时间:2024-09-03
王春业 徐珮程
随着建设粤港澳大湾区上升为国家战略,特别是随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》的发布,大湾区三地十一个城市之间的合作越来越密切,“粤港澳大湾区建设并非仅仅是粤港澳三地经贸合作的简单升级,而是要实现全方位深度合作,发挥引领创新、聚集辐射的核心功能,成为国家竞争力和创新能力的新载体”。①江保国、赵蕾:《粤港澳大湾区纠纷解决机制的设计理念与实施策略论纲》,《理论月刊》2019 年第4 期。与此同时,合作的方式也在不断创新,除了三地十一市各自出台一系列政策、法规、规章外,政府之间及部门之间还签订了许多合作协议(简称“政府间协议”),政府间协议已成为粤港澳大湾区内地方政府合作的重要形式。然而,这些政府间协议的法律效力如何、相关地方政府有无协议签订权、如何进一步发挥政府间协议在大湾区合作中的作用等问题,都是在粤港澳大湾区合作不断深化的背景下,必须重点关注与研究的问题。
就本文所研究问题,有几下几点说明:首先,本文所研究的政府间协议,在主体方面,一方是内地的政府,即广东省及其九市,而另一方是香港特别行政区政府或澳门特别行政区政府或是两者作为共同参加方,并不包括广东省九市之间签订的合作协议,也不包括香港与澳门之间签订的协议。第二,本文所研究的政府间协议是指两个或两个以上没有相互隶属关系的地方政府或其相关部门,就区域发展中的共同事项在平等协商基础上所签订的各类合作协议,是跨地区的地方政府间签订的对等协议。具有隶属关系的政府或行政机关之间所签订的行政协助①行政协助是指行政机关在执行职务时请求其他行政机关给予帮助的一项制度。协议或上下级行政机关之间就执行公务达成的协议,不属于本文的研究范围。第三,本文之所以使用“政府间协议”而不是“行政协议”的概念,②何渊、徐键、叶必丰、黄学贤等学者都曾撰文称之为行政协议,还有学者称之为区域性行政协议、区域行政协议、区际行政协议、省(市)际协议等。是因为在行政法上,行政协议有较为公认的定义,③2019 年11 月12 日,最高人民法院审判委员会第1781 次会议通过并自2020 年1 月1 日起施行的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2 条对行政协议作出了界定,即行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。一般是指行政主体与行政相对人之间所签订的为实现行政目标而采取的具有柔性特点的协议。为了避免混淆,本文不使用行政协议的概念。
为了进一步加强深度合作,粤港澳大湾区政府间签订了许多协议。这些协议可以按照不同方式进行分类:按照协议名称,可以分为协议、备忘录、行动计划、合作安排等;按照协议目的,可以分为协调一致型协议和优势互补型协议,前者是对共同问题作出步调一致的规定,后者则就发挥各自比较优势、避免重复建设问题作出规定;按照协议所涉及的领域,可以分为基础建设、金融、财税、人才流动、交通运输等领域的协议;按照协议涉及的范围,可以分为综合性协议和专门性协议,前者一般以框架协议命名,后者一般涉及到专业领域。
本文将按照签订主体的不同,对大湾区政府间协议进行阐述。按照签订主体来分类,除了国务院部委与港澳签订的协议外,④主要是商务部、国家发改委等国务院部委与港澳签订的合作协议。例如,2003 年商务部与香港及澳门分别签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》以及后来的10 个补充协议,《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及后来的10 个补充协议;2016 年6 月1 日,商务部与香港签署内地与香港《CEPA 服务贸易协议》;2017 年6 月28 日,签署内地与香港《CEPA 投资协议》和《CEPA 经济技术合作协议》;2017 年12 月18日,商务部与澳门签署内地与澳门《CEPA 投资协议》和《CEPA 经济技术合作协议》,2018 年12 月12 日又签署了《CEPA 货物贸易协议》。大湾区地方间签订的协议有如下几种:
