对基层开展研究型审计的思考

◆张宜平 李云/宜昌市审计局

新形势下，做好常态化“经济体检”，推进审计工作转型升级已成为基层审计机关必须思考和探索的课题。基层审计机关要将研究型审计作为突破口，聚焦在审计全过程探索开展研究的初步设想，通过树立关联审计理念，完善审计工作体系，及时发现揭示问题、风险评估预警，形成服务党委政府宏观决策，促进改革发展的各类审计理论研究成果。在此过程中，归纳总结符合基层审计的研究型审计理论体系，指导审计实践，与此同时通过审计实践补充完善，提升理论研究水平，合力推进审计工作高质量发展。

一、研究型审计的定义及要素

关于研究型审计的定义，审计理论界和实务界的解释角度很多。本文认为，研究型审计是指审计机关和审计人员将研究的思维、视角和方法运用到审计全过程，通过在审计过程中树立关联审计理念，在揭示微观层面问题和风险隐患的同时，从宏观层面总结提炼升华，实现审计实践与理论研究的相互促进，形成高质量和高层次审计工作成果和理论研究成果的一种审计策略、审计组织方式和审计工作方法。

研究型审计主要有两方面的要素：一方面是审计，是研究的基础；另一方面是研究，是审计的升华。两者相互影响和促进。首先要结合实际开展研究型审计理论探索，从宏观上总体布局开展研究型审计的方法、步骤、组织方式，研判可能存在的问题，并提出解决方法，为开展研究型审计提供理论支撑；其次，按照理论设计方案指导实践，选择能力强的干部在便于开展研究型审计的若干项目试点，将研究的思路运用到审计全过程，科学确定研究的专题，形成可预期的各项理论研究成果。通过以上两个要素的双向推进、循序渐进，共同促进审计工作水平和质量的提升。

二、在基层审计机关开展研究型审计的总体思路及预期目标

（一）总体思路

思路决定出路。只有厘清了基层审计机关开展研究型审计的思路才能使这种审计思维更好发挥效益。

一是要发现揭示问题。基层审计机关运用关联思维，通过审计“体检扫描”从发展的角度透析审计数字背后反映的方针，体现的政策，承载的责任，影响的决策。揭示被审计单位树立“四个意识”不到位，贯彻落实国家政策不彻底、有偏差等政治问题；违反财经纪律、以权谋私等经济问题；履行自然资源与生态环保职责不到位，背离绿色发展思路，服务企业发展改进生产方式、推进新旧动能转换不到位等发展方式问题；执行中央省市的决策部署打折扣不到位，以文件落实文件等执行问题。

二是要风险评估预警。通过对审计发现问题的揭示，及时反映被审计单位和所涉及的经济社会领域中的潜在风险隐患,并及早对相关风险做出预警。在此基础上对问题进行归集汇总，开展跨部门、跨层级、跨主体的整体分析,从宏观和发展视角为地方党委政府提出评估意见。

三是要服务改革发展。深入分析审计发现的问题和风险背后的体制性障碍、机制性缺陷与制度性漏洞，形成能够切实服务党委政府宏观决策、促进改革发展的各类审计研究成果。同时，积极推进相关单位整改审计发现的问题，促进建立长效机制，发挥审计建设性作用。

（二）预期目标

只要思路清晰，方法得当，在基层审计机关开展研究型审计就一定能达到预期目标，从而推动审计工作提档升级，促进审计工作质量的全面提升。

一是能及时纠偏补漏。在审计全过程涉及的资料收集、数据采集、核查问题、审计评价、提出建议等各项具体工作中，都贯穿研究的思路。及时对照设定的审计目标纠正调整审计过程中可能出现的失误和漏洞，使审计项目在一定程度上始终朝着既定的目标运行。

二是能升华审计成果。通过把审计项目当成课题进行调研、分析、求证的方式，促使基层审计人员主动钻研体制、机制和政策等方面的问题，并以要情专报、案件移送处理书、研究报告等载体反映研究成果。

三是能提高审计人员综合素质。基层审计人员把主要精力放在了查错纠弊上，“治已病”功能发挥较好，但“防未病”职能发挥较差；揭示系统性、普遍性、倾向性问题功夫不足，审计人员时间的积累与综合素质的提高没有形成明显的正比例关系。而研究型审计可以引导审计人员在实际工作中增强宏观意识，逐步培养思考问题、分析问题、解决问题的能力和习惯，倒逼自身能力素质提高。

三、基层审计机关开展研究型审计的操作建议

（一）分步骤分阶段稳步推进基层审计机关研究型审计

在基层审计机关开展研究型审计必须积极稳妥，有计划、有步骤，分阶段稳步推进，不可片面追求数量一哄而上，全面铺开。

一是理论先行。要转变观念、提高认识，结合自身实际研讨开展研究型审计应当考虑的重点内容、原则、方式方法、评价标准、成果运用等关键因素，为开展研究型审计奠定理论基础。

二是先行先试。可以根据年度审计项目计划，综合考虑被审计单位的职能职责、项目规模、资金量和审计事项的复杂程度，以及选派审计人员的综合素质等因素，选择有条件的审计项目进行探索式开展，初步明确试行项目应当完成的目标要求。

