农业农村优先发展的基层审计担当

◆刘锡平/吉林省安图县审计局

党的十九届五中全会不仅谋划了“十四五”规划和2035年远景目标，而且提出了促进全体人民共同富裕的发展目标。为如期实现既定宏伟目标，党和国家进一步明确了优先发展农业农村，全面实施乡村振兴战略。在坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，加快农业农村现代化的大趋势下，作为直面“三农”工作的基层审计机关，如何在农业农村优先发展中主动站位和担当，既需要基层审计干部深入思考，又亟需在审计实践中不断加以探索。现以基层的视角，就这一问题谈几点粗浅的看法。

一、把握农业农村优先发展基本趋势

一是把握优先扶持政策的连续性。我国是农业大国，但人均耕地相对不足，农村人均收入偏低，农村贫困人口或低收入人群占比较大。建国70多年来，我们党和国家始终将农业放在国民经济发展的基础地位。自改革开放以来，又把农业农村农民问题列为关系国计民生的根本性问题，始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，连续多年用一号文件形式，出台扶持“三农”发展的相关政策和措施。十九大以来，党和国家进一步明确了全面建成小康社会的奋斗目标和农村脱贫攻坚措施，制定了乡村振兴战略，农业农村优先发展的政策措施更加具体完善。随着全面建设社会主义现代化国家和全体人民共同富裕目标的确立，国家将继续以优先发展的政策措施加快推进农业农村现代化建设。基层审计机关需要把握和跟进这个大趋势，明确服务和推动农业农村优先发展的目标方向。

二是把握支持保护制度的重要性。为实现农业农村现代化和乡村振兴目标，确保农业适应国计民生的需要，保障国家粮食安全，在今后一个时期，将由国家主导，在现有基础上，不断健全完善农业发展支持保护制度。尤其是为确保国家粮食安全，在农业优先发展上，明确在耕地保护、水利设施、高标准农田、农业科技、农业装备、农业良种、病虫害防治、智慧农业以及现代化示范区、功能区、农产品保护区、特色产品优势区等方面继续加强制度建设。这些惠农政策的推进和落实，很大程度上主要是由国家财力作支撑和引导。国家支持保护制度能否执行到位，关系着农业优先发展的成效和效益。因此，基层审计机关要明晰国家支持保护制度的重要性，选准和确立审计监督的维度或坐标，在推动支持保护制度落实上下功夫，从而达到服务农业优先发展的目的。

三是把握“三农”建设资金的关键性。优先发展农业农村，实现农村人民共同富裕，需要在全面脱贫以后，继续全面实施和推进乡村振兴战略。在加快农业农村现代化建设进程中，国家将继续实行和完善多元投入保障机制，并且持续坚持财政优先保障的政策措施，保持财政资金在“三农”建设中的主导和支撑作用。同时，鼓励金融和社会资本投入农业农村优先发展。在国家关于农业农村优先发展的谋划和决策中，公共资金始终处于关键地位和保障环节，尤其是财政资金的绩效管理与效益预期直接关系着“三农”建设的成效。因此，基层审计机关服务和推动农业农村优先发展，要主动把握好国家财政资金在“三农”建设中的关键性和保障性，坚持实行“靶向”审计监督，推动加强资金绩效管理和实现资金使用效益最大化。

四是把握村镇规划建设的关联性。乡村振兴的远景谋划就是农业强、农村美、农民富目标的全面实现。根据国情，优先发展农业农村将是长期的历史任务，尤其是有的农村基础设施建设滞后，农村环境和生态问题比较突出，民生领域欠账较多，城乡公共服务水平差距较大，乡村发展整体水平亟待提高。针对这些现实问题，在今后一个较长的时期内，地方既要贯彻执行经济社会发展规划，又要积极统筹县域城镇和村庄规划建设，使之更加符合农业农村优先发展的要求和乡村振兴的远景目标。由此看来，农村的村镇建设同样是农业农村优先发展的重要内容，与国家的经济社会发展规划关联密切。因此，基层审计机关在服务和推动农业农村优先发展中，要注意把握好村镇建设与国家规划落实的关联性，不断提升审计监督和服务的能力与水平。

二、农业农村优先发展中的审计定位

首先，在推动效益优先上定位。十九大就贯彻新发展理念明确要求，必须坚持质量第一、效益优先。十九届五中全会明确提出“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一是坚持新发展理念，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。农业农村作为国计民生的重要基础，在优先发展上，事关产业扶持、科技推广、基础设施、村镇建设、公共服务、民生改善等项目，都需要坚持质量第一、效益优先，以新理念和更高质量优先发展农业农村工作。同时，政策法规明确要求公共财政资金实行绩效管理，确保财政资金管理使用应有效益。因此，基层审计机关在“三农”项目资金审计中，首要的是把审计监督定位在推动优先发展的效益优先上，坚持以效益的视角看待、分析公共财政资金在农业农村发展中的功能作用和应有的效益预期。

其次，在维护农民利益上定位。维护发展人民群众利益一直是我们党的初心，近些年来，党和政府深入贯彻以人民为中心的发展思想，一大批惠民举措落地实施，人民群众获得感显著增强。国家确定农业农村优先发展，加快农业农村现代化，根本目的是维护保障发展农民最现实最切身的利益，达到实现共同富裕的目的。优先发展农业农村是县域经济的重心和大局，审计工作方针之一就是围绕中心、服务大局，服务和推动“三农”发展将是基层审计机关长期的工作任务。因此，在基层审计实践中，需要在农业农村优先发展中把工作定位在维护发展农民群众现实利益上。在履行审计职责时，要始终坚持以人民为中心，利用审计监督手段促进党和国家有关农业农村优先发展的兴农惠农富农政策措施切实落地实施，让农民群众体会到更多获得感幸福感。