一是由粤港澳三地共同签订的协议。较早可以追溯到2009 年经国务院港澳办和三地政府同意,由三地相关部门联合开展的《大珠三角城镇群协调发展规划研究》,把“湾区发展计划”列为空间总体布局协调计划的一环。2010 年,三地政府联合制定了《环珠三角宜居湾区建设重点行动计划》,目的是落实跨界地区的合作。2017 年7 月1 日,由国家发改委牵头、三地政府签署的《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》进一步完善了合作机制,也标志着粤港澳大湾区建设正式启动,“努力将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区,携手打造国际一流湾区和世界级城市群”。①参见《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》,http://www.pprd.org.cn/fzgk/hzgh/201707/t20170704_460601.htm,最后访问时间:2021 年10 月8 日。
二是由广东省与香港、澳门分别签订的双边协议。例如,2010 年4 月7 日,广东省与香港签署的《粤港合作框架协议》,目的是“落实和明确粤港两地合作,打造世界级经济区”。2020年10 月30 日,双方又以交换文本方式签署落实《粤港合作框架协议》2020 年重点工作,共同推进涵盖八大主要范畴的57 项措施。②参见《2020 年粤港签署实施〈粤港合作框架协议〉,涵盖57 项措施》,搜狐,https://www.sohu.com/na/429709698_120697355,最后访问时间:2021 年9 月12 日。2011 年3 月6 日,广东省与澳门签署的《粤澳合作框架协议》涵盖了双方经济、社会、民生、文化等各领域,确立了五个合作重点,明确了保障机制安排。2017 年3 月,广东省环境保护厅与澳门特区政府环境保护局又签署了《2017—2020 年粤澳环保合作协议》,以加强双方在环境保护规划、环境监测、固体废物处理、环保产业等方面的交流合作。③参见澳门特别行政区政府环境保护局:《粤澳签署2017—2020 年环保合作协议》,https://www.gov.mo/zh-hans/news/151563/,中华人民共和国澳门特别行政区政府入口网站,最后访问时间:2021 年8 月10 日。2020 年7 月,广东省公布了实施《粤澳合作框架协议》2020 年重点工作,部署粤澳合作的八大方面共73 项具体措施。④参见《〈粤澳合作框架协议〉2020 年73 项重点工作出炉》,网易,https://www.163.com/dy/article/FH5IQAHE055002GG.html,最后访问时间:2021 年10 月8 日。
三是由广东省九市与港澳签订的协议。例如,2013 年11 月,珠海与澳门签订的《珠澳环境保护合作协议》,就珠澳跨境区等重点区域合作、服务贸易自由化、跨境基础设施建设和口岸通关便利化、社会民生领域合作、珠澳合作机制等五个方面合作作出安排。⑤苏宁:《2013 珠澳合作会议签署〈珠澳环境保护合作协议〉》,人民网,http://hm.people.com.cn/n/2013/1115/c42272-23551292.html,最后访问时间:2021 年10 月14 日。2013 年1 月8 日,深圳、澳门双方签署六份备忘录和协议,分别是《关于加强交流与合作的备忘录》《关于加强教育交流与合作的协议》《关于检验检疫技术合作与交流备忘录》《关于加强供澳冰鲜冷冻家禽检验检疫合作协议》《关于药品监管领域的合作备忘录》《关于协助筹建澳门药品检验所的合作备忘录》等。