三是总结推广。总结试点项目的成功经验，反思试点存在的不足，形成可复制、可操作性强的审计成果范本，逐步推广，推进研究型审计波浪式向前发展。

（二）健全完善基层审计机关研究型审计工作体系

一是统筹审计项目和审计组织方式。实行捆绑式、融合式、“1+N”等审计项目组织方式，做到一审多项、一审多果、一果多用。充分利用内部审计及社会审计成果。如某些国有企业分公司和子公司管理层级较多，财务管理较为复杂。在审计机关人少事多的情况下，一方面抽调部分社会审计人员进入审计组；另一方面，发挥被审计单位内部审计力量助手作用，安排内部审计人员按照审计实施方案确定的重点事项和要求开展自查审计，审计组对内部审计的成果进行审核检查，并按程序运用内部审计成果，提高研究型审计工作效率。

二是分组落实研究责任。按审计工作板块进行分工，设置综合研究协调组、政策法规研究组、案件研究突破组以及若干审计核查组；各小组在审计取证阶段就强化对发现问题事实及使用法规的确认，避免在征求意见阶段无法形成确定的结论，及时提出风险预警；同时强化对各小组的动态跟踪，根据实际督办进度调整人员、穿插进行，促进审计效果最大化呈现。

三是建立开展研究型审计的考评考核机制。科学设定考评指标，从成果数量、质量和运用层次水平、社会反响等多方面综合评审。同时，对审计力量投入产出比进行全方位、多角度分析，评选出优秀研究型审计项目和工作标兵，也作为推荐优秀审计项目的重要依据。

（三）将研究型审计思维嵌入审计业务全过程，织牢审计研究闭环链条

基层审计机关和审计干部必须将研究型审计作为一个理念和一项工作要求，自觉融入审计业务全过程。

一是审前准备阶段。以经济责任审计为例，要求审计组全体成员紧扣被审计单位及领导干部个人职能职责和权力运行轨迹，深入研究相关资料，归集形成被审计单位领导干部经济责任清单、重点经济事项会议决策清单、政策要求清单、职能职责清单、权力运行清单、目标任务清单、负面情况清单、财政财务管理问题疑点清单等。通过对以上清单的综合分析，考虑不同地方、不同部门单位、不同国有企业特点，紧扣与被审计单位职能职责直接相关的重点事项，因地制宜制定审计实施方案，合理确定重点审计内容精准靶向发力，并确定哪些内容由审计人员重点突破，哪些由内部审计及社会审计人员协助审计。坚持成果导向、问题导向、目标导向，结合党的路线、方针、政策及社会焦点和热点问题，大致确定需要从宏观和全局的高度进行分析研究的课题或专题内容，并列出课题或专题重点内容提纲。

二是审计实施阶段。首先，紧扣课题或专题内容开展审计。审计组将前期审计调查确定的课题、专题细化分解成多个需要重点核查和研究的审计事项，落实到每个审计小组。审计人员做到边审边研边落实课题和专题内容，在具体的资金流、业务流、物资流、信息流、文件流中关联核查重点事项问题，揭示可能存在的风险隐患。其次，围绕成果突破。聚焦课题和专题内容，集中研究审计发现的主要风险问题和重点案件线索。从政策层面提出解决问题及防控风险的预案建议，不断充实课题和专题内容，形成初步的小结性分析研究成果。对发现的疑点案件线索结合前期研究形成具体的移交材料。最后，加强沟通协调。定期召开审中协调碰头会，综合各审计小组情况，对问题风险较为复杂、涉及面较广、涉及专题内容交叉等情况进行集中分析和联合攻关研讨，确保研究结果落到实处。

三是审计报告阶段。现场审计结束后，审计组要将丰富的来自审计一线的材料进行深加工，对被审计单位或被审计领导干部履职尽责、执行国家政策法规、目标任务完成、执行财经纪律等方面情况作出综合研判，分析审计发现问题的轻重和风险程度。形成综合问题揭示报告、风险预测报告、体制机制缺陷预警报告等，按照程序报送有关领导和部门单位。对需要移送移交的案件线索，经过核实审理后形成正式材料按照法定程序移交相关部门。

四是后续成果运用阶段。对研究形成的专报、风险揭示报告、案件移交线索等实行逐项编号、跟踪督促、情况反馈、整改销号的动态管理机制。对整改工作落实不到位的，根据有关规定，视情况会同本级纪检监察机关、组织人事部门联合约谈。对约谈无效、虚假整改、拒绝或整改不积极的，依法启动追责问责程序，确保研究型审计成果落实落地。

（四）加强相关业务培训与实践

基层审计机关要适时邀请有关专家讲授研究型审计方法；同时走出去，通过到先进地区考察学习，积极选派业务骨干参加上级审计机关开展的研究型审计实践，不断积累经验，提高基层审计机关开展研究型审计的能力和水平。■

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近日，恩施州审计局组织党员干部赴来凤县张富清先进事迹陈列馆、茅坝烈士陵园，开展“感悟英雄精神 汲取奋进力量”党史学习教育活动。通过学习张富清老英雄淡泊名利、勤奋工作的先进事迹，感悟杨桂英等革命烈士鞠躬尽瘁、死而后已的革命精神，更加坚定了大家永跟党走的理想信念。

（万辉 摄影报道）