构建新时代内部审计指导监督机制的研究——基于整体政府跨部门协同治理理论

◆刘明亮 许敏/湖北省审计厅

***总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要加强对内部审计工作的指导和监督，充分调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力，为新时代内部审计工作指明了前进方向、提供了根本遵循。党的十八大以来，内部审计在规范权力运行、防范廉政风险、完善内部治理、促进履职履责等方面发挥了积极作用。在新时代新形势下，内部审计工作的地位和作用越来越重要，进一步加强对内部审计工作的指导和监督，对于构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系具有重大意义。

一、加强内部审计工作指导监督面临的困难和问题

近年来，内部审计工作逐步得到各部门各单位的重视，各级审计机关也加大了指导监督力度，为构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系发挥了积极作用。但目前，国家审计机关对内部审计工作的指导监督还处在起步和摸索阶段，各种配套办法还不完善，制度规范和评价体系也不成熟，加之我国体制改革正在逐步推进，在实际工作中还面临着不少困难和问题。

（一）内部审计工作的顶层设计与法律支持不足。

一是对内部审计工作指导监督的法律条款过于笼统。2006年十届全国人大常委会第二十次会议修订通过的《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）中，对审计机关依法指导和监督内部审计工作的职责定位和要求较为简单，过去在工作中也未对审计机关必须开展的行政职责细化有关规定，导致地方审计机关在贯彻施行《审计法》时忽略了这一重要环节，未能对内部审计机构开展有效的业务指导。二是内部审计指导监督缺乏地方规章支撑。目前各省人大、政府大部分未出台内部审计工作的地方性规章、意见，缺少对内部审计工作业务指导和监督的明确规定，内部审计机构和人员由于缺少指导和支持也在开展审计业务时遇到诸多困难。三是内部审计与国家审计在标准上对接不够。内部审计准则与国家审计准则关系不明确，在实务操作中存在差异，与国家审计对接不力。2013年8月，中国内部审计协会印发了内部审计基本准则及一系列具体业务准则，作为内部审计机构开展审计工作的遵循参照标准，但并未通过法律法规条款来明确国家审计准则和内部审计准则的关系，使内部审计准则不具有强制性。这也导致在具体实践中内部审计的定位、目标、工作理念、技术方法等与国家审计存在较大差异，国家审计与内部审计对接效果不佳，内部审计工作中形成的审计工作底稿、审计证据等不能直接为国家审计所用，造成了审计资源的浪费。

（二）审计机关对内部审计机构的指导监督力度不强。

在审计管理体制改革前，大多数地方未建立具有行政职能的内部审计指导机构，对内部审计工作的指导监督基本处于停滞状态。因此，目前大多审计机关没有建立健全相应的指导监督工作机制，更谈不上长效机制。由于基层审计机关没有明确负责指导和监督的职能部门，对内部审计工作的指导监督大多数由各地内部审计协会代为履职。特别是没有内部审计协会的地方，对内部审计的指导监督处于放任自流状态，从一定程度上削弱了指导监督的力度。据调查，许多地方并未将内部审计业务指导和监督列入年度工作计划，因此不能与审计业务工作同部署、同落实、同检查；在审计项目开展过程中对各单位内部审计制度建立和执行情况、发挥作用情况等关注不够；没有建立健全被审计单位内部审计工作计划、审计报告、审计整改情况、工作总结以及审计发现重大违纪违法问题线索等资料向同级审计机关备案机制，对内部审计计划、项目实施和资源还缺乏统筹利用；没有形成内部审计业务长效指导机制，特别是缺少对审计计划安排、审计重点、大数据审计工作模式等先进审计技术方法的指导；没有对内部审计工作开展有计划、有步骤的监督检查。