⑥王星:《深澳将进一步加强合作签署六份合作协议》,中国经济网,http://district.ce.cn/newarea/roll/201301/09/t20130109_24015274.shtml,最后访问时间:2021 年11 月3 日。2013 年1 月11 日,深圳、香港签署了《关于共同推进深港青年创新创业基地建设合作协议》《深港投资促进合作协议》《推广两城文化艺术发展合作协议》《关于水生动物检测的合作安排》。⑦郑小红:《深港合作会议举行签署四项合作协议》,中国新闻网,http://www.chinanews.com/ga/2013/01-11/4481625.shtml,最后访问时间:2021 年8 月19 日。其他城市也有与香港、澳门签订的双边协议。
近年来,随着合作的纵深发展,政府间协议涉及的领域越来越多,越来越精细化,内容也越来越丰富。这些协议对相关方面共同性事项作出了制度性安排。可以预见,地方政府间签订协议将越来越成为大湾区合作的主要形式。之所以要采取合作协议的方式开展合作,是由政府间协议本身的优势以及大湾区合作的特殊性决定的。
首先,政府间协议是解决政府间共同事项的较好手段。随着合作的深化,消除地区壁垒、实现市场一体化的趋势越来越明显,“现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应泾渭分明,部门之间水泼不进的理论……如今显见已过时了。不仅在经典联邦制国家,管辖权之间的界限逐渐在模糊,政府间讨论、磋商、交流的需求在增长,就是在国家之内和国家之间,公共生活也表现出这种倾向,可见唤作‘多方治理’的政府间活动越来越重要了”。①[加]戴维·卡梅伦:《政府间关系的几种结构》,张大川译,《国外社会科学》2002 年第1 期。各地方的立法权只能在本辖区内行使,对于区域发展中的共同性问题无法采取本地立法的方式来解决,必须通过不同地方间的协商,就共同性问题达成协议,而且“有些事项,并不属于比较成熟的事项,而只是一定的框架结构,属于比较原则性的内容,需要各地回去后各自制定相关规范予以落实”,②王春业:《论政府协议法制化——经济区立法协作的新尝试》,《公法研究》2011 年第1 卷。因此,通过政府间协议作出制度安排,明确各方之间的权利与义务内容,规定各方可以做什么、不能做什么等,对权利和义务作出分配,可以有效避免各自为政、互不协调的问题,也可以高效快速地解决彼此分歧。
其次,签订合作协议是大湾区三地“一国两制”背景下的最佳方案。与内地的长三角、京津冀等区域不同的是,后者是一个法域下的几个地方单位之间的合作,“协调的方式是在法治统一下的内部利益的微调,无论是相互间签订的行政协议,还是各地立法信息的交流与共享,地方立法内容差异不大,只要进行一些协调,即可达到区域法治和谐的目的”。③王春业等:《论粤港澳大湾区合作中法治壁垒及其消解》,《天津行政学院学报》2019 年第3 期。除了以开展相互间签订协议的方式进行合作外,对于共同性问题,全国人大常委会或国务院都可以为其制定共同性法律法规达到协调的目的。而大湾区的十一个市,则属于两种社会制度、三个法域、三个关税区、流通三种货币,“制度层面显著差异,比一般行政区划之间的刚性机制要求更加严格,成为当前粤港澳大湾区合作中最扎眼的藩篱”,④滕宏庆、张亮:《粤港澳大湾区的法治环境研究》,广州:华南理工大学出版社,2018 年,第136 页。难以采取内地的区域合作协调方式,更无法由国家立法机关或最高行政机关为其制定统一适用的法律规范;而且根据香港基本法和澳门基本法的规定,除了基本法明确规定可以在港澳适用的法律外,其他全国性法律不在港澳两地适用,由此决定了不可能依赖国家立法规范的供给来解决大湾区合作中的问题。由此,采取签订政府间协议的方式进行合作,并充分挖掘政府间协议中法治建设的潜力成为最佳选择。
