新《预算法》：疏堵结合规范地方债

文/刘剑文 陈立诚

新《预算法》：疏堵结合规范地方债

文/刘剑文 陈立诚

8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过修改决定，新的《预算法》将从2015年1月1日起开始施行。备受关注的地方政府债务问题，在新《预算法》中取得了重大的突破。10月2日，国务院办公厅也对外发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。

问题拨疏：债务膨胀的成因透视

修改前的《预算法》第28条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这一规定原则上禁止了地方债的存在，但实际上并未在现实中得到有效的推行。事实上，近年来我国地方政府债务规模一直不断膨胀。根据审计署2013年底发布的全国政府性债务审计结果，我国地方政府负有偿还责任的债务已逾10.8万亿元，同时负有担保责任的债务约2.6万亿元，可能承担一定救助责任的债务约4.3万亿元，总计将近18万亿元。作为对比的是，我国2013年地方政府本级财政收入约为6.9万亿元，加上税收返还和转移支付约为11.7万亿元。可见，“隐形”的地方政府债务已经远远超过其明面上的常规收入，严重影响到了财政稳健与安全。

究其成因，地方债难题从根本上导源于地方财政失衡的压力。在行政主导的分税制体制下，多次财政调整都显现出“财权上收、事权下移”的倾向，一些中央与地方共享税种的划分比例一再向中央倾斜。而政绩考核压力又使得地方政府必须采取积极的财政政策以拉动经济增长，导致财政支出不断增加，地方政府收支缺口日益扩大。特别是2008年世界金融危机以来，我国经济增长速度有所放缓，加之“结构性减税”与“营改增”的影响，地方财政收入自然呈下行态势。但与此同时，为了加快经济复苏，地方政府又必须加大经济建设支出，这就进一步加剧了地方财政的窘境。

为了弥补财政缺口，发债成为了地方政府的重要手段。虽然老《预算法》禁止地方发债，但却留有制度漏洞，没有对地方政府的融资行为进行有效的约束与监督。因此，地方政府虽然不能公然发行债券，却可以通过各类融资平台来“隐形”、间接发债。现实中，在经济危机引发的财政压力之下，地方政府选择性地无视《预算法》的禁令，而中央政府则“睁一只眼闭一只眼”，选择性忽视地方政府的这一行为。在这种“默契”之下，地方债难免愈演愈烈。

可见，地方债问题是有着深刻、复杂的成因的，牵涉到整个中央与地方财税体制的架构。在地方财政失衡的大背景下，单纯的“堵”只能催生地方政府的各类博弈行为，至多使得债务“改头换面”，而无法真正取得实效。

治理思维：发债权纳入法治轨道

换一个角度看，其实地方债并非洪水猛兽。只要能够保证债务规范有序、规模可控，那么发行地方债就可以成为开辟地方财源的有效路径。事实上，政府债券是国际通行的地方政府融资方式。财政部的相关报告显示，世界53个主要国家中，有37个允许地方政府举债。

新《预算法》采取了“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，表面上是放开了地方政府的发债权力，实际上却是为了将原先不受约束的“隐形”发债权引导到阳光下，使之受到法治规范和预算约束，从而防范和化解债务风险。具体来说，《预算法》主要从以下三点着手构建地方发债权的规范机制：

一是举债有度。在主体上，限定于“经国务院批准的省、自治区、直辖市”，暂不允许财政统筹能力相对较弱的市、县政府发债，体现了审慎放开的态度。在方式上，有疏有堵，只放开透明度高、最利于监管的“发行地方政府债券”一种，同时明文禁止以其他任何方式举借债务或提供担保；在用途上，将借债定位为补充性、临时性财源，要求只能用于“建设投资”和“公益性资本支出”，不得用于经常性支出。

二是监管到位。新《预算法》大大强化了权力机关、上级行政机关和社会公众的监督权，构建了对地方政府发债权的权力制约监督机制。根据规定，地方借债规模由国务院报全国人大或全国人大常委会批准后分别下达限额，财政部对地方政府债务实施监督，这保障了中央对地方债务的总体控制。而省级政府在限额内举借债务，也必须报本级人大常委会批准，体现了权力机关对行政机关的有效监督。同时，坚持“预算管债”，并将地方债作为各级人大对预决算的重点审查内容，还专门要求公开预决算时必须向社会对举借债务的情况做出说明。

