深港科创合作政策效应研究

钟韵 韩 霜

引言

通过梳理关于粤港澳大湾区政策的研究发现，已有研究主要从人才①黄英：《助推粤港澳大湾区打造人才高地的税收政策研究》，《税务研究》2019 年第12 期。、科创②游玎怡、李芝兰：《粤港澳大湾区港深科技创新政策的现状与优化策略——创新生态系统视角的分析》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2020 年第4 期。、税收③国家税务总局广州市税务局课题组、王义平、夏志胜、吴静怡：《税收视角下的粤港澳大湾区创新协调发展》，《国际税收》2019 年第6 期。等领域进行政策及其效应分析，并据此提出策略建议，但对大湾区科创合作政策效应展开定量分析的尚不多见。有研究运用双重差分法分析建设粤港澳大湾区对城市创新和企业创新的影响发现，大湾区建设这一国家战略的提出对珠三角的科技创新以及企业创新均有促进作用，但不同的科创环境对城市创新绩效的影响程度不同。①参见李燕鸿：《珠三角城市创新绩效研究——基于粤港澳大湾区国家战略背景》，《科技管理研究》2020 年第1期；申明浩、谢观霞、楚鹏飞：《粤港澳大湾区战略的创新激励效应研究——基于双重差分法的检验》，《国际经贸探索》2020 年第12 期。

深港产业合作历史悠久，近年来随着两地科创产业的发展，政府在推动两地科创合作方面不遗余力地推出了多项举措。河套深港科技创新合作区（以下简称“河套合作区”）是深港科创合作的重要平台。2007 年12 月，深港两地政府成立了“港深边界区发展联合专责小组”，负责统筹与加快推进落马洲河套地区的规划及发展研究工作。2008 年11 月，深港两地政府签署了《落马洲河套地区综合研究合作协议书》（以下简称《合作协议书》），确定了深港双方“共同研究、共同开发落马洲河套地区”的原则。②王传真：《深港共同开发落马洲河套地区C 区规划开始招标》，新华社，http://www.gov.cn/jrzg/2009-04/03/content_1277035.htm，最后访问时间：2021 年4 月30 日。2017 年1 月，深港两地政府签署《关于港深推进落马洲河套地区共同发展的合作备忘录》（以下简称《合作备忘录》），将共同发展“港深创新及科技园”，建立重点创科研究合作基地，以及相关高等教育、文化创意及其他配套设施，吸引港深两地及国内外顶尖企业、高等院校和研发机构进驻。③吴玉洁：《港深签署合作备忘录共同发展创新及科技园》，人民网，http://hm.people.com.cn/n1/2017/0104/c42272-28998403.html，最后访问时间：2021 年4 月30 日。合作协议的签订，不仅关系到河套合作区的开发建设，同时也向市场释放了深港两地政府将以此为平台推进两地科创合作的信号。因此，本研究将对深港两地签署关于河套合作区的开发文件视为深港两地将推动科创合作的重要政策信号，并进行深入分析。目前，河套合作区建设有序推进，深圳园区在空间整备、科创资源、园区环境等方面已取得一定建设成效，目前已筹集37 万平方米科研空间，已落地和正对接项目126 个。④甘霖：《林郑月娥在深考察深港科技创新合作区》，深圳特区报，http://sztqb.sznews.com/MB/content/202008/27/content_910662.html，最后访问时间：2021 年11 月10 日。

本文试图以《合作协议书》和《合作备忘录》的签订作为深港科创合作政策效应分析的时间节点，探讨合作政策所产生的效应，进而探讨此政策效应是在怎样的政策倾向下产生的，并据此提出推动深港乃至大湾区科创合作的相关建议。首先，将运用双重差分模型（DID）分时段评估2008 年《合作协议书》和2017 年《合作备忘录》的签订对深港科技创新活动产生影响的净效应；然后，运用政策文本分析工具，分析检测期内政策的关注重点；最后，根据前述研究发现提出深港科技创新合作发展的建议，以期为粤港澳大湾区国际科技创新中心建设提供有益参考。