当前,粤港澳大湾区政府间协议仍有相关问题急需解决,这些问题包括:签订主体的权限问题、协议的法律性质问题以及由此而来的协议法律效力等问题。
在上述协议的签订主体中,有广东省政府与港澳特区政府、广东省其他九个城市与港澳特区政府,还有内地地方政府的部门与港澳特区政府部门。这里涉及到签订主体的权限问题,即作为内地的地方政府及其部门是否有权力签订有关协议的问题。一般而言,一个主体是否有权力签订某个协议,与签订主体本身的权限尤其是立法权限有直接关系,签订主体的立法权限必须与协议的内容相适应。
就大湾区各协议的签订主体而言,港澳特区政府本身都具有较大的权限。按照基本法规定,港澳特区实行高度自治,享有除了外交、国防等涉及国家主权事项外的其他高度自主权,包括立法权限,只要不与宪法、基本法相抵触,特区政府几乎可以签订所有的协议,甚至可以直接授权给政府相关机构签订协议,不存在签订主体权限上的障碍。相比较而言,广东省及其九市的立法权限小得多。广东省属于普通地方行政区域,其立法权限是普通地方立法权限,在大多数情况下,地方性法规最多只能以“不抵触”为原则进行制定,而地方政府规章也要采取“根据”原则进行制定。至于广东省九市,除了深圳和珠海为经济特区外,其他七市只能在《立法法》规定的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”范围内进行立法,①虽然对这个“等”字是“等内等”还是“等外等”有不同的主张,甚至有人认为“等”字属于不完全列举,意味着除了三个事项外,设区的市还可以对其他事项进行立法,不必受三个事项范围的限制,但这只是一家之言,并不具有直接的法律效力和现实适用性。参见王春业:《论设区的市地方立法空间的释放》,《天津行政学院学报》2021 年第1 期。与全国其他设区的市立法权限并没有什么区别。深圳和珠海属于经济特区,虽然具备了《立法法》规定的被授权立法主体资格,但只有在被授权的情况下才能获得相应的立法权限,而在获得立法授权之前,其立法权限并不比一般设区的市大,而且即使是经济特区获得的立法授权,其权限与港澳相比也仍然非常狭窄。
然而,从已有的政府间协议看,有的协议内容涉及到金融、财税等问题,这些都是法律保留的事项,是地方政府在获得授权之前所没有的权限。例如,广东省与香港于2010 年签署的10 年期限的《粤港合作框架协议》,就涉及到国际航空、口岸通关模式、通信结算、人民币跨境贸易结算、信贷证券保险期货债券市场、检验检疫、医疗服务市场开放、中小学教育资源开放等非常广泛的领域,②详见《粤港合作框架协议》,https://news.qq.com/a/20100407/001580.htm,最后访问时间:2021 年11 月6 日。③参见黄学贤、廖振权:《行政协议法治化之路径选择》,《学习论坛》2009 年第1 期。许多领域的决定权往往并不在地方,而地方政府作为政府间协议的签订主体,其本身的权限与主体资格就存在疑问,实际上难以承担起与港澳合作的重任。
地方政府间签订的协议到底具有怎样的法律性质这一问题,一直存在争议,由此也影响到其法律效力问题。就政府间协议的法律性质,主要有以下不同的观点:
第一种观点认为政府间协议是行政协议。由于协议的签订主体是行政主体,是在协商基础上签订的,因此有学者将政府间协议直接称为行政协议,并认为政府间协议由此获得了相应的法律拘束力,因为“依法成立的行政协议,对当事人双方均具有法律拘束力,当事人均应严格按照约定履行自己的合同义务,不得擅自变更或解除合同”。③此种看法难以成立。政府间协议虽然都是行政主体的行为,但与通常意义上的行政协议有着本质区别,通常意义上的行政协议是行政主体与行政相对人签订的,一般发生在需要利用社会资本的公共服务领域里,且作为行政主体的一方还享有行政优益权,有权为了公共利益的需要解除协议,有权对不履行协议的相对人进行必要制裁。而政府间协议都是行政主体之间的协议,不涉及行政相对人,或行政相对人不是协议的当事人,尽管都是行政机关行政权行使的一种形式,但两者不是同一类事物;政府间协议也不具有通常意义上行政协议的行政优益权问题,任何一方都无权单方变更或解除协议,必须共同签订、共同履行、共同解除,是一种平等的行政主体之间签订的合作协议。因此,行政协议的法律拘束力无法直接类推出政府间协议的法律性质和法律效力。
