深化基层人民银行领导干部经济责任审计的建议

◆黄胜俊 吴寂琼/中国人民银行合肥中心支行

《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》明确将“组织开展中国人民银行系统领导干部经济责任审计”作为人民银行内审部门的重要职责。2019年4月，人民银行党委印发《关于深化人民银行内审工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求全系统深入开展领导干部经济责任审计。当前，深化领导干部经济责任审计已成为人民银行各级内审部门的重要任务和研究课题。

一、人民银行领导干部经济责任审计发展概述

人民银行自1998年设立内审部门以来，先后建立了直接以领导干部为监督对象的离任审计、履职审计和经济责任审计制度。传统离任审计、履职审计内容大而全，既关注经济责任，还关注业务管理等内容。2018年提出的人民银行领导干部经济责任审计由传统离任审计和履职审计发展而来，是它们的合体升级版，突出关注重大决策部署贯彻落实和经济责任履行情况。

（一）人民银行领导干部离任审计的内涵与发展

人民银行领导干部离任审计是人民银行内审部门根据组织人事部门“离任审计建议书”和行领导批示，对领导干部任职期是否履行相关职责情况的审计监督活动。它是内审部门被动实施的项目，只有在收到经行领导批示的离任审计建议书后才会组织开展，自主性和计划性弱。1999年，为健全干部监督机制，督促干部正确行使职权，人民银行总行印发《中国人民银行领导干部离任审计制度》，明确对人民银行分支机构正、副行长，涉及资金、财务、金融监管等重要业务部门和行属企事业单位的主要负责人实施离任审计。2013年，根据中办、国办2010年印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《2010年经济责任审计规定》），人民银行总行结合实际，对《中国人民银行领导干部离任审计制度》进行了修订，新修订的制度在审计对象、审计内容、审计报告方面有所优化，如审计对象明确为分支行主要负责人，不再对分支行副职领导干部开展离任审计。

（二）人民银行领导干部履职审计的内涵与发展

人民银行领导干部履职审计是内审部门在领导干部任期内，对其履行经济活动等职责情况进行的审计监督，由内审部门自主实施，计划性和灵活性强。2005年，为加强对各级领导干部的审计监督，促进领导干部依法、公正、高效地履行职责，人民银行总行依据《中国人民银行工作人员履行职责监督暂行办法》，制定《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》，明确对分支行的行长、副行长及其他行级领导，各级行内设职能部门的主要负责人以及直属企事业单位的负责人任职期限的履职情况开展审计。2015年，人民银行总行根据《2010年经济责任审计规定》及其实施细则，修订出台《中国人民银行领导干部履职审计制度》。新修订的制度着重在审计对象、审计内容、报告对象等方面做出优化，新增和明确被审计对象、相关业务主管部门、组织人事部门、纪检监察部门在审计结果运用中的职责，如组织人事部门应将领导干部履职审计纳入干部管理监督体系，旨在提升履职审计的权威性和效果性，促进审计成果的全面转化运用。

（三）人民银行领导干部经济责任审计的发展与现状

人民银行领导干部离任审计、履职审计产生以来，在加强干部监督管理方面发挥了重大作用，并呈现“离任审计为主、履职审计为辅”的特点。在审计资源有效性的制约下，内审部门既要完成本行党委交办的任务、上级内审部门布置的规定动作、自行开展的创新项目，还要为不期而至的离任审计预留一定的审计资源，往往没有更多的余力和主动性去开展履职审计。

“离任审计为主，履职审计为辅”的状况弱化了审计服务干部监督管理的效果。其一，由于不同单位领导干部的换岗频率不同，有的领导干部多年未接受离任审计或履职审计，有的在短时间内多次接受审计，造成重复监督和监督空白并存的情况。重复监督浪费了审计资源，监督空白使得一些领导干部长期脱离监督，错过了通过审计发现问题并及时整改的最佳时机。其二，离任审计由内审部门被动实施，质量可能受到影响。其三，离任审计发现问题的整改责任落到新任领导干部的肩上，对被审计的原任领导干部的触动效果会降低。

为解决以上问题，满足新形势下审计监督更好地服务党委、服务干部管理的新要求，总行领导在人民银行2018年内审工作座谈会上提出，要“科学制定经济责任审计规划，由离任审计为主，逐步转向以任中审计为主，并加大审计成果的运用和问责力度”。2019年印发的《指导意见》要求各单位充分发挥经济责任审计在强化人民银行系统领导干部监督管理、促进反腐倡廉、贯彻落实中央八项规定精神等方面的作用。要求进一步增强经济责任审计工作的计划性，对审计对象实施分类管理、摸清底数、突出重点、确定频次，科学合理制订经济责任审计的中长期规划和年度审计计划，推进领导干部履行经济责任情况的审计全覆盖。要求逐步将监督关口前移，由离任审计为主转向以任中审计为主，切实提高经济责任审计工作的主动性和时效性，有效发挥经济责任审计的预防和警示作用。