一、研究设计与方法

（一）研究设计

1.研究思路

本研究的核心问题是评估深港科创合作政策对两地创新活动是否产生了影响、产生怎样的政策效应。双重差分工具是定量评估政策效应较为常用且科学的方法。本文的实证部分将针对河套合作区两次合作政策的签订，首先以《合作协议书》的签订时间即2008 年作为政策实施节点一，观测2008 年前后四年（即2004—2011 年）的数据，作为第一段观测期；然后选取《合作备忘录》的签订时间即2017 年作为政策实施节点二，以2012—2020 年作为第二段观测期，通过构建双重差分模型将两段研究期结果进行对比分析，以期观察深港科创合作政策对上市企业创新活动影响效应的时间阶段差异。本研究将借鉴Mascha 等人在分段回归模型中使用DID 的思路，将分段回归前后的斜率进行比较，以消除长期趋势变化带来的偏差。①Mascha,E.J.,and Sessler,D.I.“Segmented regression and difference-in-difference methods:assessing the impact of systemic changes in health care”.Anesthesia&Analgesia,Vol.129,Issue.2,2019,pp.618-633.

企业作为创新主体之一，其创新绩效能在一定程度上反映一个城市的创新活力。基于数据的可获得性，本文选取直接受政策影响的深圳和香港的上市企业作为实验组，以上市企业专利申请数作为科技创新绩效的代理变量。构建双重差分模型的平行趋势假设，根据《2020 年全球创新指数报告》，广深港科技集群是世界第二大科技集群，②世界知识产权组织：《2020 年全球创新指数报告》，https://www.wipo.int/edocs/pubdocs/zh/wipo_pub_gii_2020.pdf，最后访问时间：2021 年5 月3 日。广州作为粤港澳大湾区的核心城市，在经济实力、科研水平等方面与香港、深圳具备一定可比性，故本文选取广州市上市企业作为双重差分估计的控制组。

在评估政策是否产生效应后，本文将进一步探讨这样的政策效应是在怎样的政策倾向下产生的。通过对2017 年1 月至2021 年4 月各级政府部门出台的科创政策开展文本分析，梳理当前科创合作政策的关注点。一方面，试图学术性地分析从2017 年以来科创政策的制定关注点集中在哪些方面；另一方面，结合政策效应分析结果及深港科创合作的目标，提出深港乃至大湾区科创合作的相关建议。

2.研究数据及来源

在政策效应评估部分，本文以深圳、香港和广州作为研究区域，运用三地的上市企业数据展开分析。在第一段研究期内，基于数据可获得性及分析目的，通过Wind 数据库检索并筛选了86家深圳A 股上市企业作为实验组，30 家广州A 股上市企业作为对照组。由于该时段上市企业的研发支出数据披露不完全，故第一段研究期构建的DID 模型中涉及的控制变量包括企业的总资产净利率、资产负债率、现金流量等，以及城市的人均GDP、专利授权数等。在第二段研究期内，通过Wind 数据库检索并筛选共350 家深圳A 股上市企业和224 家香港港股上市企业作为DID 模型政策效应评估的实验组，122 家广州A 股上市企业作为控制组；控制变量包含企业的总资产净利率、现金流量和研发投入，以及城市的人均GDP 等，具体指标、符号和数据来源见表1。

表1 指标信息及数据来源

在政策文本量化部分，本文利用中央、部委、广东省和深圳市、香港特区发布的与科技创新发展相关的政策措施展开政策文本的关键词量化分析。本文所研究的所有政策文件均通过政府官网查阅，包括国家科学技术部（most.gov.cn）、国家发展与改革委员会（ndrc.gov.cn)、深圳政府在线（sz.gov.cn）、香港特区立法会（legco.gov.hk）等网站。通过检索并逐一筛选2017 年1 月以来（截至2021 年4 月30 日）的科技创新文件，在此基础上建立政策文本数据库，涵盖政策文件名称、发布主体、发文号、发布时间等相关信息。鉴于香港政策文件的规范和安排有别于内地，本文所涉及的香港政策限于立法会发布的与科技创新有关的文件和公告等。共计得到210 份典型政策文件，其中中央级、部委级、省级、市级、香港特区的政策文件分别为29 份、50 份、47份、43 份、41 份。