第二种观点认为政府间协议也是一种立法规范,是各方在协商基础上对区域内的某些共同事项联合制定的共同性规则,对各方都具有法律效力,各方都应当遵守。此种看法是经不住推敲的。政府间协议行为如果被看作是立法行为,那么这种立法规范应当归属到何种立法范畴,是法规还是规章?其法律效力的依据何在?这些问题都难以从法理上得到解决。
第三种观点认为政府间协议是一种抽象行政行为。有学者认为,政府间协议是反复适用的、针对不特定的某一类人或某一类事项,具有普遍性适用的特点,具备抽象行政行为特点,①参见朱颖俐:《区域经济合作协议性质的法理分析》,《暨南学报(哲学社会科学版)》2007 年第2 期。抽象行政行为也有法律拘束力,相关当事人也应当遵守其中的规定。将政府间协议看作抽象行政行为也是站不住脚的。首先,在行政法理论上,抽象行政行为一般都是由单个的行政主体作出,即使联合发文,其文号也是以某个主体为主,这与政府间协议多主体的特征有着显著的不同;其次,抽象行政行为虽然不针对特定相对人作出,但毕竟也有相对人,而政府间协议是各行政主体联合签订的,一般不涉及行政相对人,往往只对签订主体具有约束力,因此不能将政府间协议归到抽象行政行为之中。
此外,还有学者运用诚信理论来论证政府间协议的法律效力问题,认为“诚实守信是政府的一项实定法义务。基于这一义务,政府应当受所缔结的区域合作协议的拘束,区域合作协议对缔约主体具有法律上的拘束力”。②叶必丰:《区域合作协议的法律效力》,《法学家》2014 年第6 期。但这仍然不能从法律上为政府间协议的法律性质和法律效力提供强有力的依据。
本文认为,政府间协议是一种不同于现有规范形式的独立形式,无需通过类比其他规范的方式来获得应有的法律效力。恰恰相反,要在承认其作为独立的新型规范的基础上,重新考虑其法律性质问题,并专门赋予其相应的法律效力。
内地地方政府作为签订主体的协议可以分为两类:一是在其权限范围内签订的协议,二是超出其权限范围签订的协议。对于超出地方政府权限范围的事项,其签订协议本身就存在合法性问题,特别是涉及金融、税收、海关等属于中央事权的事项。对于广东省及其九市而言,其签订权限的不足会产生签订主体资格的问题,并进而提出协议本身的合法性及法律效力问题。对于地方政府权限范围内的事项,其是否就可以与港澳特区政府签订合作协议呢?答案是否定的。按照法无授权不可为的法治政府要求,政府之间尤其是内地政府能否具有缔结协议的权力,本身是存疑的。一般而言,地方政府的行政权只能在本辖区内行使,不可在辖区外产生效力,而内地地方政府与港澳特区政府签订协议可能出现在辖区外行使行政权力的情况,其缺乏明确的法律依据,同样会引发政府间协议的合法性和法律效力问题。
由此可见,无论是内地地方政府权限范围内的事项还是权限范围外的事项,其所签订的政府间协议在法律效力方面都存在一定问题。协议的法律效力问题不解决,会影响政府间协议的执行力。一种规范是否得到执行,除靠各方自觉外,还必须有强制性法律效力,而强制性法律效力往往来源于规范本身的性质。在实践中,当前政府间协议主要依靠各方的自觉遵守,属于一种自律性规范。然而,从长远看,这种类型的协议不能仅依靠自律,更要依靠其明确的法律定位和一套较为健全的纠纷解决机制,以促进各方积极履行。这有赖于对此类协议法律性质和法律效力的明确。此外,法律性质和法律效力不明确也会带来政府间协议内容上操作性不强、形式上体例格式差异较大等问题。
实践证明,政府间协议已经成为大湾区合作的较好方式,为充分发挥这种合作方式的作用和优势,应当通过完善相关法律来不断优化这种合作形式。
