国家治理视角下国家审计学科建设探讨

◆李 璇/兰州财经大学

随着国家治理能力的逐步现代化，国家审计所起到的核心作用也日渐凸显。国家审计的发展不断得到修正：2014年发布的《国务院关于加强审计工作的意见》提出，要强化审计的“监督作用”，发挥促进国家重大决策部署的“保障作用”；十八届四中全会中明确指出，要完善审计制度，保障其依法、独立地行使审计监督权力；2015年国务院出台的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》以及十九大报告中都提出要对国家审计实行“管理体制改革”。这一系列信号预示着我国国家审计进入新时期，不仅要在职能作用和工作范围方面作出调整，还要紧随国家治理动向变化，在工作理念方面与国家治理各领域渗透融合，推动国家良治，保障社会经济健康稳定发展。然而，根据国务院学位委员会和教育部2009年发布的《学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法》规定，审计学科下设于管理学门类中工商管理一级学科下属的会计学二级学科所属的三级学科，其人才培养偏向于工商管理，与国家审计人才需求不太匹配，因此建设和规范国家审计学科是新时代下亟待解决的一项问题。

一、国家审计学科建设研究现状及问题

近年来关于国家审计学科建设的研究层出不穷，主要有以下观点：程乃胜（2016）梳理了三种审计类型下设于法学学科门类的逻辑关系，提出将审计作为一级学科，包括国家审计学科在内的三种审计类型作为二级学科设立于法学学科门类下的构想；郝振平（2017）建议单独设立监督学科体系，将审计作为一级学科下设于监督学门类；张龙平（2017）从国家审计本质即为公共管理出发，认为国家审计学科建设应与会计联手，归属于管理学门类；蔡春（2017）认为审计是具有多重交叉性质的学科，应当独立于会计学科建设；叶陈刚（2017）认为，国家审计应与政治学联手进行不同于会计学的学科建设；谢志华（2017）认为应当从国家审计的管理属性出发，通过不断明晰其职责范围，考虑其特有的独立监督特质，才能以此确定国家审计的学科属性。

尽管对国家审计学科建设的观点建议有很多，但对该问题的研究仍处于不断探索阶段，各类观点理论支撑都有其薄弱的一面，本文试图通过分析国家治理与国家审计的关系，建立一套设立于公共管理学院下的国家审计学科体系，为国家审计学科归属管理学门类的观点稍作理论补充。

二、国家治理与国家审计的关系

（一）国家审计源于国家治理的发展需要

国家治理，即“通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全……推动科学发展”（刘家义，2012）。国家依法建制，分配给公共权力机关或公共权力人管理公共事项的权利和责任，再由独立于公共权力部门的机关对其权利的运行、责任的履行进行监督，国家审计由此而来。随着时代不断推进，国家治理的需求及国家审计的职责也在不断改变：早期国家治理目标在于保卫国土完整安全，维护社会安定发展，需求体现在对财政收入的合理运用上，此时国家审计存在的意义就是监督和审核财政收入不被滥用；国家所掌握的公共资源越来越多，公众对公共资源分配及管理的公平性要求也越来越高，这时国家审计作为“守护者”，帮助国家实现宏观治理需求，纠正社会经济不良动向；随着改革开放的不断进行，国家审计立足于民主法治、经济社会发展和国家治理大局的发展道路不断清晰。不难看出，随着国家治理发展需求的不断深化，国家审计的目的、职能和工作范围也在发生着变化，国家审计因国家治理的发展需要而产生，随国家治理的发展需要而变化。

（二）国家审计与国家治理有相同的理论基础

公共受托经济责任是指受托经营公共财产的机构或人员有责任汇报对这些财产的经营管理情况并负有财政管理和计划项目方面的责任。公共受托经济责任是国家治理的基础。国家治理通过合理有效配置资源，宏观地把控社会全面可持续发展，满足公共资源委托人对公共资源使用和管理情况的知情和监督权利，同时公共受托经济责任的有效性依赖于国家治理相关制度、法规等约束和管理，两者相互依赖、共同发展。

受托责任也是审计产生的基本前提，杨时展（1991）曾说道：“审计工作的精义在于受托责任。有了受托责任，才有审计，如没有受托责任，也就无所谓审计。受托责任的概念，不但是一切审计人员必须明确的基本概念，尤其是一切以人民公仆的身份，受人民之托，或受出资人之托，承担国家工作和企事业工作的责任人必须明确的基本概念”。国家审计随着公共受托经济责任的确立而确定，随公共受托经济责任内容的扩大，国家审计范围也不断扩大，但国家审计的根本目标仍是审查各机关部门受托经济责任的履行情况。

综上所述，国家审计作为一种权力约束机制，为国家治理保驾护航，推进国家治理体系完善建设，是国家治理现代化的关键体现，是国家治理必不可少的组成部分，两者都以促进和完善公共受托经济责任的有效履行为目标。