（二）研究方法

1.双重差分估计法

双重差分估计（DID）是考察控制组与实验组的特定行为在政策发生前后的相对差异的计量工具。为评估深港科创合作政策对地区创新活动的影响，DID 是一个可取的计量方法。故本文利用DID 来定量测度科创合作政策的实施对深港两地上市企业科技创新活动的影响。若DID 系数显著为正，说明政策具有正向激励效应。具体回归模型如下：

其中，被解释变量Yitc表示在第t年c城市的第i个上市企业的专利申请数；核心解释变量DIDit=timet*treatedi，timet表示政策冲击的二值变量，在t≥2017 年时取值为1，否则为0；treatedi表示实验组虚拟变量，若i企业在实验组范围内则取值为1，否则为0。Xit表示企业层面的控制变量；Zct表示城市层面的控制变量。λi、vt和ϵit分别表示个体固定效应、时间固定效应和随机误差项。

在满足经典DID 方法适用的基本假设条件下，离散型被解释变量的非线性DID 方法在政策评估中被广泛应用。Bronzini 和Piselli 为了评估意大利艾米利亚—罗马涅大区实施的研发补贴计划对企业创新产出的影响时，将专利申请作为企业创新产出的代理变量，对计数的专利采用了Poisson DID 方法和Logit DID 方法。①Bronzini,R.,and Piselli,P.“The impact of R&D subsidies on firm innovation”.Research Policy,Vol.45,Issue.2,2016,pp.442-457.鉴于本文被解释变量是离散型的计数变量，故也适用非线性DID 方法评估政策效应。

2.政策文本分析法

政策文本分析是从政策总体和政策热点两个层面对政策文本所反映的信息进行量化分析，具体涉及数量统计、文本挖掘、共词聚类分析等方法。数量统计是将一项政策抽象为一个单位，直接对政策进行总量和时序统计的方法，本文将政策划分为政策工具和法律效力两个基本维度进行数量统计。文本挖掘技术是通过对所创建的政策文本数据库进行分析来提取、汇总、统计关键词。该方法已在包括科技创新的多个领域广泛使用，如张宝建等通过文本挖掘技术对国家科技创新政策文本数据分析，提出政策演变规律。②张宝建、李鹏利、陈劲、郭琦、吴延瑞：《国家科技创新政策的主题分析与演化过程——基于文本挖掘的视角》，《科学学与科学技术管理》2019 年第11 期。

本文通过文本分析软件ROSTCM6 进行自定义词典建立、关键词提取与处理等流程，得到关于政策文本的关键词信息，用于关键词的共词分析和聚类分析。共词聚类分析是以共词出现的频率为分析对象，利用聚类的统计学方法，分析对象之间的共词网状关系。本文运用VOSviewer软件进行政策关键词的可视化分析，包括关键词共词分析和关键词聚类分析。由于VOSviewer主要针对学术文献，而非政策文本，故在数据导入之前仿照学术文献的元数据标注格式，对政策的名称、关键词、印发时间等字段进行标注。

二、政策效应评估

本部分运用DID 模型分析《合作协议书》及《合作备忘录》的签订对深港两地上市企业科创活动的影响，若DID 系数显著为正则反映合作政策对科创发展具有利好效益。

（一）模型检验与实证结果

1.平行趋势检验

为验证实验组和控制组在发生政策的外生冲击之前不存在系统性差异，本文选取政策实施节点的前后各三年，构造时间虚拟变量与实验组虚拟变量的交互项，模型构造如下：

其中DID为时间虚拟变量和实验组虚拟变量的交互项，n从-3 取值到3 表示政策冲击的前后各三年。

为直观反映政策的动态效应，本文绘制了该模型回归的图片输出形式（图1），左右两图分别表示2008 年和2017 年前后各三年内的政策动态效应的变化趋势。由图可见，在《合作协议书》及《合作备忘录》签订前，交互项的系数在0 附近波动且不显著，说明政策实施前实验组和控制组不存在显著差异，两组之间可以进行比较，即满足平行趋势检验。此外，《合作备忘录》签订后，政策效应呈现较为显著的上升趋势，相比之下，《合作协议书》签订后的政策效应则不明显。但是，《合作备忘录》的显著影响在持续两年后，于2020 年有所下滑，反映出疫情对企业创新行为产生的冲击。