政府间协议涉及协议签订主体的权限,尤其是立法权限问题。当一个主体没有某项权限时,是无权签订相应协议的。对于大湾区的地方政府主体而言,广东省及其九市立法权限过小是不争的事实。大湾区许多政府间协议中涉及地方没有的权限或属于中央保留的事项,比如金融、财税等。要想使内地的地方获得与港澳特区对等签订相关合作协议的地位,就必须扩大对广东省及其九市的立法授权,权限过小难以担负起与港澳特区平等合作的重任,“粤港澳大湾区建设中,经济合作和法律合作应该是相伴相随同时推进的……法律合作的止步不前甚至冲突隔阂,都将最终阻碍经济合作的深化,提高经济合作的成本”。①张淑钿:《粤港澳大湾区城市群建设中的法律冲突与法律合作》,《港澳研究》2017 年第3 期。
或有观点认为,对于广东省及其九市没有权限的事项,如果需要与港澳签订合作协议,可以由有权的国家相关机关作为主体代表广东省及其九市出面签订,然后广东省及其九市直接适用协议的相关内容即可,无需对广东省及其九市直接进行授权。这种想法是值得商榷的。首先,不是协议主体却可以享有协议的权利、履行协议的义务,这本身就不符合法治的要求,而且在实践中也难以落实协议内容。其次,就协议内容与现实的契合度而言,地方政府作为签订主体更能准确反映地方发展的需求。处于大湾区的地方最了解合作的情形,也最有积极性,而由不了解情况的国家相关机关出面与港澳地方签订,不是适当的安排。因此,对大湾区的内地相关地方进行立法授权,可能是解决广东省及其九市协议签订困境的最佳选择。
对广东省及其九市的立法授权,可根据不同情况采取不同的授权方式。首先,对于国家发布重大批量的先行先试政策,可以采取清单式批量立法授权。比如,中共中央国务院于2019 年8月发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》、2020 年10 月印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020—2025 年)》以及综合改革试点首批授权事项清单后,全国人大常委会就可一并专门对深圳市进行清单式批量立法授权,除授予其制定相关先行先试地方立法的权力外,还可授予其就落实相关立法而需要与港澳特区政府签订相应合作协议的权力。其次,对于日常性的零星授权,可以采取一事一申请的方式,即在广东省及其九市需要与港澳特区政府就某些方面进行合作,并签订合作协议而权限不足时,可以由相关地方向全国人大常委会提出立法授权申请,说明授权的理由,经全国人大常委会审查后作出授权决定,并规定具体的授权权限。这样,获得授权的地方除了可签订相关协议外,也可为其进一步落实协议开展地方立法活动。
即便相关事项在地方政府权限范围内,也不意味着地方政府享有就相关事项签订跨区域协议的权力。政府签订协议的权力是一种公权力,行使应当于法有据。根据法无授权不可为的法治要求,没有法律的明确授权,其行为的合法性就存在疑问,这是公权力与私权利的最大区别。认为协议签订权已经暗含在政府行政权之中的观点①有人认为,我国宪法、地方组织法、立法法等相关法律中,已经赋予了地方政府诸如行政规章制定权、地方行政管理权等各项职权,虽然没有像美国宪法那样专门规定协定条款,但这并不能否定地方政府具有缔结政府协议的权力;宪法虽然没有明确的行政协议条款,但同样也没有禁止性的规定。参见何渊:《试论美国宪法中的“协定条款”及对我国的启示》,《中国地质大学学报(社会科学版)》2007 年第1 期。不符合法治政府基本原理,《立法法》虽然规定了地方立法权,但是地方立法权的行使和效力仅限于各自的行政区划范围内,而没有明确授权可以跨越本行政区划开展合作立法。②参见陈光:《区域合作协议:一种新的公法治理规范》,《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2017 年第2期。为此,需要在《立法法》中加以明确,规定地方政府在区域合作中,有权为解决区域发展中的共同性问题在各自的立法权限内跨地区签订合作协议,并将此种行为明确为行使法定行政权的一种形式,赋予签订协议的行为合法性基础。
