面”，直接关系到民众的行政体验和政民关系的和谐有序。政务诚信的价值就在于它是政府的政治道德要求的聚像化要求，体现为“服务型政府是一个公平的合作体系，政府要服务于全体公民，提供服务要贯彻平等原则。”[2](P74-75)

第一，政务诚信必然要求政务行政活动要公正诚心、无偏无私，是规范政府行为的重要力量。从服务价值的积极实现角度看，将诚信树立为指导政府行政人员的价值观，有助于实现培养政务人员的责任感，有利于政府整体意义的上的政务诚信的实现。政务诚信作为一种行政伦理范畴，通过道德素质的培养、诚信价值观的构建有助于实现行政人员的个人价值和政府的服务价值的有机统一，催生出构建服务型政府的内在动力。政务诚信居于整个社会诚信体系的核心地位，对于构建包含个人诚信、商业诚信和社会诚信在内的社会诚信体系建设有重要作用，更是提升政府服务能力的起点。如果说管理型政府是以“治民”为基本出发点，那么服务型政府则是以“治吏”为逻辑起点，提升政府公共服务能力、塑造行政活动的服务意识、完善政务人员的服务行为都统筹在政府诚信的理念之中。

在效率价值被视为圭臬的行政体系中，政务诚信则有助于政府决策克服功利主义的局限性。我们知道，政府作为社会公共生活的核心，理应以维护和促进公民全体的公共利益为行动出发点。但过往的发展型政府既是经济规则的制定者，同时又是经济活动的参与者，其决策逻辑也往往在行政主义和经济主义之间摇摆。当政府“经济人”角色逻辑压过“行政人”的道德要求之时，势必在公共决策上表现为极端的功利主义模式，从而忽视政务诚信所标榜的行政之善的道义目的。[3]政务诚信的道义性要求有助于政府公职人员确立行政活动中的手段之善意识，推动政务活动中的手段公正和效果公正的统一。政务诚信的制度化建设更是促进行政公正，保障权力健康有序运行的重要力量。除去道德规范意义上要求，通过法律和制度确定下来的诚信条款主张用法律、法规等强制性手段实现对行政失信的监督和规范。通过制度化形式确立下来的政务诚信对于行政人员就是一种普遍有效的明确义务。它在强化政务诚信的道德意识同时，也是保障行政公正的底线机制，对于规范政府行为具有很强的控制力和直接性。

第二，政务诚信是优化政府形象、赢得民众信任、改善政府服务质量的重要基础。政府形象是公共生活中重要的隐性要素，它包含了民众对政府表现的总体评价和满意程度。作为优化政府形象的内在因素之一，政务诚信有助于改善政府政务活动的服务质量，对于提升民众信任，提升政府的亲和度有重要意义。政务诚信要求政务人员要“内诚于心，外信于民”。这意味着在主体政务活动中要坚持诚实行政和信用行政，做到实事求是与言出必行，不弄虚作假、欺骗隐瞒，这对于塑造政府“人民公仆”“勤务员”“服务者”的政府形象是至关重要的。毛泽东曾指出：“我们共产党人，不论职位高低，都是人民的勤务员。”[4](P243)关于政府形象的公仆理论正是政务诚信的理论源泉之一，它从倡导政府是服务者的角色定位，并从与民众的应然关系中合理推导出政务诚信的积极要求。

