加快推进研究型审计的建议

◆金显威/咸宁市审计局

2009年，审计署驻南京特派员办事处正式提出开展研究型审计，经过不断探索推广，部分地方审计机关在社保基金、地方政府性债务、领导干部自然资源资产离任审计等领域涉足研究型审计并取得显著成效。2021年1月15日，《审计署关于印发全国审计机关2021年度工作要点的通知》（审政研发〔2021〕6号）文件提出，积极推进研究型审计。本文结合当前的审计实践，就研究型审计的内涵、主要特征、工作方法谈几点粗浅的认识，同时就加快研究型审计提出对策建议，与广大同仁共同探讨。

一、研究型审计的内涵

什么叫研究型审计？当前没有统一权威的说法。笔者认为，研究型审计就是把对政策、体制、制度、机制的研究作为审计的前置准备，把研究贯穿审计实施全过程，改变以往只注重揭露问题、简单提出建议的惯性思维，站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度思考审计工作。具体来说，审计前，对该行业、该领域历史情况、发展现状和未来趋势都要全面研究；审计中，对审计目标、审计范围、审计重点、方法步骤、组织方式、技术手段、评价指标等方面进行研究；审计后，全面梳理总结行业审计、重点项目审计情况，在提交审计报告的同时，至少要报送一篇审计信息（审计要情），至少要完成一篇综合分析报告，力争发表一篇研究性成果（调研报告、科研论文），出台或完善审计实务操作指南及配套办法，编写优秀审计案例，促进审计规范管理；深入研究各类审计对象的时代背景、现实困境、改革方向、目标路径、政策举措，更加精准地揭露问题，更加深入地分析原因，更加务实地提出建议，破解影响科学发展的政策束缚、体制障碍、机制扭曲、制度缺陷和管理漏洞，促进关键环节和重点领域不断改革，推进行业治理、单位治理、基层治理、区域治理水平不断提升。

二、研究型审计的主要特征

（一）时间地域不受限制。既可以对某类审计历史脉络、发展现状和未来趋势进行系统研究，引领改革方向，率先取得成效，还可以对本地、外地和国外同类审计情况进行综合对比研究，吸取精华、补齐短板，发扬优势、打造品牌。审计的时间更长、范围更广、力度更大，审计前需要提前介入，对审计对象的时代背景、业务范畴、法规政策、风险漏洞、发展趋势等都做系统整体研究，而不是简单地调查了解；审计中需要探索创新，既要对审计对象贯彻政策情况、管理漏洞、改革方向、路径措施进行研究，还要对审计本身进行研究，改进审计方式方法，而不是简单地完成报告；审计后需要形成研究成果，服务宏观决策，促进深化改革，而不是简单地报送信息。

（二）审计方式方法多样。在审计方式上，研究型审计注重审计人员与专家学者、审计部门与被审计单位、历史情况与发展趋势、本地情况与外地情况、国内情况与国外情况、财务知识与其他知识、会计信息与非会计信息、审计意见与非审计意见、点与面等相互结合。在审计方法上，研究型审计既可以采用传统的审阅法、比较法、归类法、复算法、系统法，还可以采用召开专题研讨会、与科研院所合作、与被审计单位及其业务主管部门合作、文献综述、网络调查等方法。

（三）注重发挥智囊作用。研究型审计应适应审计部门作为政治机关和宏观管理部门的职能，更加注重发挥智囊、谋士作用，将服务理念融入具体审计工作之中。充分发挥审计专业性强、触角广泛、熟悉政策、反应快速的优势，跳出单个的微观审计，从宏观上思考问题，深入剖析影响地方科学发展的实际问题，着重从政策、体制、机制、制度方面提出审计建议，积极向党委政府建言献策，推动出台有利于地方发展的政策措施。

