审计机关信息公开实践中争议性问题

◆邹 蔚/武汉市审计局

政府信息公开是保障公众知情权、增加政府透明度的重要途径，是使公共权力接受监督的一种有效方式。国务院制定实施《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）以来，各级政府及部门都在积极推进政府信息公开工作，提高政府的治理能力，增强政府的公信力。审计机关作为各级政府的组成部门，也应遵循《条例》的相关要求，公开相应的政府信息。本文立足实践，就处理政府信息公开实践中遇到的问题进行总结分析，提出意见建议。

一、向审计机关提出信息公开申请事项的特点

（一）获取目的的间接性。信息公开申请中，申请人多是希望从审计机关获取相关资料数据，作为证据材料向政府及有关部门争取权益，其目的并不是直接在审计机关职权范围内维护其知情权等合法权益。

（二）多为救济用尽后的申请。部分申请人因为某种诉求在行业主管部门得不到解决，转而向审计机关申请公开该行业主管部门某项职权行使情况的审计内容，或者要求审计机关对该行业主管部门进行审计，以此达到督促行业主管部门为其解决诉求问题的目的。

（三）群体性、重复性明显。审计机关选择的项目任务大都是以民生领域和重点工程为主，审计的信息一般与普通公民没有直接利益关系，但有些项目比如重点工程的拆迁工作，会牵扯到一大批人的利益，就可能会有群体性地来申请拆迁信息公开，且申请公开事项大多雷同。

二、在处理信息公开申请实践中常遇到的争议性问题

（一）审计机关审计过程中收集的资料是否属于公开范围。审计机关的工作特点决定了其在工作中收集制作了大量的资料，涉及各个审计项目和被审计单位，那么审计过程中制作保存的其他部门依职权形成的资料是否为审计机关的公开范围？笔者认为审计机关制作、保存的信息是否属于公开范围，应该有一个合理的边界。这个边界应建立在与审计机关职权有密切关联的基础之上，比如房产信息，审计机关虽然在审计房产管理机关时能获取，但房产信息与审计机关的职责联系较弱，应该由房产管理机关来受理申请公开事宜，所以以申请公开信息联系最强的职能部门作为该信息公开受理部门更能履行好政府信息公开的职责，也防止了信息公开申请漫天飞的乱象。

（二）信息公开中商业秘密和个人隐私的界定问题。在向审计机关申请公开的信息里，有部分申请涉及国有企业、少量私营企业的资金信息甚至个人的部分信息，审计机关在相关审计项目中也确实制作或保存了上述信息。《条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”部分审计机关在征询了第三方意见不同意后，以商业秘密或个人隐私为由拒绝公开申请的信息，此时一旦申请人不服提起行政复议或诉讼，审计机关就极可能因事实不清、证据不足，面临被撤销答复或被确认违法的风险。复议诉讼中争议的焦点在商业秘密和个人隐私界定上。

对于个人隐私，笔者认为根据司法判例看，个人隐私信息是否能公开也需要审计机关进行判断，不能一概而论。如最高人民法院在其公布的全国法院政府信息公开十大案例——杨政权诉山东省肥城市房产管理局一案中，申请人要求公开保障性住房人的个人信息，房产管理局以涉及个人隐私予以拒绝，法院认为当涉及公共利益的知情权和监督权与保障性住房人个人隐私权相冲突时，基于保障性住房公共属性的考量，获得公共资源的公民需让渡部分个人隐私信息，即公开保障性住房人的个人信息，有利于社会监督和保障房制度的良性发展。

（三）“三无”条款的引用问题。实践中，经常见到部分审计机关依据《〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”的规定，以与申请人生产、生活、科研等特殊需要无关为由拒绝公开，但是否与申请人的生产、生活、科研有关，这一联系在事实上很难认定，不同地域的法院在司法实践中对这一条款的理解适用也不一样，引用该条款不予公开会造成一定的败诉风险。

三、对策与建议

（一）收集保存资料要有所取舍。尽量收集保存有用的信息，对于制作审计报告、审计决定、审计移送书价值不大的资料信息尽量在审计后退还给原单位，尽量不留存第三方商业秘密及个人隐私信息，减少因留存无效信息资料导致的信息公开工作或复议诉讼风险。

（二）涉及商业秘密及个人隐私的信息要谨慎判别。对于商业秘密和个人隐私的信息，审计机关若有留存的，在征询第三方意见的同时，应要求第三方提供证明该信息符合商业秘密法定条件的资料，最后还要对商业秘密、个人隐私保护与公共利益相权衡，作出是否公开的判断。

（三）在不予公开的决定中尽量不引用“三无”条款。“与申请人生产、生活、科研等特殊需要无关”的判断与举证都非常困难，主观性较强，容易造成理解上的歧义，成为复议、诉讼的焦点，所以如果信息公开的申请符合法定不予公开的条件，尽量引用确定性较高的条款作为法律法规依据。

（四）建议统一信息公开标准。对于审计过程中获取、保存的信息能否申请公开，信息公开中的商业秘密如何界定，个人隐私何时可以公开等问题，需要进一步立法予以明确，确定公开范围，为审计信息公开确立边界，否则不同的审计机关理解不同，必然导致大家遇到类似问题无所适从，甚至做出前后矛盾的答复。

（五）进一步理顺信息公开制度。建议发挥各级政府信息公开主管部门的职能，在公民申请信息公开的时候，对不同的信息公开申请归口分类，避免多头申请多头公开。各级政府信息公开主管部门可以协调好本辖区的各行政机构，将信息申请予以分类，某一类信息只能向某一主管该事务的行政机关予以申请，防止恶意的信息公开多头申请，浪费行政资源。