政务诚信是个体意义上政务人员的道德素养，然而民众对政府的信任则是不同主体之间的一种信任关系。很显然，这样一种信任关系依赖于政府公职人员的道德素质和价值信仰。哈丁将“信任看作一种暗含的利益的表达”[5]（P.24），信任包含了个体维护自身利益的理性选择。按照这一解释，政府作为社会公共生活的核心主体必然关涉到民众的利益。换而言之，民众对政府的信任除了一般情感因素之外，还是具有利益交托的性质，而具有利益交托性质的信任关系必然包含了信任方对被信任一方的理性判断和选择。某种意义上，正是这种信任关系中的理性选择需要政府在行政活动中要做到“言行一致、名实一致、前后一致”，将诚信品质渗透在政府公共服务和决策执行的职能、权力、责任等各个环节，以提升政府的公信力。一定程度上，民众的政府信任可以反映为对政府的合理期待，阶层差异、价值偏好、区域社会发展差异、政府行为等因素都能够影响民主对政府的信任感。有研究表明我国民众对政府呈现出明显的“差序格局”，即民众信任中央政府高过地方政府。除去媒介因素和经济发展差异因素，造成这一现象的根本原因在于中央政府相对于地方政府政务信息更加透明，政务活动更加公开，政务目标更加明确。大多数民众认为中央政策是好的，只是地方政府在“歪曲执行”，并没有将政策真正做到“服务为民”，换而言之，地方政府在诚信方面的缺陷导致了民众的怀疑心理和低程度的政府信任。因此，建构政府整体意义上的诚信机制，对于提升政府形象和服务型政府无疑具有现实意义。

第三，政务诚信是构建服务型政府的政务服务意识、公众参与意识、法治意识的重要因素。行政文化是存在于行政系统内，并对行政行为具有导向性作用的价值、情感、态度、习惯等“软件”因素的总和。因此我国将服务型政府作为政府管理体制改革的目标，“首先要建设与之相应的行政文化。”[6]任何公共政策的制定和施行都要服务民众的利益和意志，同时也离不开公众的积极参与，这一过程中行政主体的服务理念、制度规范、协商意识等因素都会不同程度地体现在政务诚信环节。政务诚信又是政府诚信的基础，“倡导和建设服务型政府还只是在理念和目标层面，还远远没有成为现实，政府只有在致力于完成建设服务型政府，才能真正体现政府诚信。”[7]孔子指出，从政者的道德行为对于政民关系具有积极模范作用，“上好礼，则民莫敢不敬；上好义，则民莫敢不服；上好信，则民莫敢不用情。”如果说传统的“官本位”的行政文化塑造了一种单中心的行政行为模式，那么服务型政府所倡导的服务理念则是要建构一种主体间的互动型行政。如果说公众参与就是构建服务型政府的外在推动力，那么政务诚信则是实现政民有效互动的内在动因。

同时，服务型政府需要法治理念的支撑，通过法律制度实现对权力的约束和权利的保障。任何缺乏制度监督的政府“服务行为”都具有自反性质，可能演变为损害公共利益，权力谋取私利的手段。政务诚信恰恰正是构建政府法治精神的必然要素。我们说建设服务型政府需要规范政府工作人员的权利和义务，保证行政权力在阳光下运行，“诚实守信就是政府及其组成人员所要履行义务的重要组成部分。”[8]在具体的政务活动中，整个政务系统保持清清爽爽的工作作风，领导干部具备良好的道德素质和政治责任感，那么公共服务的“真、诚、信”都会得到凸显，也会提升公众的信任和参与。

二、构建服务型政府凸显政务诚信问题

当前，政府服务模式落后已经成为制约服务型政府建设的重要因素，除去服务功能滞后、服务手段单一、服务效能低下等显性因素外，以政务诚信问题为核心的服务意识问题也显得尤为重要。事实上，服务型政府理念对政务诚信提出了更为严苛的价值承载和精细化的实践要求，可以毫不夸张地说，政务诚信是制约政府服务能力建设的众多因素中的共性因素。因此，需要具体分析政务诚信问题的具体表现，以期推动政府服务模式的不断创新和优化。