图1 政策多期动态效应图

2.计量结果

鉴于本文被解释变量是离散型的计数变量且存在大量零值，根据Vuong 的贴近度测试结果，标准泊松模型被拒绝，本文参考Schreyögg 和Grabka 的做法，①Schreyögg,J.,and Grabka,M.M.“Copayments for ambulatory care in Germany:a natural experiment using a difference-in-difference approach”.The European Journal of Health Economics,Vol.11,Issue.3,2010,pp.331-341.分别使用零膨胀泊松回归（ZIP）和零膨胀负二项回归（ZINB）对（2）式进行回归估计（表2、表3），回归结果分别检验了在不同的固定效应和控制变量条件下深港科创合作政策对深港上市企业创新绩效的影响。

表2 2008 年政策效应评估的双重差分估计结果

表3 2017 年政策效应评估的双重差分估计结果

在第一段观测期（2004—2011 年），从回归结果（表2）可以看出，在各种回归条件下，2008 年《合作协议书》的签署对深圳上市企业的创新活动并未产生显著影响。在第二段观测期（2012—2020 年），除没有纳入控制变量的零膨胀负二项回归以外，DID 系数均显著为正（表3），表明《合作备忘录》的签订对深港两地的企业创新行为产生了正向促进作用。具体而言，在使用ZINB DID 方法且控制其他变量和年份固定效应的情况下，政策效应的促进作用显著，深港上市企业平均专利申请数相对于控制组高出约60 个百分点。

3.稳健性检验

为检验表3 结果的可靠性，将从以下三方面进行稳健性检验：剔除部分样本、更改样本周期、增加潜在控制变量。

首先，原样本中包含了南山区的上市企业，可能造成因该区本身科技创新能力较强、样本专利申请量较多而导致高估了《合作备忘录》的签订所产生的政策效应。因此，采用剔除南山市的上市企业并对新样本进行零膨胀负二项回归估计。其次，将考察周期缩短至2014—2019 年。最后，考虑城市的进出口贸易总额能够在一定程度上反映社会的生产力水平和对外交往能力，从而为该地创新主体进行创新活动提供有利的环境，故将该变量纳入控制变量进行估计。

表4 中的列（1）（2）（3）分别表示三项稳健性检验的回归结果，DID 的系数均在1%的显著性水平上为正，且与基准回归的ZINB DID 回归系数无较大差异，验证了前述《合作备忘录》签订对深港科创活动具有正向促进作用的结论。

表4 稳健性检验结果

（二）科创合作政策效应分析

上述实证研究表明：

1.粤港澳大湾区日益增强的区域合作氛围，有助于提升深港科创合作政策的效应。根据技术创新理论，创新行为是在内外环境综合作用下而启动实现的。①彭纪生、刘伯军：《技术创新理论探源及本质界定》，《科技进步与对策》2002 年第12 期。企业作为科技创新的核心主体，会受到政策因素的影响，并围绕优化创新资源配置的目标而采取相应行动，从而表现出对利好政策的响应。2008 年《合作协议书》签订后未能如2017 年《合作备忘录》签订后呈现显著的政策效应，反映出这十年间日趋紧密的区域合作为科创领域的合作提供了更为有利的环境；另一方面，粤港澳大湾区将打造国际科技创新中心的发展目标，促使近年来市场对科创合作政策响应更积极。

2.2017年签订的《合作备忘录》对深港两地上市企业的创新行为产生了持续的积极效应。与控制组广州的上市企业在检验期的专利申请情况相比，实验组深港的上市企业专利申请数高出约60%。我们认为这与深港两地政府对科创产业的持续性扶持措施相关。以香港为例，2017 年底，香港特区行政长官林郑月娥发表施政报告，宣布5 年内把本地研发总开支在本地生产总值中的占比提升1 倍，由0.73%增加至1.5%。此外，中央政府的支持亦为市场注入了强大的信心，例如，2021 年国家发改委发布的《粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展中央预算内投资专项管理办法》，将河套深港科技创新合作区列为优先支持对象。①中华人民共和国发展和改革委员会：《粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展中央预算内投资专项管理办法》第四条，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202104/t20210419_1272548.html?code=&state=123，最后访问时间：2021 年11 月10 日。