（三）内部审计工作发展远远不够。

一是内部审计机构设置不科学、职责定位不清晰，独立性、客观性有待进一步加强。当前党政机关和事业单位中大多未设置独立的内部审计部门，部分单位内部审计机构与财务、纪检、监察、法务等其他职能部门合署办公，或在行政隶属关系上采取向多头领导汇报的管理机制。以湖北省为例，省直61家单位（含党群部门），仅20家设立了内部审计机构，其中6家独立设置，14家与财务、监察、法务等部门合并设置，配备内审人员共计128人；省属事业单位20家，仅9家设立了内部审计机构，且都是合并设置，配备内审人员共计87人。一些不直接由党委或董事会主管的内部审计机构在人员薪酬、经费开支、业绩考核、部门评比等方面受制于其他部门，影响了内部审计机构的独立性，同时部分内部审计机构还参与了本单位物资采购、组织招标、工程款结算等工作，影响了审计结论的客观性。二是内部审计人力资源缺乏、经验素质不足，与内部审计工作任务不相匹配。以湖北省为例，已设置独立内部审计机构的人员配备不足，在本单位人员总体数量中的占比较低；部分未设置独立内部审计机构的单位虽然指定了专职内部审计人员，但同时还要兼顾其他工作，主要精力也不在审计业务上；部分内部审计人员从财务、管理部门调配而来，不具备现代内部审计所要求的系统全面的审计知识结构和技能经验，导致内部审计工作的深入力度不够，制约了内部审计工作的开展。三是在实际工作中内部审计职责权限和程序受限，工作范围较窄。目前大多数内部审计机构只是对本单位及所属单位财务收支、固定资产投资、单位领导人履行经济责任情况、经济管理和效益情况开展审计，对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况；发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况；自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况；境外机构、境外资产和境外经济活动情况等审计不能参与、不能涉足或不敢涉足，内部审计机构应有的权限也未能在实际工作中体现出来。四是审计整改落实、审计结果运用不足，制度规范和评价体系也不成熟。目前内部审计结果运用还处在起步和摸索阶段，部分单位没有明确被审计单位主要负责人为整改第一责任人，没有推行审计整改结果内部通报或公告等方式，对整改不及时、不到位的问题，没有及时追责问责；部分单位内部审计与内部纪检、组织人事等部门缺乏沟通协作，没有建立信息共享、结果共用等机制；多数部门单位未能将内部审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要参考，也没有将经济责任审计结果及整改情况纳入领导班子民主生活会及党风廉政建设责任制检查考核的范围。同时，国家审计机关也未能有效利用内部审计资源和成果，对内部审计已经发现的案件线索和已经纠正的问题仍然在审计报告中反映，挫伤了内部审计人员的积极性。

二、基于整体政府跨部门协同治理构建新时代内部审计指导监督机制的重大意义

推进制度化、经常化和有效跨界合作以增进公共价值，是21世纪发达国家政府改革的新趋势，整体政府跨部门协同治理相应成为国际行政学研究的前沿领域，已然成为现代政府改革的普遍实践。

面对全球化和风险社会的压力以及民众对政府服务质量的更高期望，整体政府跨部门协同治理充分利用新的文化理念、工作方式、责任和激励机制以及公共服务模式，最大可能地提升政府决策和服务供应的整体效力。整体政府跨部门协同治理是一个含义广泛的概念，指在应对国家治理的复杂问题时，政府通过联合、协调、协同和协作方式，统筹一切可利用的资源和力量，实现国家政策和政府管理功能及活动的整合。参与治理的主体既包括中央政府和地方政府及其所属部门机构，也有私人部门、非营利部门、公民社会或志愿组织，其中政府处于领导地位，在某种意义上也是协同治理得以运行的基础和保障。协同治理的内容包括中央政府和地方政府之间的“上下合作”，中央或地方同级政府之间的“水平合作”，同一政府不同部门之间的“左右合作”，以及政府与企业及社会组织之间的“内外合作”。从跨部门协同运行机制来说，发达国家整体政府改革虽然都在强调组织整合、跨界合作、网络化运作和多元主体共治，但在实际操作过程中，不同国家所选择的不同路径，又使他们在共性之下呈现出了一定的国别特色，相继出现了不同的实践模式。例如美国国家海洋理事会（NOC）采取的集权与分权并行的政策协调模式，是具体国家政策领域专业化、系统化、社会化、区域化乃至国际化的发展成果。这种协同模式重视特定领域同一政策下各政府之间的协调配合，其跨界内容不仅包括中央政府之间的横向协调以及中央和地方政府之间的纵向整合，还包括与企业特别是与第三部门之间的协调合作，政府管理与服务目标具体明确，适合制定集合决策、执行和监督系统于一体的全国范围特定领域问题的整体解决方案，具有很强的目的性、协调性、一致性和可操作性。

面对审计全覆盖的现实需要和审计管理体制改革的迫切要求，借鉴国外跨部门协同治理理论和有效经验，构建纵横交叉、分层运行的新时代内部审计指导监督机制，具有突出的理论探索和实践指导意义。在宏观决策协同层面，应强调政府的核心作用，致力于中央和地方政府的顶层设计，注重内部审计制度建设和依法行政，并通过问责机制监督各层次主体落实内部审计工作的实际效率，保证跨部门协同机制的整体效力。在中观政策协调层面，重视发挥各部委、各职能部门的作用，在内部审计工作部门规章指引的制定、执行和监督领域与审计机关加强协同、协调一致，形成切实有效的部门内部审计规划和实施保障机制。在微观政策执行层面，加强各级审计机关与各单位内部审计机构之间的协调合作，创新内部审计业务指导监督的方式方法，使各级审计机关更好地履行法定职责，提高指导监督的效能。实践中必须注重协调好跨部门协同治理过程中纵向和横向结构之间的关系，灵活选择纵横结合的方法，综合运用法律、财政、人事、网络技术等跨部门合作辅助工具，尽力发挥整体政府跨部门协同治理的最大效力。