首先，诚信价值失衡导致政府行政人员独立人格难以确立，在一定程度上制约了政府的服务能力。一般而言，行政人员作为政府工作人员既是政府责任的承担者，更是德行政府的人格化表现，其道德水平对社会行为风尚具有示范和扩散效应。然而并非所有的诚信形式都是以道德规范作为行为动机，比如商务诚信所依附的元价值乃是维护商业利益的运作，它并不关心这一利益是否符合道德性。政务诚信的价值失衡就体现为诚信的道德动机淡化，并逐步被各式各样的利益偏好所绑架。在经济学中，“委托代理”理论和“社会资本”理论分别给行政关系和政务诚信赋予了利益因素，前者认为政务活动本质上是权力之间的委托代理，故而行政人员只能对权力的委托方负责；后者则认为信任关系是一种可投资的无形资本，从而将“利益回报”的内在要求建构在信任关系之中。在追求“价值回报”的诱因导向下，政务人员的职业价值和价值归属感必然消解于明码标价的“权力商品”和衡量“投资收益”的行为逻辑之中。服务型政府视角下的政府服务能力其内涵要大过公共服务能力，后者则是界定了政府能力的一个具体方面。政府服务能力体现为“政府在其服务行为过程中能力的集中体现，是政府在服务社会、企业、市场和民众的过程中综合表现出的能力。”[9]换而言之，服务不仅仅是政府的对外行为方式，更是一种价值引领。部分公职人员把政务活动中的诚信看作一种经济规范，一味追求收益回报，本质上是把服务当作为一种利益交易，忽视国家和集体的利益，从而走向了服务型政府核心价值的反面。

其次，唯政绩主义的政府目标引发政务手段失信，导致了政府服务模式的异化。近年来，我国在社会建设和政府治理方面都取得了长足发展，地方政府之间甚至为求发展而开展激烈的政绩竞争，但就实现这些政绩目标的手段方式仍局限为“干预-管理”、“命令-服从”等管理型模式。由于行政伦理规范的滞后，带有强烈社会管理性质的行政手段尽管具有强执行力和威慑性，却距离政务诚信的要求仍有较大一段距离，从而导致了民众对政府的信任下降问题，政务手段失信让政府开展的政务活动始终难以收获群众基础。具体表现为：一是行政执法失信。当前我国对行政执法活动难以规定出符合各种执法情境的具体规范，执法人员往往具有较大程度的自由裁量空间，而执法活动往往又涉及老百姓的切身利益。有些地方政府为追求政绩的快速呈现，领导干部好大喜功，热衷于上马一些房地产项目和“明星项目”，但在行政执法过程中又难以避免侵害群众的权利和利益，劳民伤财。二是规则不公开、信息不透明、政策不可靠。现代社会中，民众对政府的信任源于对政府行为的合理预期，然而政府的政策信息、行为逻辑相对模糊的状态影响了政府的公信力和权威性。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》关于“诚实守信”的规定中，特别要求“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实”。但在实际操作中，仍然会出现政务信息弄虚作假、行政决策难以保持统一性、稳定性和连续性，严重影响了政务活动的公开公正，损害了政务诚信的品质。从政府职能模式上看，服务行政所要解决正是“政府用什么方式取得政绩，亦或是政府要收获什么样的政绩？”然而政务手段失信恰恰与服务的精神背道而驰，一些多头执法、野蛮执法、潜规则曝光事件破坏了政务活动服务为民宗旨。

最后，政务失信导致构建服务型政府的制度基础难以稳健。政务诚信不仅仅只涉及到政府和民众之间的关系，更是调节政府内部不同主体之间行动关系的重要原则。因此，服务型政府所讲的“服务”，不仅仅是一个事实描述，还是一个价值要求，不仅仅是要求具体公共服务的输出，更重要的还是政府行为的最高价值准则和基本理念，是政府的价值归属。”[10]因此，政务诚信的内向方面是落实政府“服务价值要求”重要因素。当前，发生在政府内部的政务失信问题名目繁多、形式多样，尽管以思想政治教育为主的反腐廉政教育效果显著，但诸多内部诚信问题仍旧严重挫伤了服务型政府建设的制度基础。具体体现为：一是职能分工逻辑下责任意识淡漠。职能细分有助于责任明晰化，但并不能保证行政责任的实现。“作为科学管理的要求，权责一致实际上是一条效率原则，因此，对权责一致的探讨虽然也涉及了责任问题，但却是从属于组织的效率目标的。”[11]现实的情况是，行政工作中总有一些模棱两可的责任领域存在，这也就给了部分官员搞“权力寻租”“以权谋私”的缝隙，从而伤害了行政公正的同时，也与服务型政府的价值要求相悖逆。二是不同层级政府部门之间的诚信问题严重。在当前的政务环境中，政府之间、部门之间并不仅仅是“信任合作”的关系，还存在着彼此竞争的因素。最为普遍的竞争就是官员的“晋升锦标赛”，“政府官员的晋升竞赛是一种以上级政府(主要是上级政府的主要领导)为评价主体，以可测度指标(主要是经济指标)及相应配套变量为竞赛项目的强激励形式。”[12]有些官员为了完成任务，不惜玩弄权力、虚报政绩，在本应承担起责任的政务上又相互推诿，加深了部门之间、政府之间的政务关系上相互不诚信、不合作的“囚徒困境”。