同时,应对与政府间协议签订权限相关的事项作出统一规定:一是对签订主体予以明确。可将大湾区内与港澳特区政府签订政府间协议的主体限定在省级政府和设区的市政府,不包括政府的职能部门,也不包括设区的市以下级别的政府,更不能由其他非行政机关主体签订。如果相关事项只涉及到政府职能部门或市级以下政府的事项,也要以本级政府或上级政府的名义进行签订,以此保证政府间协议的严肃性和执行力。二是对签订程序予以明确。有关签订程序可以在参照规章制定程序的基础上加以改进,与规章不同之处在于,政府间协议的签订要经过各方的充分协商、共同起草、对文本的共同确认、正式签署等程序。另外,政府间协议也要履行备案程序,在本级政府职权范围内与港澳特区政府签订的协议,应报国务院备案;对于经国家权力机关授权而与港澳特区政府签订的协议,还应同时向国务院和全国人大常委会进行备案。三是对协议形式作出统一。目前,政府间协议呈现出各种各样的形态,不够严肃严格,应当一并加以规范。就当前实践情况来看,政府间协议应当包括以下内容:合作宗旨、发展定位、基本原则、主要目标、重点领域及相关权利与义务、机制安排(包括高层会晤、联席会议、工作机构、咨询渠道)、附则(包括有效期、协议落实、修正方式、生效等)、协议方式(重新协议方式或一揽子方式③一揽子接受方式是从英文package programme 翻译而来,在世贸组织中使用较多。一揽子接受方式,即成员方对WTO 的协议必须全部接受或全部拒绝,不能只接受一部分而拒绝另一部分,即不允许各方选择性地接受其中的部分方案而拒绝接受其他部分方案。)。
对地方政府跨地区签订协议行为的赋权,最好是在《立法法》中用专门条款作出明确规定,然后再制定专门的类似于政府间协议制定程序条例进一步细化此类协议的制定程序,以达到明确和规范的目的。
发挥政府间协议的最大效用,当下最关键的是要赋予政府间协议应有的法律效力,使其成为对各方都有约束力的法律规范。而在我国法律体系中,解决法律效力的最佳办法就是赋予相关规范以法律渊源地位。
所谓的法律渊源,从理论上讲,是指“那些具有法的效力作用和意义的法的外在形式,因此,法的渊源也叫法的形式,它侧重于从法的外在的形式意义上来把握”。①张文显主编:《法理学》(第2 版),北京:法律出版社,2004 年,第65 页。而实际上,法律渊源更体现在执法、司法活动之中,“是一个实践性很强的概念”,②周安平:《法律渊源的司法主义界定》,《南大法学》2020 年第4 期。是指在纠纷发生时,可以作为适用依据的规范,因此,法律渊源的价值,不仅存在于行政执法中,更存在于法院案件审理中。按照我国《立法法》、诉讼法尤其是《行政诉讼法》的规定,我国法律渊源包括:法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规、部门规章、地方政府规章,以及在实践中发挥作用的司法解释等。③例如,《行政诉讼法》第63 条规定,人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件,并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件,参照规章。《立法法》第104 条规定,最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当主要针对具体的法律条文,并符合立法的目的、原则和原意。当然,其法律效力是不同的,特别是在行政诉讼中,规章只起着参考作用。而行政规范性文件则没有列入法律渊源的范畴。一种规范,只有成为法律渊源,才能获得应有的法律地位,成为约束机关、组织和个人的规范。