三、构建跨部门协同内部审计指导监督工作机制的路径

构建新时代内部审计指导监督机制是一个长期系统的工程，需要在宏观层面加强统筹协调、完善顶层设计，在中观层面加强横向协同、推动纵向一致，在微观层面加强联络指导、实现深度融合。只有将这些机制制度建立完善并一体使用、科学运作起来，内部审计指导监督成效才会充分显现出来，内部审计价值才能得到充分的体现，并在更高层次上充分发挥在审计监督体系中的重要作用。

（一）在宏观层面，充分发挥中央审计委员会及地方各级审计委员会的贯通领导作用，推动人大、政府完善顶层设计，以立法方式确保指导监督制度化。

一是积极推动修订完善《审计法》，明确内部审计工作领导体制、工作职责、履职保障、国家审计机关对内部审计工作的业务和监督等内容，有效支持和约束内部审计职责履行，为内部审计工作的全面开展提供切实可靠的法律支撑和依据。二是推动全国各级纳入审计监督范围的单位全面建立健全党组织、董事会（或主要负责人）直接领导内部审计工作的机制，全面落实在本单位党组织、董事会（或主要负责人）的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作。三是积极推动各省人大、政府尽快出台内部审计地方政府规章或地方性法规，建立健全国家审计机关开展内部审计监督指导、内部审计成果备案运用、内部审计整改检查等机制。四是积极落实《审计署关于内部审计工作的规定》第六条“国有企业应当按照有关规定建立总审计师制度”的要求，2020年9月国务院国资委印发了《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》，要求加快建立总审计师制度，应进一步推动国有企业建立总审计师制度的落实，为内部审计工作顺利开展提供人事保障。五是通过中央及地方各级审计委员会决议、专题工作联席会议等方式常态化研究解决国家审计与内部审计之间联系协调机制不畅的问题。

（二）在中观层面，加强审计署、地方审计机关与各部门单位的横向协同、纵向一致，推动各系统内部审计工作规范化、专业化。

一是审计署协同各国务院下设部门单位、国有企业、国有金融机构等建立健全符合本部门本行业特点的内部审计业务制度，指导加快内部审计工作定位转型、加强本系统内部审计上下级业务联络指导机制等，同时也作为地方审计机关在开展内部审计指导监督工作的业务指引和依据。二是审计署和地方审计机关要促进审计计划的横向、纵向衔接，审计署和地方审计机关在制定年初审计计划时，要参考监督对象的内部审计机构的工作计划、以往年度的审计报告和整改情况，主管部门的内部审计机构在制定年度内部审计工作计划时也要与本系统下级内部审计机构的工作相衔接，减少重复审计，提高审计工作效率、避免资源浪费。三是审计署指导各部门单位、国有企业、国有金融机构等建立健全本系统内部审计整改工作机制，制定出台内部审计整改指导意见，地方审计机关协助各单位有效落实内部审计整改，加强内部审计结果运用，推进内部审计取得实效。四是审计署与各部门单位、国有企业、国有金融机构等共同总结建立本行业内部审计专项检查评价指标体系，有针对性地制定内部审计工作检查和质量评估工作规划，地方审计机关和主管部门内部审计机构都可据此开展质量检查和内外部评估工作。五是审计署、各级地方审计机关及监督对象内部审计机构共同加强对内部审计工作的宣传，提高社会公众对内部审计职业的认知度，引导督促各被审计单位进一步重视内部审计，为内部审计事业发展营造良好的内外部环境。

（三）在微观层面，健全完善国家审计机关内部审计指导职能部门与内部审计机构的日常联络指导机制，实现国家审计机关与内部审计机构深度融合。

一是加强经常性业务指导，指导内部审计机构围绕审计机关审计监督重点，坚持问题导向，加强对本单位在政策措施落实、重点任务推进、资金分配使用、风险防范等方面工作的内部审计和检查，进一步促进内部审计聚焦对标、精准发力。二是建立有效的信息沟通渠道，内部审计机构按照审计机关要求，及时报送备案资料、共享审计成果，国家审计机关在审计过程中有效利用内部审计成果，对内部审计发现且已经纠正的问题不再在审计报告中反映，对纠正不及时不到位的问题依法提出处理意见并督促整改到位。三是国家审计机关结合审计项目开展被审计单位内部审计制度建立健全情况、内部审计工作开展情况以及质量效果等内容的检查，结合行业性审计项目的实施，积极开展行业性内部审计工作质量检查和评估，切实提升内部审计工作质量和水平。四是理顺国家审计机关内部指导监督工作机制，将指导监督的行政职能与内部审计协会的服务职能明确区分、紧密结合，使内部审计协会作为协助开展指导监督工作的重要力量，组织好内部审计业务咨询、学术研讨、经验交流、职业培训、会员服务等活动。五是建立和完善内部审计培训体系，审计机关要加大对内部审计机构开展教育培训的指导和支持力度，通过“以审代训”、参加有关培训交流等方式，积极构建多形式、多层次、多渠道的内部审计培训体系，努力造就大批高层次、复合型、专业化内部审计人才，为内部审计事业发展提供人才保障和智力支持。■