新增地方政府专项债券的审计诊断

◆李政宇/云南财经大学 郑小玲/湖北省审计厅

2014年新修订的《中华人民共和国预算法》明确地方政府可以通过发行地方政府专项债券方式举债后，发行专项债券成为了地方政府筹集项目资金、改善社会民生、促进地方经济发展的重要举措。从实践来看，专项债券在支持地方棚户区改造、推动轨道交通和产业园区建设以及改善医疗教育条件、保护生态环境等方面发挥了重要作用，有效提升了城市面貌和城市功能，对助力疫后重振，推动湖北经济高质量发展发挥了积极作用。然而，审计发现各地均不同程度存在专项债券项目申报不实、资金管理不规范、使用不及时以及申报金额与建设需求不匹配、项目建设缓慢、建成后未实现既定效益目标等问题。

一、新增地方政府专项债券申报管理使用中存在的问题

（一）专项债券申报项目不合规。按照相关规定，专项债券必须用于有一定收益的公益性项目，比如交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等领域，资金到位后要尽快形成实物工作量，助力扩大有效投资。审计中发现，有的市县（区）利用完工项目申报专项债券，资金到位后用于偿还前期工程欠款，没有形成新增实物工作量；还有的市县以产业园区建设名义，将专项债券资金用于写字楼建设并对外出售；更有个别市县存在以部门名义申报专项债券，资金到位后出借给民营企业使用等问题。

（二）项目申报金额与建设需求不匹配。《湖北省债券管理暂行办法》规定，项目实施单位应根据项目实施进度，提出债券需求计划，经批准同意后申报债券资金。审计发现，有的市县在项目勘察、设计、用地、环评、开工许可等前期工作未到位，不具备开工建设条件时就申报专项债券，导致债券资金到位后等待项目推进，多背负利息增加资金成本；还有的地区将长期建设项目的资金需求，通过一次性发债筹集到位，造成大量资金闲置而背负沉重利息。

（三）资金管理使用不够规范。用好专项债，必须要坚持“资金跟着项目走”。审计发现，有的市县（区）在转贷资金到位后，迟迟不拨付至项目单位，大量资金结存在财政账户；有的市县为加快资金拨付进度应付检查，提前将工程款支付到建设单位，造成资金安全风险；还有的地区项目不成熟，资金无法使用，未经批准便直接将专项债券资金挪用到其他项目；个别地区甚至将专项债券资金用于平衡预算等。

（四）项目实施效果不及预期。审计踏勘发现，个别市县棚改债券资金到位四年多，项目未开展入户调查，未发布征收令，巨额债券资金被全部用于购买储备房源，随着房地产市场降温，土拍行情不及预期，项目难以实现收支平衡，地方政府陷入两难境地，若继续推进资金缺口巨大，若调整项目储备房源又无法变现，随着债券即将到期，还本付息面临巨大压力；有的市县项目超期3年应完工未完工，导致收益期缩短，直接影响后期还本付息；有的地区项目建设推进缓慢，债券资金大量结存；还有的地区项目建成后一直闲置无法投入运营，或运营利润过低甚至是亏损，根本无法实现预期收益。

二、存在问题的主要原因

（一）主管部门申报发行债券时审核把关不严。截至今年3月末，2022年全国新增专项债券额度已发行1.25万亿元，占提前下达额度的86%，比去年增加了1.23万亿元。新增专项债券发行数量更多、频次更快，但是各地进入项目库的储备项目数量不多，质量不高，申报发行时受限于种种原因，把关审核不严，将部分投向领域不符合规定或者已完工不符合申报发行要求的项目审核通过。

（二）项目单位争取债券资金时忽视建设需求。债券额度下达后，项目单位为尽快筹集资金，不惜一切代价争取资金，首发项目不管前期准备工作是否到位，是否具备开工建设条件，先将债券资金申请回来；续发项目不顾资金需求计划，尽可能多申报、早申报，导致转贷资金到位后长时间“趴”在账上等项目推进。

（三）实施单位使用债券资金时随意调整挪用。债券资金拨付到实施单位后，监管部门应立即开始监督资金使用情况。但审计发现有的实施单位为了应付检查，提高资金使用进度，不管是否达到支付条件，债券资金到位后立即拨付到建设单位，给债券资金安全带来巨大隐患；还有的实施单位建设项目多，将部分专项债券资金擅自调整挪用至急需资金的非专项债券项目。

（四）相关部门债券项目绩效管理未落到实处。从审计情况来看，各地均存在不同程度的重申报轻管理问题，有的地方千方百计包装项目，实施方案倒挤本息覆盖倍数，编制的收益情况完全不符合项目运营实际，项目建成后，相关主管部门项目绩效评价形同虚设，“举债必问效，无效必问责”基本没落实。

三、加大专项债券申报管理使用全流程管理，切实发挥专项债券资金积极作用

（一）提前谋划，提高储备项目数质量。各级地方政府要根据中央“十四五”规划纲要，以及国务院专项债券重点投向领域要求，结合当地经济发展实际，提前开展项目储备谋划工作，财政、发改、住建等行业主管部门要形成合力，加快推进项目前期准备工作，完善立项、可研、环评、用地等前期手续，提升项目成熟度，储备一批符合条件成熟度高的重大项目。

（二）精准申报，提高专项债券资金使用效率。各级地方政府要认真梳理项目建设情况，根据各项目建设进度和资金需求，科学统筹资金计划，精准申报专项债券，力争“项目等钱”。根据政策支持领域，精选社会效益明显、群众期盼迫切、资金到位后能立即施工的项目进行重点申报，资金到位后能及时拨付至实施单位形成实物工作量，切实发挥项目建设带动经济社会高质量发展的作用。

（三）强化管控，确保债券资金使用安全合规。各地方政府要对专项债券项目实施穿透式管理，压实主管部门和项目单位运营管理责任，对项目建设及运营进展情况进行全流程管理，在加快资金使用进度的同时，加大资金安全合规使用的监管力度，完善债券资金用途调整机制，明确专项债券资金调整流程及时间要求，及时调整核查发现问题的债券资金用途。

（四）跟踪问效，加强债券项目绩效管理。各地要围绕融资与项目收益平衡、偿债资金来源、债券风险防控等重点内容，开展项目绩效评价，将绩效评价结果与债券资金分配挂钩，在分配债券额度及财政补助资金时，将债券资金使用绩效作为重要调整因素，切实敦促各项目实施主体提高专项债券资金使用效益，有效防范政府债务风险。

此外，审计过程中发现有些棚改、土储项目债券资金到位后，出现各种不确定性因素，如市场行情发生变化，被征收户补偿预期调整不愿签约等，导致项目遇阻债券资金大量结存；而有的项目已经达成征收意向，专项债券资金尚未发行到位，自有资金又不足以支撑签约兑现，导致项目搁浅。针对类似“钱等A项目”“B项目等钱”的矛盾，建议相关行业主管部门研究出台政策规定，为同一实施主体同类项目间债券资金临时调配使用提供政策支持，切实提高债券资金使用效益，加快推动项目建设。