政策措施落实跟踪审计质量制约因素分析

◆郑红令 吴园园/襄阳市审计局

***总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，要拓展审计监督的广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施落实情况跟踪审计力度。开展政策措施落实跟踪审计已成为审计工作的新常态、新重点，体现了审计部门作为政治机关的新使命、新担当。但与传统审计模式相比，政策措施落实跟踪审计点多、线长、面广，如何保证审计质量是审计的难点。就此，笔者结合近年来的审计实践，对当前政策措施落实跟踪审计在质量管控方面存在的问题、原因及对策提出几点思考。

一、政策措施落实跟踪审计质量存在的问题表现

政策措施落实跟踪审计与传统审计相比，其审计对象的广泛性、调查内容的政策性、审计证据的多样性、取证方法的灵活性、审计成果的建设性等特点，对审计质量提出了更高的要求。笔者在审计实践中发现，政策措施落实跟踪审计质量存在的问题主要表现为以下几方面。

（一）审前调查不充分、重点内容不突出。政策措施落实跟踪审计需要审计人员在深入理解政策内涵的基础上，跳出传统审计思维框架，制定科学有效的实施方案。但是在实践过程中，因审计对象较为抽象，涉及的部门广、内容多，容易存在审前调查不充分、深度不够的问题，造成审计重点不突出。主要体现在调查内容、方法以及收集资料存在随意性和盲目性，未对政策落实涉及部门的职责、具体措施、业务流程，以及行业、领域、地区特点特征进行仔细研究，造成审计实施方案制定不科学，审计目标、审计步骤和审计方法不明确，不能有效指导审计具体实施。如，在本地民生十件实事推进情况跟踪审计中，因每件民生实事涉及全市各个县市区、市直各部门，加之项目实施期限较短，调查了解不充分，制定方案时只重点关注了财政资金保障和项目进度方面，最终导致只片面地揭露了资金安排不足和进展缓慢的问题，未深入了解项目进度缓慢的梗阻所在，不能提出有效的审计建议。

（二）审计证据不充分、方式方法不创新。一方面，审计证据不够充分。政策措施落实跟踪审计从内容上看较为抽象，这就对审计取证方向与目标提出了更高的要求，必须把抽象的政策具体细化到配套政策措施的制订情况、政策执行主体的履职情况、政策覆盖领域的影响情况、政策效果评估和调整改进这个层面上，而且要对政策执行过程中容易出现的其他情况进行充分调查，这样审计取证才能“各个击破”，客观真实地反映问题。而在实际审计过程中，审计人员取证的证据来源多为被审计单位落实情况总结，仅仅局限于书面证据的层面，缺乏相应的实施过程、实施效果加以印证，容易被“牵着鼻子走”，或者未充分考虑其他影响因素，导致审计证据片面化、说服力不够。如，在调查了解小微企业融资难、融资贵的原因时，仅仅依靠审查相关职能部门提供的资料是不够的，需要对当地小微企业和银行广泛采用访谈、调查问卷等方法，多层次全面了解政策措施的真实执行情况。又如，在审查某上级专项资金使用情况时，仅对资金使用的具体用途进行了取证，便定性为挤占挪用，而忽略了财政将该专项资金与其他几类“小、散”专项进行了统筹，将用途调整用于其他符合规定的支出，此时应充分运用“三个区分开来”的原则，属于容错纠错范畴，可以不定性为挤占挪用专项资金。另一方面，审计方式方法不够创新。政策的宏观性体现在影响经济社会的各个方面，几乎涉及到所有的单位或部门。审计机关需延伸调查多个机构、企业或者项目，综合运用多种审计手段才能达到预期目标，而目前审计方式较为单一，大数据分析思路缺乏创新。如，在对政府设立支持企业发展基金审计中，传统的审计经验和方法对基金的资金使用和管理方面较为有效，但涉及基金运行的绩效、政策目标的实现程度，可能无法全面评价。又如，在审查国企向非国企出租房屋且未减免房租的问题时，在对房租发票信息进行大数据筛查时，将发票开具日期在房租减免期限内（2-4月）作为分析模型，形成疑点后进行延伸调查。而调查结果表明，大部分国有企业接到减免房租文件时已是5月份，对已收取的2-4月房租在以后月份进行抵扣处理。针对该种情况，在数据分析时可统筹分析这一年度的发票开具情况，疑点会更加精准。

（三）问题定性不合理、评价建议不科学。与传统审计项目相比，政策跟踪审计在问题定性、评价建议方面要更加注重科学性和有效性。而实际审计中，审计人员往往未能吃透政策精神，导致定性不准确，评价建议过于笼统、针对性不强，偏离政策目标导向，不具有指导意义。如，在审查某专项债券涉及项目付款进度时，审计人员以项目基本完工、资金尚未支付为由，将问题定性为“资金支付进度较慢”。从资金使用和效益发挥角度看，问题定性无误，但项目施工合同约定的付款时间为竣工决算后，因文件规定该资金要及时落实到项目单位、尽快形成实物工作量，并未对付款期限作严格要求，此时按照民法合同意思自治的原则，作为问题反映就过于牵强。

（四）成果运用不到位、审计成效不显著。由于审计调查不透彻，无法提出有效合理的解决对策，或者只注重发现问题而忽视对倾向性、苗头性问题进行深层次的研究和分析，致使政策措施落实审计项目质量不高，审计成果的运用不够广泛深入。另外，基层审计机关往往过于依赖上级机关的文件精神和项目安排，对政策措施落实审计没有统一的、系统的部署安排，缺乏主观能动性，对查出的政策措施落实问题没有进行综合归纳和辩证分析，未能为当地党委政府决策提出建设性的意见。