三、基于服务型政府的政务诚信建设路径

从提升政务诚信水平和建设服务型政府方面看，学界从治理模式、行政法治、政府职能转变、加强社会主体的监督参与等方面提出了独到见解，有助于深化服务型政府的相关研究。笔者认为，就从服务型政府构建政务诚信的角度看，我们需要重视并解决理论基础、制度设计、治理意愿等问题。

第一，夯实政务诚信的理论基础，造就以“服务导向”的政务诚信品质。在政府诚信和服务型政府的建设中，理论导向显得尤为重要。盲目照搬西方理论体系不仅仅容易造成对理论内涵的混淆不清，更难以揭示并解决我国社会的现实问题。对政务诚信的研究，其目的在于打造具备优良诚信品质的服务型政府，并以政务诚信为核心“建立健全全社会诚信制度”。***同志就指出：“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。”[13]

受到市场经济意识的影响，国人一提到诚信，就会无意识指向“合同违约”、“契约精神”，并习惯性用这一思路架构政务诚信的理论基础。公共选择理论又强化了政府的“经济人”角色定位，在其理论视野中，“所有的政治主体都存在于一个定期举行选举的“市场”中，都以自身效用收入的最大化为目的。”[14]这种以经济理性为动机的诚信建设，不仅本身缺乏服务精神和对失信诱惑的“强抗体”，还在政府中塑造了一大批唯利是图的行政“生意人”，他们连基本的服务意识都没有，更不要谈道德品质的塑造。其结果就是严重破坏了政府形象，降低了民众对政府的信任度。因此，对政府公职人员的诚信要求不能简单等同于契约理性，更要看到其行政伦理价值。政务诚信可以在政治合法性理论、社会契约论、政治规范理论、政治德性理论等诸多理论找到解释范式，但结合我国社会出现的诚信危机现实以及构建服务型政府的目标，我们认为政务诚信只有建立在马克思主义经典作家“公仆理论”之中，才有助于理清理论思路的混乱。基于人民群众的历史主体性地位决定了政府公职人员只是人民管理国家的代言人，政务人员应当履行为人民服务的公仆责任。马克思在总结巴黎公社经验时专门提及：“旧政府权力的合理职能，应该从妄图驾驭社会之上的权力那里夺取过来，交给社会的负责的公仆……为组织在公社里为人民服务。”[15]（第二卷，P376）从公仆理论可以推导出政务诚信只能是一种道德品质，它符合政务人员是人民公仆的人格定位，同时也契合服务型政府对行政人员“独立人格”的价值塑造。结合公仆理论，政务诚信作为一种道德素养必然要求行政人员自觉抵制浸淫着“利益意识”和“资本精神”的经济理性对公共权力的影响。

第二，推动政务诚信的法制化建设，提高政务失信的成本。道德规范仅仅是一种柔性力量，还需要形成对政府诚信的刚性制度设计，才能构筑起遏制政务失信的普遍性和强制性的力量，从而推进政务诚信的实现。作为一种制度化力量，政务诚信的法制化要求赋予政务诚信以法律依据、政务行为以法律规范、政务结果以法律后果，通过法律为后盾以实现政务诚信。事实上，作为法律范畴的诚信原则早就是贯穿于各国法律规定社会主体行为的基本规范。诚信原则作为民事交往的最高准则，是私法领域的“帝王条款”，同时也是公法的基本精神。“苟无诚信原则，则民主宪政将无法实行，故诚信为一切行政权之准则，亦为其限界。”[16]（P65）