三是风险可控。在“量入为出、收支平衡”的预算编制原则指导下，新《预算法》要求“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源”，理清了政府的还债责任。同时，提出“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”，高度重视风险防控。此外，还要求各级地方政府财政部门编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，并公布政府资产负债表，这一提升财政透明度的有力举措无疑也有助于地方债风险的检测与预防。

落实关键：建立三方面配套制度

新《预算法》已经搭建起了规范地方债的法律框架，但要真正化解现有的债务难题、将法律落到实处，可以说仍然是任重道远。2014年9月2日召开的国务院常务会议已经明确提出完善预算管理的当前重点是大力推进三个“强化”、开展两项“行动”、做到两个“规范”，其中就包括“规范地方政府性债务”。为此，应当尽快制定《预算法实施条例》及其他相关细则，建立起三方面配套制度：

第一，要建立起地方政府债务风险评估和预警机制。例如，根据美国俄亥俄州的《地方财政紧急状态法》，州审计局负责核查地方政府的债务风险水平，如果发现存在法律列明的三类情况之一，就应发布书面通告，将其列入“预警名单”，对地方财政进行监控。如果财政状况进一步恶化，则要移入“危机名单”。在预警或危机解除前，该地方政府不得举借新债。我国应当借鉴国际经验，建立起相应的评估机构，并规定一系列监测指标，确保在地方债务出现风险时能够及时发现、及时化解。此外，还可考虑建立偿债准备金制度，要求地方政府按照所借债务的一定比例提取准备金，以免暂时性财政波动导致无法偿债。

第二，要建立起地方政府债务风险化解机制。从世界范围内看，解决地方政府债务危机主要有三种模式：一是地方政府自行处理，中央政府不提供财政援助，阿根廷是典型实例。与之相应地，这往往伴随着地方政府破产制度；二是中央政府承担地方政府债务；三是中央政府直接行政接管。如法国规定地方政府一旦无力偿债而无法正常运转，就将解散地方议会和政府，由中央政府暂时接管并垫付偿债，待新选举产生议会和政府后再逐步偿还。我国作为单一制国家，中央政府在最终意义上承担着债务的兜底责任，因此可能并不适合选取第一种模式。为避免地方政府因此而倾向于扩张债务，则有必要合理设计中央接管的具体方式，并应建立起债务考核和责任追究制度。

第三，要建立起政府财务报告与债务审计机制。对于地方政府债务，需要通过国务院和同级人大的批准来实现事前授权，更需要通过规范的政府财务报告来实现事中监控，并通过严格的审计制度事后监督。

全局视野：理顺政府间财政关系

从系统论的角度来看，财政制度不是孤立存在的，而是一个各个部分相互密切联系的有机整体。地方债问题既然导因于地方财政的失衡，其治本之策也必然离不开理顺政府间财政关系，需要从财税制度整体出发来综合考虑。

一方面，我们应当看到，新《预算法》赋予地方政府发债权，可能实质性影响甚至改变我国的央地财税体制。而财税体制是牵涉到国家治理根基的核心问题，需谋定而后动，切切不可随意调整。另一方面，地方债问题的最终解决，也离不开财税体制改革的整体推进。作为地方政府财源的重要一环，要使地方债回归到补充性、辅助性财源的应有定位，避免债务的过度扩张，就必须从根本上改变地方财政收支倒挂的境况，赋予地方充足的财权与财力。正因如此，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中专门提出，要做到“事权和支出责任相适应”。这直接针对过去“上级请客，下级买单”的现象，要求从法律上厘清事权配置，进而保障与之相应的地方财源。同时，新《预算法》也增加了财政转移支付制度的规定，明确以均衡地区间基本财力的一般性转移支付为主体。从根本上说，只有改变分税制下中央行政机关主导的行政性财政分权，建立起法治框架下财事协调、权责统一的政府间财政关系，才能从完整意义上实现地方债的规范治理。

论点

着眼于修改前地方债“禁而不止”的局面，新法转而“以疏代堵”，一方面允许地方依法适度发债；另一方面则对发债主体、用途、规模、程序、监督和问责等方面作了严格规定，体现出以法治方式规范地方债务的治理思维。

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com