乡村振兴重大专项资金审计问题研究

◆李成雷/山东省审计厅

党的十九大提出实施乡村振兴战略，把乡村发展提高到国家战略高度进行决策部署，提出要坚持农业农村优先发展，建成产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的新农村，加快推进农业农村现代化。近日，山东省出台乡村振兴重大专项资金管理暂行办法，为规范和加强乡村振兴重大专项资金管理，集中财力支持实施乡村振兴战略提供了有力制度保障。现笔者结合乡村振兴重大专项资金审计的调研情况和实务经验，谈谈开展乡村振兴重大专项资金审计的关键点和着力点。

一、有关概念界定

乡村振兴重大专项资金，是指按照《关于加快推进省级涉农资金统筹整合的实施意见（试行）》要求，将中央和省级均衡性转移支付中用于“三农”部分，以及中央和省级安排的农业基础设施建设、生产发展、农村基础设施建设和生态环境保护、乡村组织建设和文化建设等方面的统筹整合用于推进乡村振兴和脱贫攻坚的涉农资金总称。该项资金具体包括两部分：一是省级统筹安排资金，主要用于省委、省政府确定的乡村振兴重大任务、重大工程（项目），省级重点农业事业发展以及农业救灾支出；二是切块分配市县使用资金，主要是按照因素法分配的由市县统筹用于推进乡村振兴和脱贫攻坚任务的支出。

二、乡村振兴重大专项资金审计的瓶颈分析

（一）乡村振兴重大专项资金立项审批不真实。乡村振兴重大专项资金安排使用要全面贯彻落实中央重大决策部署和省委、省政府工作要求，严格执行《山东省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，详细对接各职能部门指导意见，制定符合本地实际情况的战略目标规划和资金使用计划。但在实际操作中，首先，由于重大专项资金预算编制时间紧、任务重，对上报资金使用项目不能全面准确地进行审核把关，加之缺乏充分的可行性研究、技术经济论证和社会化评审，导致部分不合格项目没有被筛选出来，蒙混过关，草草上马，后续执行和实施效果可想而知。其次，存在重大专项资金重复申报和虚假申报问题，诸如将同一项目随意拆分多次上报、简单更名重复上报、不同项目混合上报，年终临时追加上报等，在项目预算测算环节高估冒算、虚列概算，借机以专项资金申请之名弥补单位日常公用经费、三公经费和其他经费支出。

（二）乡村振兴重大专项资金监督管理不严。由于乡村振兴重大专项资金在具体使用中涉及农、林、牧、副、渔等多种产业和交通、水利、通讯、电力等众多基础设施建设，主管部门较多，交叉管理复杂，投资渠道广泛，使用主体众多，专业项目管理人才缺乏，在资金具体使用和实施过程中缺乏有效的管理和监督检查，甚至有的部分专项资金脱离财政部门监管，存在账外账核算、随意出借、白条抵库、挤占挪用、虚报冒领、恶意骗取、优亲厚友、贪污私吞专项资金及重大损失浪费、失职渎职违纪违法等问题，很大程度上造成了乡村振兴重大专项资金动态跟踪管理的困难，监督管理存在盲区、死角，资金没有按照预定规划、审批计划和建设标准使用，效率和效益大打折扣。

（三）乡村振兴重大专项资金绩效使用效果不明显。乡村振兴战略是一个系统性、战略性、持久性伟大工程。该战略下重大专项资金绩效审计的内容涉及广泛，十分丰富，审计实践中往往从效果性、资源性、经济性、效率性、环境性等角度开展绩效审查。鉴于重大专项资金使用主体较多、内容广泛，实际运用中存在着资金筹集不合理、拨付缓慢、到位率不高、违规使用资金、不按规定用途乱用资金、损失浪费和闲置等问题，管理无法实现高效专用，审计重点和力度不够，这些都直接导致乡村振兴重大专项资金使用的经济性、效率性和效果性较差，侵害了广大群众的根本利益，阻碍了乡村振兴战略的顺利推进。

（四）乡村振兴重大专项资金后期管护缺位。基于当前重建设、轻管理的现实弊端，加之乡村振兴重大专项资金涉及部门较多，资金多易分散在各个行业、领域，前期项目申报、建设风风火火，占用大量资金，后期项目跟踪管护星星点点，可供使用资金有限，管理比较分散、混乱，这些都严重影响了乡村振兴重大专项资金作用的全面发挥。另一方面，在重大专项资金项目建设完成后，项目管护方案和制度未能及时落地，管护工作过于简单，缺少切实可行的实施方案，操作性不强，负责管护工作的专业人才较少，系统性、科学性管护难以落到实处，多流于形式。

三、乡村振兴重大专项资金审计的关键点、着力点

当前，乡村振兴重大专项资金审计工作面临前所未有的瓶颈，要突破这些瓶颈，审计机关必须坚持“查深查透、敢于亮剑、勇于担当”原则，紧盯重大专项资金申报立项程序、组织管理活动、使用绩效效果和后期管护长效机制建立执行情况四个关键点、着力点，确保重大专项资金能够真正发挥应有作用。