二、基层人民银行领导干部经济责任审计的瓶颈和不足

（一）领导干部经济责任审计计划管理有待优化

领导干部经济责任审计的出发点和落脚点是加强干部监督、服务干部管理，组织人事部门作为干部管理的职能部门，在经济责任审计计划管理中的作用举足轻重，只有及时、充分、准确地对接干部管理需求，才能有效确保经济责任审计的效率和效果。2019年7月印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《2019年经济责任审计规定》）要求“审计机关商同级组织部门提出审计计划安排，组织部门提出领导干部年度审计建议名单”，把“对谁审”的建议权交给组织部门，突出并强化其在审计计划制订中的重要作用。当前，组织人事部门在基层人民银行领导干部经济责任审计计划管理中的作用发挥还不够充分。首先，组织人事部门除在相关领导干部离任时向内审部门发出离任审计建议书外，对经济责任审计计划管理的职责认识不充分、参与深度不够。其次，由于暂未出台“人民银行领导干部经济责任审计制度”，对组织人事部门参与审计计划管理的制度约束存在缺失。最后，一些单位的内审部门在积极主动作为的同时，无意中存在“大包大揽”的现象，在制订经济责任审计计划时容易忽视与组织人事部门的沟通协商。上述问题的根源在于未能牢固树立需求导向型的经济责任审计计划理念，未能充分调动和发挥组织人事部门的重要作用，影响经济责任审计计划的科学性和精准性。

（二）领导干部经济责任审计监督联动有待拓展

党的十九届四中全会提出“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性”，要求“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”。当前，人民银行领导干部经济责任审计在事前计划、事后报告阶段与其他监督形式开展了沟通，但事中联合监督尚未深入开展，导致存在交叉监督、重复监督现象。以经济责任审计和巡视巡察为例，由于过多考虑差异性和独立性，经济责任审计和巡视巡察未能实现有效联动监督，经常遇到经济责任审计和巡视巡察在1年内或更短的时间间隔内，对同一家单位先后进场监督的现象，造成重复监督，降低了监督资源的配置效率。而且，重复监督也让分支行疲于配合迎检，带来额外的负担，影响其日常工作安排和效率，不符合为基层行减负的精神。

（三）领导干部经济责任审计队伍建设有待加强

在某省审计人才库培训班上，一位老师反映：“有的经济责任审计报告，让人感觉审的不是地方党政首长，而是财政局长，财政财务收支问题占比较高”，这一针见血地指出了当前经济责任审计存在的突出问题。这类问题在人民银行系统内也不少见，其根源在于队伍建设有待加强。一是对经济责任审计认识有待加强。一些内审人员片面地将经济责任审计混同于预算管理、采购和固定资产、附属单位等专项审计的简单合并，审计关注重点仍停留在预算收支管理等传统财务合规性内容。二是经济责任审计能力有待加强。一些内审人员囿于专项审计思维，未能紧扣领导干部权力运行和责任落实的重点环节、重点领域开展经济责任审计，审计发现多为操作性问题或表象问题，“只见树木、不见森林”，不注重也不擅于深入挖掘表象问题背后的权力运行缺陷和管理漏洞，审计评价也不够精准。三是经济责任审计方法有待拓展。在经济责任审计中，内审人员对访谈的运用还不够，尤其是未开展或较少开展与被审计领导干部所在班子成员的访谈。作为班子成员，他们和被审计对象共同研究决策，是最熟悉被审计对象经济责任履行情况的“关键少数”，本应成为经济责任审计的重点访谈对象。

（四）领导干部经济责任审计系统配套有待完善

当前，无论从项目数量和工作量来看，还是从在干部监督管理中的作用来看，经济责任审计无疑成为人民银行内审部门最重要的项目之一。然而，人民银行内审业务综合管理系统尚未匹配经济责任审计实践进行升级完善，不利于加强经济责任审计情况的汇总分析，不利于更好地服务干部监督管理。经济责任审计的对象是领导干部，领导干部在职业生涯中可能面临多次任中审计、离任审计，但目前内审业务综合管理系统中的审计对象只有“机构或单位”，无法直接选择领导干部作为审计对象，相关审计资料分散于以其历任单位和现任单位为审计对象的多个审计项目中，无法完整反映领导干部接受审计的情况，不利于持续、动态反映和评价领导干部履行经济责任和落实审计整改的情况。