3.受疫情冲击，资源要素流动减缓，创新环境乃至正常的生产生活环境受到影响，企业创新活跃度降低。图1 的右图显示，2020 年的政策效应与前两年相比略有下降，反映出当前形势下，最大限度地降低新冠疫情对国际科技创新中心建设的影响，以及在疫情防控下保障人员、资金、货物、信息等要素高效便捷流动，是在合作政策制定中亟待解决的问题。

三、政策文本分析

政策的持续性效应与其后的配套政策相关。为探究《合作备忘录》的积极效应是在怎样的政策倾向下产生的，本部分试图运用政策文本分析方法厘清2017 年以来科创政策的关注重点。

（一）政策总体分析

根据Rothwell②Rothwell,G.,Rothwell,R.,and Zegveld,W. Reindustrialization and technology. New York:M.E.Sharpe.1985,pp.83-104.的政策划分标准，政策工具可分为供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具三类。供给型政策工具指政府通过对人才、技术、资金和基础设施建设等的投入直接扩大创新活动生产要素的供给；环境型政策工具指通过目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制和策略性措施等间接促进创新活动；需求型政策工具指通过政府采购、外包、贸易管制、海外机构管理等方式来开拓和稳定市场。又根据刘凤朝等人③刘凤朝、孙玉涛：《我国科技政策向创新政策演变的过程、趋势与建议——基于我国289 项创新政策的实证分析》，《中国软科学》2007 年第5 期。对法律效力维度的划分标准，政策的法律效力高低可分为三个等级，法律为A 等，行政法规为B 等，部门规章为C 等，并假设A、B、C 等政策效用依次递减，且同等效力等级政策的效用相等。借鉴上述分类标准，在阅读每份文件后，本文对2017 年1 月至2021 年4 月间中央及地方发布的210 份科技创新政策文本④这些政策文本，既包括各级政府针对科创发展制定的相关法律、规划、通知、意见等各类政策文件，也包括各级政府发布的与深圳和香港科技创新相关的政策文本。做了分类（表5）。

表5 2017—2020 年科技创新政策的分类统计表

通过分类统计可以发现：在政策工具使用量上，环境型和供给型政策工具被较多使用，需求型政策工具数量较少，反映出政府部门在制定科技发展的政策措施时，较少采取外包、贸易管制等需求型政策工具。从政策实施主体来看，中央和部委主要通过顶层设计对创新领域做出宏观的目标规划并颁布策略性措施，采用环境型政策工具的数量居多；地方政府作为政策的落地实施者，通常从具体的资金、人才、土地等方向着手，直接扩大创新要素的供给，因此更多是选择采用供给型政策工具。

总体而言，2017 年以来各级政府出台的涉及科创发展的政策倾向于采用供给型和环境型政策工具，对科创发展的薄弱环节进行制度创新回应，解决科创发展中面临的人才、土地、资金、税收等问题；同时，也运用了需求型政策工具，力图通过激发技术创新和产品开发拉动消费、开拓市场。就目前的政策数量看，供给型和环境型政策工具使用较多，需求型政策工具运用得相对较少。这在一定程度上反映出，当前大湾区乃至深港科创发展的政策制定思路属于问题导向型的，即是针对当前科创发展所面临的困难提供解决问题的制度框架或方案，而对于海外市场开拓、政府服务外包等并非用于解决当前发展阻碍的环节，相关政策关注相对还较少。

（二）政策热点分析

1.关键词共词分析

本部分将借鉴信息学中使用较成熟的共词分析法，探讨政策文本关键词之间的关联强度，并运用VOSviewer 生成的关键词共现网络（图2）展示关键词之间的关联。如图2 所示，2017—2021 年科技创新政策关键词共现网络由83 个节点、363 条连线构成。图中每个节点代表一个关键词，字体大小反映关键词的词频高低，节点大小反映关键词中介中心性的高低。如果两个关键词在同一份政策文件中出现，则这两个节点之间就存在一条连线，连线越粗表示关键词共词频率越高。关键词共现关系就形成了以关键词为节点、以共现关系为边的网络图。