（一）重点关注乡村振兴重大专项资金申报立项程序和依据。根据有关要求，为了增强乡村振兴重大专项资金在分配、使用和管理上的统一性、整体性和协同性，重大专项资金实行“全口径、一体化”预算编制模式，即将省级和中央有关涉农资金、清理盘活的存量资金和其他涉农资金等全部纳入支出预算大盘，统一支出口径和指标下达。在各县级预算执行审计、乡村振兴专项资金审计和领导干部经济责任审计中，要重点关注专项资金是如何申报的，申报流程和路径是否存在漏洞，申报依据是否真实有效。首先，审计中要重点查看重大专项资金立项论证情况，项目立项前是否进行了完整、充分的可行性研究，技术经济论证是否真实、可行，重点揭示脱离本地实际违背发展规律而匆匆上项目的问题。其次，审计中要重点围绕项目申报程序着力关注虚假立项、重复申报问题。最后，围绕项目预算情况判断是否经济合理，着力揭示高估冒算、虚列概算等问题；在项目立项与审批决策环节重点关注权力运用与职责履行情况，即资金投向是否正确，是否向偏远农村、脱贫攻坚任务较重的集中连片区域等倾斜，将有限资金用在“刀刃”上。

（二）重点关注乡村振兴重大专项资金组织管理活动。对乡村振兴重大专项资金组织管理的审计，一要明确重大专项资金各方责任主体和履职尽责单位，即项目建设单位是目标管理主体，财政部门及主管单位是评价主体，而审计部门是重大专项资金管理与评价的监督主体。二要全面掌握乡村振兴重大专项资金项目整体规划、实施计划和上级部门批复等情况，将重大专项资金分配明细与上级部门的批复进行仔细详实核查，对项目名称、投资额度、建设标准、使用年限、施工地点等一一对应，重点揭示虚假编报、随意改变建设标准、不按计划分配资金等问题。三要详细检查乡村振兴重大专项资金各环节应到位及已到位资金数额是否真实及其到位时间；同时重点查看各级主管单位是否按指标、计划、进度或规定程序及时、足额下拨资金，重点揭示滞留、截留、挤占、挪用资金等问题。四要重点关注专项资金管理制度健全与贯彻执行情况，着力反映监管措施与程序落实不到位、存在制度缺陷和管理漏洞、人为阻碍政策措施落实等问题，推动乡村振兴重大专项资金配套制度、政策措施落地结果。

（三）重点关注乡村振兴重大专项资金使用绩效和效果。根据有关要求，乡村振兴重大专项资金具体分为省级统筹安排部分和切块分配市县使用资金部分。在对有关主管业务部门（诸如财政、发改、农业农村、林业、海洋渔业等）进行预算执行审计和重大政策措施落实跟踪审计项目中，各级审计机关要按照全面预算绩效管理要求，着重对各业务主管部门重大政策和项目开展的事前绩效评估进行重点审计，审查政策设定依据、科学性论证过程和项目绩效目标设立情况。对于未按要求开展绩效评估或绩效评估较差，以及绩效目标设置不清、笼统或者过于简单的，要督促有关部门重新开展绩效评估，设置有针对性、可操作的绩效目标。在对切块分配给市县使用的资金审计中，要着力审查各市县统筹编制的绩效目标，特别是对建设项目事后绩效评价重点发力，围绕绩效评估真实性、合法性和效益性实施审计，强化绩效评价约束预算支出规范化效应，强化正面引导，发挥审计“治已病、防未病”的建设性作用。

（四）重点关注乡村振兴重大专项资金后期管护长效机制建立执行情况。实施乡村振兴战略，提升农村人居环境和农业产业化水平，建设美丽幸福新农村，是中共中央、国务院推进美丽乡村建设的初衷。如果使用重大专项资金建设项目后，由于缺乏后期管护长效机制和制度造成项目损坏、丢失或破坏，不仅造成资源损失浪费，而且严重影响重大专项资金的经济效益、社会效益。因此，在乡村振兴重大专项资金审计中要重点关注项目建成后期管护机制运转和制度执行情况，一方面，要对保障项目正常运转的资金投入规模、性质进行跟踪审计，同时重点关注是否有专门人员或引进市场化项目管理团队进行专业、及时维护管理，对于建成后的产业化项目，是否组织有关技术部门进行专门系统的技术指导，确保项目充分发挥应有的效益；另一方面，要对有关主管部门加强乡风文明建设进行督促和检查，围绕是否积极营造良好环境，建立健全激励约束机制，引导村两委尤其是班子带头人发挥率先垂范作用，切实推动村民积极参与涉及村级重大专项资金建设项目管护责任，增强自我管理、自我服务能力，助推乡村振兴重大专项资金发挥深远效用。