三、深化基层人民银行领导干部经济责任审计的思考和建议

（一）强化需求导向，充分发挥组织人事部门在计划管理中的作用

一方面，建议基层人民银行内审部门牢固树立经济责任审计服务干部监督管理的目标定位，注重就经济责任审计计划管理加强与组织人事部门的沟通会商，充分听取组织人事部门关于经济责任审计计划的意见和建议，有效发挥组织人事部门在计划管理中的重要作用，真正做到以干部管理需求为导向，科学合理地制订经济责任审计计划。另一方面，建议组织人事部门按照《2019年经济责任审计规定》和即将出台的人民银行领导干部经济责任审计制度等规定制度要求，充分认识并扎实履行在经济责任审计计划管理、成果运用等方面的职责。注重加强与内审部门的沟通协调，根据干部管理的轻重缓急，按照4年审计全覆盖的要求，合理确定领导干部经济责任审计对象建议名单，重视并充分运用领导干部经济责任审计成果，提高经济责任审计的精准性和有效性。

（二）开展联合监督，充分发挥经济责任审计与其他监督合力

为避免重复监督、减轻基层负担，建议基层人民银行内审部门充分依托经济责任审计联席会议、大监督工作机制等平台，加强经济责任审计与巡察等其他监督活动的检查联动、成果共享、整改共促，整合监督资源，发挥监督合力。一是探索与巡察等其他监督的检查联动机制。例如，经济责任审计与巡察监督内容存在较大重叠，在监督对象重合的情况下，建议开展同步监督。二是探索与其他监督的成果共享机制。依托联席会议、大监督工作机制等平台，在不违反保密规定的前提下，内审部门应与其他监督部门及时、充分、无保留地共享监督成果。三是探索与其他监督部门的整改共促机制。内审部门在实施经济责任审计活动中可将其他监督发现的问题整改作为审计关注的重点，其他监督部门在监督中也对审计发现的问题整改情况进行跟踪督促，协调配合，全方位、多角度地促进监督成果的全面有效转化。

（三）加强队伍建设，夯实经济责任审计人力智力保障

建议基层人民银行内审部门通过远程或现场培训、座谈交流等方式，强化经济责任审计人员“审事议人”和“突出重点”的意识和素质。紧扣领导干部在计划、部署、推动、监督、考核管理等方面责任履行情况开展经济责任审计，重点评价领导干部权力运行和经济责任落实情况，杜绝审计针对性不强、重点不突出的问题。另外，建议加强审计人才梯队建设。首先，建立经济责任审计人才库，设置重大决策部署落实、重要业务管理、财务管理、附属单位管理等子人才库，通过以老带新、以查带训等方式，锻造一支专家型、复合型的经济责任审计队伍。其次，在实施经济责任审计时原则上应抽调本级人才库人员，让人才库“用起来、动起来、活起来”。再次，要加强考核管理，打通上下、进出通道。如结合参与项目次数和工作质量，加强对在库人员的考核评价。对工作表现突出人员以评选优秀内审人员等方式予以表彰，并推荐其进入上级行经济责任审计人才库，对工作态度不认真、工作质量不高的在库人员实施“退库”管理。通过有效的培养考核机制，提高审计人才库建设的质量和水平。

（四）加强系统保障，深化经济责任审计结果整合与分析运用

一是完善经济责任审计系统配套。在短期方面，建议总行结合经济责任审计的特点，在内审业务综合管理系统中新增领导干部个人审计对象，将符合经济责任审计条件的领导干部录入内审业务综合管理系统，更加精准地开展经济责任审计立项等工作。在选择审计对象时，可以同时选择被审计对象个人、被审计对象所在机构，便于整合归集对领导干部个人的经济责任审计情况。在长期方面，建议总行在内审业务综合管理系统中集成“领导干部经济责任审计子模块”，或者单独开发“领导干部经济责任审计管理系统”，提供经济责任审计计划、立项、档案录入、人才库建设、整改录入和跟踪、综合分析等功能。二是加强领导干部经济责任审计结果的动态分析。定期对领导干部经济责任审计情况和整改情况进行全面综合分析，形成专项分析报告，在经济责任审计结论以外形成动态的、全面的经济责任审计评估报告，更好地服务党委干部管理的需要。■

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