二、制约政策措施落实跟踪审计质量的因素分析

（一）缺乏专业的审计队伍。当前大部分宏观经济政策同时涉及到“稳增长、促改革、调结构、惠民生和防风险”或“六稳”“六保”等目标中的两个或多个，准确把握多目标之间的关系和平衡是政策执行情况跟踪审计的关键，因此审计人员不仅要熟悉政策相关条文，还需要对政策出台的背景、意图有较全面的了解。只有深刻理解政策制定的背景知识，才会在遇到具体问题时准确、灵活运用。然而审计机关绝大数人员是财会管理或计算机等相关专业审计人才，对政策跟踪审计知识掌握相对欠缺，与要求的政策水平和宏观把握能力还有差距，比如审计过程中常常仅从资金量等维度选择分析审计对象，可能会忽视政策在某些领域的效果，导致审计结论发生误差。

（二）缺乏统一的审计规范标准。政策措施落实跟踪审计是一个全新的领域和课题，而与之相适应的审计标准却尚未出台。一是缺乏成熟的审计经验和可操作的审计规范、审计程序和审计评价依据，相同的一个事件，可能一些审计人员看来问题很严重，而其他审计人员看来问题不大，各地只能摸着石头过河，政策措施落实的好坏、优劣，只能笼统把握。二是政策措施落实跟踪审计的法律法规相对欠缺，例如：发现财务收支不合理，可以根据会计法、财经法规进行处理处罚；投资项目审计没有招投标，可以根据招投标法进行处理处罚；而政策跟踪审计发现问题后，基层审计人员较难找到相应法律法规处理处罚，难以发挥审计监督的权威性。如，针对“过紧日子”和压缩一般性支出政策落实情况，由于上级文件中未对“过紧日子”标准进行明确规定，一般性支出也未有统一口径，导致违规界限模糊不清，无法进行审计定性。

（三）缺乏有效的审计创新方式。政策措施落实执行情况跟踪审计还需要结合“政策”和“跟踪”的要求相应创新审计方法。如，税收政策落实跟踪审计中，面对海量的税务数据，传统审计方法无法施展，必须结合具体税收政策内容、税种之间潜在联系进行大数据关联分析，才能多层次、多维度充分了解政策落实情况，全面反映问题。

三、提高政策措施落实跟踪审计质量的建议对策

（一）着力创新审计模式。在统筹安排方面，认真践行融合发展理念和审计“两统筹”的要求，采取“1+N”捆绑的方式，将政策跟踪审计与市本级预算执行审计、领导干部经济责任审计、专项资金审计、国有企业审计等项目一并安排、同步开展，达到“一审多项、一审多果、一果多用”，提高审计效率。在方式方法方面，一是广泛运用外部调查的审计方法，扩大审计范围，挖掘审计深度；二是充分利用信息化手段，推广运用联网审计技术和大数据审计方法，提高政策执行审计的及时性和效率性；三是借助专家论证咨询，弥补审计力量的不足和审计能力的局限，促进审计评价意见更加准确可靠；四是合理借鉴绩效审计分析评价方法，设计必要的政策执行评价指标，综合运用比较分析、趋势分析或因素分析等方法，科学评价政策执行效率与效果。在规范审计标准方面，尽快研究出台与政策跟踪审计相适应的审计标准、操作指南，对政策跟踪审计项目的立项、审计问题查处以及报告成果形式等方面进行全面细化规范。

（二）强化审计流程管控。在立项准备阶段，紧紧围绕经济社会运行热点，精准确立政策跟踪审计重点。以上级审计机关下发的年度工作要点为基础，结合本地区实际情况，选取关乎当地经济发展的重大政策，认真研判，根据政策落实的不同阶段明确审计重点，制定针对性强、操作性强的实施方案，力争把最重要的事项、最关键的环节审深审透。在项目实施阶段，融合多种审计方法，聚焦政策措施部署、落实与绩效等方面，做到“点、面、线”相结合，既有深度、又有广度，着力揭示政策制定不科学、不配套与执行不到位等突出问题。同时，要恪守审计权力边界，做到法定职责必须为、法无授权不可为，牢固树立“有问题没发现是失职、发现问题不报告是渎职”的意识，健全全过程质量管控机制，探索政策跟踪落实审计作业标准化经验，实行政策跟踪审计质量监督常态化，坚持实事求是和“三个区分开来”，客观审慎评判政策执行中的问题。成果提升阶段，针对审计发现的制约和阻碍政策措施贯彻落实的、影响地方经济社会发展的倾向性、典型性问题，从体制上找原因，从机制上找对策，补齐改革发展中的制度短板，机制体制上的管理漏洞，提出改进完善的建议，发挥深化改革“催化剂”作用，精准服务党委政府决策和管理。

（三）加强审计队伍建设。一是学政策、掌握理论。组织重大政策措施的学习与培训，掌握宏观政策措施落实情况过程中存在的问题、障碍、制度缺陷、管理漏洞等问题，提升审计人员对重大政策的理解与掌握能力，使审计人员有倾向性地查处和揭示政策措施落实过程中存在的问题。二是学方法、掌握技巧。学习政策措施落实跟踪审计的新方法和新技巧，充分利用大数据审计模式，切实提升审计工作效率。三是重实践、提升能力。通过“以审代训”的方式，在项目实践过程手把手教学，充分发挥业务骨干“传、帮、带”作用，着力提升和培养审计人员政策跟踪审计能力。■

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（周中 刘士锋 摄影报道）