由关键词共现网络图可以看出，围绕创新和科技两大主题，人才、扶持、专项基金、科技园、创业、便利化、基础设施、改革、自贸区等关键词是政策关注的重点。其中，在培育提升科研能力方面，注重扶持人才、科研机构、高等院校、研发活动，设立专项基金是重要的扶持形式；在改善营商环境方面，要素流动的便利化、基础设施建设、改革等内容，是政策的关注重点；在创业就业方面，青年群体、平台建设、成果转化、示范区打造等是当前的主要工作内容；在香港特区政府的政策文件中，较为高频出现的是科技园、再工业化等主题。

2.关键词聚类分析

聚类分析是为了揭示科创政策制定的主题结构。图2 中同一深浅颜色的关键词表示一个聚类，图2 直观展示出2017 年以来的科技创新政策关注点形成了4 个主题聚类：一是以科技创新为主题的聚类，强调对科技园、研发中心等创新平台设施的打造，涉及香港的科技园、深港共建的河套地区等具体项目。二是以资金与金融支持为主题的聚类，包含通过设立专项基金、研发费用扣减、引进外商投资等形式，为科研人员、高等院校等创新主体提供资金支持等具体工作思路，以缓解科创发展的资金压力。三是以硬件与软件设施相结合的营商环境为主题的聚类，图中反映出以基础设施的互联互通为创新要素的便捷流通提供便利化，通过制度创新、数字技术等手段构建开放包容的营商环境，为粤港澳大湾区的科创合作提供基础保障的发展思路。四是涉及创业就业与港澳台的聚类，不仅体现出为港澳台青年提供就业创业机会的意图，亦显示出希望利用重点实验室等平台发挥港澳优势、提升科研水平的目标。

图2 2017—2021 年科技创新政策关键词共现网络图

综上可见，自《合作备忘录》签订以来，各级政府对深港及粤港澳大湾区科技创新发展的支持重点主要在人才、资金、技术、平台设施等方面。政策文本分析结果显示，相较于以上的政策关注重点，检验期内的政策文件对于科技金融、知识产权保护等科创产业发展所需的支持要素的关注仍相对较少。

四、结论与建议

本文分别以2008 年和2017 年与河套合作区开发密切相关的两份文件签订作为双重差分模型的时间节点，构建“准实验”探究不同时期深港科创合作政策对两地科创活动产生的政策效应。进而通过对2017 年以来的科创政策文本的量化分析及关键词可视化分析，探讨科创政策关注的重点及政策特征。研究得出如下结论及相关建议：

第一，粤港澳大湾区建设的深度合作、协同发展氛围，为地区内部的科创合作提供了良好的背景与支撑。研究发现，近年来市场对推动深港科创合作的重大平台的相关政策响应较十年前更为积极。因此，建议应积极把握此时间窗口，结合构建“双循环”新发展格局中对科创的需求，加快推进深港科创合作，乃至大湾区科创合作的制度创新，获取更大的政策效应。

第二，2017 年深港科创合作政策对深港两地上市企业的创新行为产生了持续性的政策激励效应。《合作备忘录》在实施后第二年即表现出积极影响，反映出创新主体行为看好地区科创发展的前景，导致创新行为增长加快。因此，建议应持续营造良好的创新生态和政策环境，以推动深港科技合作、打造国际科技创新中心。

第三，新冠疫情的暴发导致企业创新活跃度降低，深港科创合作政策持续发挥正向效应需要在新形势下给予持续的制度创新激励，以保持市场创新行为的活跃度。同时，应注意到疫情给数字经济发展带来的机遇，在河套合作区乃至大湾区其他的合作平台建设中，加大对数字技术的政策扶持倾向，将推动数字化作为未来一段时期科创合作政策的关注重点。

第四，目前各级政府多采用供给型工具和环境型工具制定科创政策，重点倾向于在人才、资金、技术、税收等方面为科技创新提供支撑。在今后的政策扶持方面，建议跳出“问题导向型”的政策制定思路，借鉴国际先进经验，把握科创发展趋势，制定更具前瞻性的科创扶持政策。