正如上文所分析的那样,政府间协议不属于通常意义上的立法活动,不在我国法律渊源的范畴,这就难以为其法律效力提供依据。为此,通过立法的形式,将政府间协议纳入法律渊源的范围,是使其获得法律效力的最佳方案。
或有观点认为,法律渊源是严肃的概念,不能随意增加其内涵、扩大其范畴。这种看法有些固步自封。实际上,我国法律渊源也并非一开始就如此,而是有其发展历程。新中国成立后,法律渊源有非常复杂的时候,也有非常简单的时候。在“五四宪法”前,立法权下放到县级,即县级政府都享有立法权,④根据政务院1950 年1 月6 日第十四次政务会议通过的《省、市、县人民政府组织通则》规定,省人民政府委员会可以“拟定与省政有关的暂行法令条例”;市人民政府委员会可以“拟定与市政有关的暂行法令条例”;县人民政府委员会可以“拟定与县政有关的单行法规”。参见《政务院公布省、市、县人民政府组织通则》,http://www.hprc.org.cn/gsgl/dsnb/gsbn/1950n1/7r_1/200906/t20090603_2448.html,最后访问时间:2021 年8 月11 日。其制定的规范都属于我国法律渊源的形式,但由于立法主体过多,造成立法质量泥沙俱下,这种局面并没有维持多久。“五四宪法”颁布后,⑤从“五四宪法”颁布后到1979 年,基本上将所有的立法权收归全国人大,确定了全国人大拥有绝对立法权的中央集权立法体制。只有全国人大有法律制定权,连全国人大常委会都没有立法权,法律渊源又变得非常少,但这种做法同样不适合国家建设的现实需要,因此这种局面也没有维持多久。直到“八二宪法”及后来制定的相关法律,才逐步完善法律渊源,成为现在的情形,体现了法律渊源发展变化与社会发展相适应的特点。法律渊源发展的历程表明,法律渊源的范畴是根据现实需要而不断变化的,并非是一成不变的,更不是不能改变的。如今,随着区域合作的不断深化以及区域经济的发展,对当前使用较多的地方政府间合作协议进行法律定位,将其纳入到法律渊源之中,有实践逻辑和历史逻辑,也是与时俱进的体现。
当然,作为一种法律渊源形式,不同层次的地方政府所签订的政府间协议,应当具有不同的层级效力。比如,对于省级政府与港澳特区政府间签订的协议,所签协议内容如果涉及到国家权力机关授权事项,则等同于国家权力机关所制定法律规范的效力;如果属于省级政府本身立法权限范围的事项,则所签订协议应当高于内地本级政府规章的法律效力;同样,对于设区的政府与港澳特区政府签订的协议,如果属于国家权力机关授权的事项,协议效力也等同于授权机关制定的法律规范的效力,而如果属于设区的市政府本身立法权限范围的事项,其效力要高于本级政府规章的效力。由此,将广东省及其九市政府与港澳特区政府之间签订的合作协议纳入法律渊源的范围,既可以加强其执行力和法律约束力,也可以对其进行有效规范,避免出现各种混乱现象。为此,需要完善相关立法。首先,在《立法法》中把政府间协议作为法律渊源的一种形式予以明确,使其与其他法律渊源一样获得相应的法律效力。其次,在相关诉讼法尤其是在《行政诉讼法》中,将具有立法权的地方政府间签订的协议作为解决纠纷的法律依据或参考依据,使之获得作为司法依据的法律渊源地位。
在粤港澳大湾区合作中,各类政府间协议已经成为三地十一市之间的重要合作形式,必须通过完善相关法律规范来解决这些协议的签订主体权限、协议的法律性质和法律效力等问题,为政府间协议提供明确的法律依据,并对政府间协议进行必要的规范。在相关法律没有修改之前,应充分发挥全国人大常委会授权决定的优势和作用,专门针对大湾区的政府间协议作出授权决定,明确对广东省及其九市的立法授权,明确把与港澳特区政府签订协议作为内地政府行使行政权的一种方式,并明确政府间协议具有法律渊源地位,可以作为执法、司法和其他纠纷解决的依据,以此促进大湾区政府间协议的良性发展,使之成为推动大湾区深度合作的重要支撑。
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