再次，在促进公平正义上定位。农业农村发展涉及范围广，建设项目多，财政投入大，又直接关联着农民群众切身利益，社会公众对公共资金的管理使用、公平正义、违规处理等方面普遍比较关注。公平正义是我们党和国家的一贯追求，是法治建设的重要标准。自建立社会主义审计制度以来，伴生的审计监督原则之一就是客观公正，明确在行使审计监督权时必须公平、正当、实事求是，并将其作为审计职业道德的重要内容。同时，审计监督还要发挥维护社会公平正义的职能作用，让社会和公众感受到审计监督维护和伸张了公平正义。由此，基层审计机关在围绕服务“三农”发展时，要明确在维护社会公平正义上定位。要坚持做到依法独立行使审计监督权，严格审计执法程序，落实审计执法责任，确保审计执法的公正性，在推动“三农”建设中实现应有的公平正义。

最后，在推进风险防范上定位。统筹发展和安全，防范和化解影响现代化进程的各种风险已经作为经济社会发展的规划加以谋划。审计工作作为独立的经济监督，本质上具有防范和化解经济风险的功能。在农业农村优先发展中，国家对“三农”的投入，体现着体量大、力度稳、增幅宽、范围广的形态，在基层又呈现多头管理，政策规定有的可以合并使用。“三农”资金在运行中风险点较多，尤其是在产业发展、基础设施、公共服务等项目建设中，不仅投入大、使用集中、监管分散、安全系数比较脆弱，而且风险因素伴随着农业农村优先发展的长期性而持久化。基于财政投入安全性的需要，基层审计机关在农业农村优先发展中行使审计监督权时，要始终在推动财政资金运行风险防范上定位，在确保财政投入安全上共同发力，实现效益与安全并举的目的。

三、农业农村优先发展中的审计担当

——统筹谋划审计项目计划。作为国民经济发展的基础和与国计民生攸关的事项，党和国家将就农业农村优先发展作为战略长期坚持下去。特别是实现现代化国家目标的确立，必须先实现农业农村现代化。在这个大趋势下，形势任务决定了服务和推动优先发展农业农村是基层审计机关的长期和重点任务，需要有持续责任担当的思想准备。基层审计机关要从当地实际出发，立足当前，着眼长远，认真总结经验教训，谋划好审计服务农业农村优先发展工作。既要统筹谋划长期的审计服务和监督，又要合理安排好年度的审计任务，做到长短结合，突出重点，全面覆盖，注重实效，切实把服务贯穿于涉农审计全过程。在服务中主动履行审计监督职责，体现审计监督在农业农村优先发展中的应有价值。

——探索创新涉农审计组织方式。鉴于农业农村优先发展的长期性，涉农建设项目的多样性，社会对审计服务需要的迫切性，基层审计机关在审计实践中，要结合当地实际，不断探索和创新审计监督组织方式，以适应审计服务发展的需要。农业农村优先发展中的审计服务作为基层审计机关的主责主业，在审计组织方式上，要做到统分结合、系统内融合。在年度自定任务中，一般性项目，由分工科室独立承担。重大项目可打破内部分工界限，抽调精干人员重点攻关；也可以招聘或“点将”项目负责人，由其另组审计组，全程负责审计。也可根据需要，创新多形式的组织方式。同时，针对重点项目，改革“上审下”的单一方式，可利用上下同审、以下助上、横向联组、易地施审等形式开展审计。此外，要积极探索与部门内审联合施审、借力内审、主辅搭配等形式，充分发挥内审在涉农监督中的积极作用。

——利用横向贯通协调提高效能。农业农村优先发展和乡村振兴作为国家的一项重大战略，需要全社会共同参与和提供服务。党内监督、行政监督、司法监督等作为国家的制度设计，亟需相关执纪执法部门既要在社会治理中发挥效能，又要在经济社会发展中多角度提供服务。因此，在推进农业农村优先发展中，党和国家监督体系在发挥各自职能作用的同时，要注重加强横向贯通协同，齐心协力提高监督和服务效能。从审计监督的角度，在横向贯通协同上，可采用以下两种方式：一方面，组建大审计组。以审计机关为主，由纪检监察、财政或相关部门组成，共同发力进行监督。另一方面，组成事中事后联合检查组。由纪检监察或财政牵头，相关部门参与，既检查又监督，以此扩大监督覆盖面，增强监督质效和提高成果利用率。

——着力推动涉农问题审计整改。党和国家相关涉农政策决策和法律法规能否贯彻执行，财政投入能否实现预期应有效益，关乎着农业农村优先发展的实际成效。政策落实和资金运行中存在的问题能否及时得到纠改，体现着地方党委政府的执行力和公信力。因此，基层审计机关要在推动涉农问题审计整改上勇于责任担当。在审计实践中，要坚持揭示问题与审计服务并重，常态审计与整改再监督并举，力求审计监督服务的实际成效。要针对问题的重点性和规律性，突出审计整改的再监督，以推动审计整改的成效回应社会的关切。要创新再监督的组织方式和技术方法，扩大审计整改再监督覆盖面，以再监督推动既有问题整改到位，防范同类问题再发生，确保国家“三农”政策持续落实到位。■

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(黄怡 摄影报道）