三、国家审计学科下设于公共管理学院的思考

在审计全覆盖的大背景下，审计任务日益繁重与审计力量严重不足的矛盾日益突出。构建适应新时期审计转型要求的审计队伍，充分发挥审计保障国家经济社会运行的预警作用，建立适应审计转型要求的审计队伍人才培养机制是当务之急。加强审计队伍建设要从国家审计学科建设开始，国家审计学科的适当构建能从根本上完善审计队伍业务能力，如何建设国家审计学科是当下亟待解决的问题。

教育部颁布的国家专业学科目录中将审计学下设于二级学科会计学之下作为三级学科，国家审计作为审计学的一个研究方向而非单独的三级学科，这种划分是以审计就是查账的学科属性为基础的，但国家审计的对象实质上是财政财务收支的真实性、合法性和效益性，账簿审查只是其形式上的对象。显然，现有的审计学科建设没有从审计根本属性出发。国家审计具有政治属性，而政治又是公共管理活动衍生出来的，建设国家审计学科应紧扣其特有的公共性，这是区别于内部审计和社会审计的特质。国家审计随公共受托责任的产生而产生，随其发展而发展。公共管理活动是公共受托责任的基石，是推动国家审计发展的源泉，与国家审计的发展密不可分。随着政府公共治理改革运动的兴起，公共管理理念为促使政府职能向公共服务方向转变夯实了理论基础，政府自身的管理职能也不再以将经济建设为中心作为唯一指导发展方向，而是在国防、自然环境保护、公益、文化、教育发展等各个领域进行服务。同时，国家审计职能也随政府职能的扩大而扩大，从传统的财务审计范围逐步向绩效审计、问责审计展开，向关乎民众利益、改善民众福利、维护社会持续稳定发展的方向推进。可见，国家审计的发展紧跟公共管理活动变化的步伐，国家审计与公共管理密不可分。

综上所述，将国家审计学科下设于公共管理学院，审计后备军接受公共管理相关专业知识体系重塑是十分必要的。

四、基于国家治理视角下的公共管理学院国家审计学科建设

（一）基于国家治理视角下的国家审计人才需求

建设国家审计学科，要从国家治理下国家审计发挥的作用和设定的目标着手。

国家审计作为国家治理的主要工具，其目的就是通过审计财政财务收支真实性、合法性和效益性，最终达到国民经济健康发展的目的。其作用主要体现在以下几个方面：一是对公共经济监督活动进行再监督，确保公共政策的执行遵守法律、符合规定；二是对财政财务收支进行审查和鉴证，以评价其活动的经济性；三是对公共政策执行和制定过程中相关经济活动的效率性、效果性进行评价，以确定公共政策制定的科学性，为下一步政策制定与改善提供反馈信息，服务于国家治理的决策系统；四是对领导干部经济行为进行评价，反映宏观政策指导下微观经济主体具体实施的情况，以提升微观层面的活动效率，对国家治理体系各个层面人才储备提供保障。

国家审计是优化公共管理活动的重要手段，归根结底服务于国家治理。尽管经济发展新常态下国家审计任务日益艰巨，但现在乃至未来很长一段时间内国家审计的重点仍是以监督检查和评价财政财务收支真实性、合法性为起点，通过对公共资金、公共资源和公共资产使用和管理的效率效果性进行审查，评价领导干部和公共部门履职尽责的情况。随着审计对象的不断丰富，国家审计人才需求也呈现出复合型的特征，即应具备复合型的知识结构，而这种结构一定是在对某一专业领域有很深造诣的基础上，又相关地通晓其他专业的知识，并能够熟练地综合运用。综上所述，本文认为现阶段国家审计后备军人才培养应以“宽口径，厚基础”为指导思想，以服务国家治理为目标，建立以国家审计学科为导向，突出国家审计专业主干课程，贯彻公共管理综合学科的高质量审计专业特色的人才培养方案和课程体系。

（二）公共管理学院下国家审计学科建设

笔者认为国家审计学科下设于公共管理学院的建设应从以下几个方面着手。

1.培养目标

根据“十三五”中对国家审计工作的发展规划，国家审计工作重心是对公共资金、公共资源、公共资产和党政领导干部经济责任履行情况实行全覆盖审计，扩大了国家审计的范围，对审计工作效率和质量提出了更高的要求。为解决审计发展与人才储备间的矛盾，以达到中国特色社会主义审计制度与国家治理体系和治理能力现代化相适应，保障国家经济安全，促进国家良治的作用。公共管理学院下国家审计专业的培养应适应市场经济的需求，以具备审计学专业的基础理论知识和业务技能为基础，伴有敏锐和主动探索的精神，做到知识能力和素质能力双修的复合型人才。

2.培养模式

对审计人员来说，对各行业、各学科的广泛了解有利于审计工作的高效实施，目前审计人才正呈现出“一专多能”的特征，因此国家审计专业在课程设置方面应注重多领域、多思路的培养模式,可以设置公共经济学、政策学、公共管理理论与实践、社会科学方法论等公共管理类学科，增加学生知识面和视野，同时在审计教学过程中多采用实务操作、进点实习、案例教学等方法，增加学生对审计理论知识转化为实践的具体认识，增强学生对政策方向、国家治理目标的宏观意识把控，提高学生的感性认识和实践能力，培养适合国家审计需要的复合型人才。