三、研究型审计的工作方法

研究型审计方式方法灵活多样，但主要有三种：系统整体研究、纵向历史研究、横向比较研究。

（一）系统整体研究。对同一年度预算执行审计、领导干部自然资源资产离任审计、经济责任审计、政府投资审计等行业审计分专题进行系统研究，或者对同一年度的所有审计情况进行系统整体研究，归纳各类问题，深入分析原因，着重提出建议，提交审计信息或专题报告，服务领导宏观决策，推动地方出台制度，提高区域治理、基层治理、行业治理和单位治理水平。

（二）纵向历史研究。对某一行业审计或重点项目多年的审计情况进行跟踪研究。例如，对领导干部自然资源资产离任审计自试点以来的审计情况进行研究型审计，着重探讨其基本内涵、审计主体、审计客体、审计目标、审计内容、审计重点、评价指标、审计方法、组织方式、技术手段等，分类归纳问题，深入分析原因，提出前瞻性建议。同时，撰写调研报告、科研论文，召开研讨会，总结经验教训，提出改进建议。立足审计实践，编写领导干部自然资源资产离任审计操作指南及配套办法，汇编优秀审计案例供参考学习。

（三）横向比较研究。一是对国内不同地区的同类型审计进行横向比较研究，学习外地先进经验，对照好的做法，找出不足，探索改进办法。二是对中外同类型审计项目进行横向比较研究，学习借鉴国外审计先进经验做法。三是对中外审计制度进行比较研究，对立法型审计体制、司法型审计体制、独立于立法行政司法部门的审计体制、监审合一审计体制进行比较研究。

四、加快推进研究型审计的几点建议

（一）提高思想认识，主动探索创新。审计机关要提高思想认识，克服畏难心理、等靠思想，将研究型审计作为提高审计质量的重要途径，通过外出考察、查阅资料、咨询专家学者等方式，学习研究型审计的目标、程序、思路、方法、手段等，制定研究计划，在具体审计实践中主动开展研究型审计，积极探索、总结经验。

（二）紧扣中心大局，选好研究课题。要紧扣党政工作中心、改革发展大局，密切关注经济时势、领导关注点、社会热点、民生难点、改革堵点和审计发展新情况、新问题、新要求，突出研究的实践性、前瞻性和必要性。地方政府性债务风险、医保基金“穿底”风险、政府投资审计、生态环境审计等涉及经济社会发展中存在的风险隐患、审计新领域，都可以作为研究型审计的课题。

（三）加强组织领导，制定研究计划。制定研究型审计实施办法，成立研究型审计领导小组，抽调业务骨干组建研究团队，确定科研院所合作单位，设立研究型审计项目标准，草拟研究型审计考核细则。制定研究型审计计划，与“十四五”审计工作规划、年度项目计划相结合，确定近期研究型审计项目，启动审计实务操作指南制定计划，编写优秀审计案例，撰写分析报告、调研报告和科研论文。

（四）加强学习培训，提高研究能力。一方面，审计系统应组织研究型审计培训，打造上下联动的科研高地和理论研究平台，加强工作互动和交流学习。另一方面，与科研院所合作，共同完成研究型审计项目，借鉴科研院所研究方式方法，坚持理论研究和审计实务相结合，全面提升审计人员的研究能力。

（五）落实保障措施，营造良好环境。基层审计机关应落实组织保障，加大领导力度；落实人员保障，组建科研团队；落实后勤保障，给予充足经费；落实制度保障，出台研究型审计实施办法，制定研究型审计工作计划，激励审计人员踊跃参与研究型审计，对取得研究型审计科研成果的审计人员给予奖励，与个人评优、职务晋升挂钩，营造研究型审计良好氛围；构建协调机制，加大与本地深改办、政策研究室等机构的协作力度，借智借力共同完成研究型审计课题。

（六）加大推进力度，构建理论体系。要紧跟国家战略和改革方向，深入探讨研究型审计的历史背景、目标、意义、特征、指导原则、程序步骤、方式方法、考核细则、注意事项等内容，构建一套实用的理论体系，选编研究型审计优秀案例，用于指导审计实务。■