如果说作为道德规范的政务诚信要求在于要求行政人员能够主动的“善”，那么法律作为一种外部控制机制就是要惩处政务失信的“恶”。就促进政府服务能力角度看，忽视任何一种诚信机制都有失偏颇，唯有将两者结合起来才有助于服务型政府的构建。当然法律永远无法涵盖并规范诚信问题的全部细节。事实上，行政事务道德价值的现实不仅仅是“善”和“恶”之间的选择，而是在有限时间和空间依据各种原则作出的认知性的判断和价值行为，诚信具有行政程序价值上的“自证意义”，“行政权只要能够依诚信原则行事，其就不怕进入证明程序，只有当行政权自身的行为方式不确定时，其才不愿自己去证明自己。”[17]因此随着公共管理运动带来的公共服务多元化运动，政府购买的公共服务的政务模式需要将契约意识引入政务诚信的研究之中，通过行政合同强化行政人员的诚信意识和服务意识。除此之外，法律制度的运作离不开对政务失信的监督力量，主要表现为：一方面，以立法机关和司法机关为核心主体的监督机制，一定程度上法律对诚信的保护是双方面的，即要惩罚失信行为也不矫枉过正；另一方面，发挥新闻媒体和网络平台的监督作用，通过制造营造良好的舆论环境，“制定法规明确界定知情权与隐私权、政务公开与党政机密、社会监督与造谣诽谤、言论自由与人身攻击的区别与联系，对扰乱正常监督秩序、恶意攻击、造谣诽谤的行为进行惩罚。”[18]

第三，重塑行政系统内部诚信，构筑服务型政府的体制基础。任何个体层面精神品质和道德素质的养成有赖于组织保障制度支撑，实际上包括官僚制在内的任何体制都不可能是完全价值中立的，蕴含其中的行为准则和规范本身已经包含了对成员行为的价值评价。尽管“多中心网络”行动体系被认为是后工业社会的治理结构，总体而言，服务型政府仍然难以摆脱以官僚制度为主体的制度体系。后工业社会中，公共管理的统一性已经不复存在，不仅仅公共管理的社会对象往往是诉求一致特定人群，就连行政内部的政务运作也难以维持高度统一性，而是受到管理者风格、责任分配、政务周期等因素而呈现出拼接性和冲突性的缺陷。

以服务为高价值归属的服务型政府要塑造制度的道德化和服务模式的连贯性，这就必然要求在体系内部推动政务诚信。“所谓政务诚信的内向方面，则是指政府或政府机构内部在政务活动中，上下级之间或同级人员之间彼此表现出的或应有的诚信。”[19]由于服务型政府具有服务公众的政务“下沉”的特征，这就要求行政体制内部要构建“下向诚信”。传统官僚制度中基于上级和下架的权力委托关系必然要求政府活动要“对上级负责”，也构造出体制内“上向诚信”的客观义务。但在服务型政府中政府职能模式经历了由“干预型”向“引导型”的转变，也形成了体制内部“下向诚信”的现实基础。上级对下级的诚信一般表现为：一对政务信息的诚实。由于在具体的政务活动中，上下级之间往往存在信息不均衡，故而需要上级不能就政务信息欺瞒下级，制造政务难题；二是要合理承诺并兑现承诺。政府以服务为核心价值和行为模式的转型，并不意味着服务要以无限承诺的形式兑现。合理承诺并兑现承诺是“下向承诺”的重要标准。另一方面，“上向诚信”仍然不可或缺。政务活动的统一性、行政人员行为的规范性、服务供给公正性都离不开官僚制度的运作，下级需要恪守对上级的诚信义务是维持政府运作的基本。但这种诚信义务不是损害行政人员的独立人格为前提的，换而言之，诚信义务并不意味着上下级之间是“依附性关系”、“工具型关系”，这些恰恰是政务诚信所要规避的消极后果。其次，“同级诚信”需要破解部门和部门之间、政府和政府之间的“晋升锦标赛”困境。这就需要将服务因素引入到政务考核和评价标准之中，并将合作指标确立为置评要素之一。

高扬“德治”与“德制”的服务型政府是一项复杂工程，而政务诚信又是涵盖其微观环节与宏观过程的道德要求。因此，需要更为具体地思考诚信伦理要素在服务型政府中的作用和价值，这也是本文需要继续思考的方向。