深化国有企业和国有资本审计监督的方法策略探讨

◆卢 艺/广东省审计厅

国有企业是公有制经济的核心载体，是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。国家审计如何把握和适应新一轮国有企业改革的需求，进一步深化对国有企业和国有资本的审计监督，充分发挥国家审计在党和国家监督体系中的重要作用，是审计机关面临的新课题。

一、深化国有企业和国有资本审计监督存在问题

（一）国有企业的经常性审计制度未全面建立。国有企业和国有资本的审计全覆盖存在不足，部分地区的国有企业近5年内均未接受过国家审计，审计机关开展国企国资审计的主动性意识和审计能力存在不足。

（二）境外国有资产审计监督存在薄弱环节。受出国审批、经费和期限、缺乏境外审计专业人员等因素制约，且大多数审计机关缺乏开展境外审计的经验，难以对境外资产进行全面系统审计。

（三）审计资源未能全面有效统筹。部分审计机关的国企审计内设机构不够健全，企业审计人员严重不足；审计机关对企业内部审计和社会审计等审计资源和成果的利用程度有限，难以适应新形势下国企审计需求。

（四）部分企业内部审计监督机制不完善。国有企业的内审部门绝大多数与企业内部纪检监察部门合署办公，专职从事内部审计的专业人员较少，内审工作主要由纪委书记、总经理甚至副总经理分管，独立性和专业性不强。

（五）国企审计组织方式和技术方法有待提升。国企国资审计计划管理和对象数据库管理未实行统筹安排，重复审计、多次审计现象仍存在；部分审计机关仍围绕财务收支等内容，以传统的查账核账的方式开展国企审计，未能充分反映国企改革存在问题和国企经营风险，部分审计项目存在一定风险隐患。

（六）未建立健全国企审计的相关配套制度和工作机制。国有企业数据采集和分析制度、相关部门和单位的协调机制、审计整改和责任追究机制、审计结果公告制度等未建立健全，审计成果应用水平不高影响国企审计的效率和效果。

二、深化国有企业和国有资本审计实施路径的探讨

2017年3月，中办、国办印发《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》，提出完善国有企业和国有资本审计监督体制机制，凸显了国家审计作为制度性安排在国有企业监督中的基础作用。2018年3月，国家机构改革方案中，国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的相关职责划入审计机关。为更好发挥国家审计在国企国资审计中的基础和保障作用，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，应从以下几方面重点推进深化国企国资审计。

（一）从国家治理的高度推动审计理念变革，服务国企改革和经济发展。

审计机关开展的国有企业和国有资本审计项目中，90%为财务收支审计和经济责任审计，侧重于对企业的财务规范程度、经营效益及领导人员履职情况进行审计，对于国家各项政策措施落地、企业治理结构、行业发展及国资监管部门履行职能、越位缺位等问题关注较少，审计思路仍集中于企业财务收支和经营的微观领域，在国民经济发展和国企国资改革等宏观领域发挥作用或应用成果则相当有限。各级审计机关应进一步推动审计理念变革，促进审计思路从微观向宏观转变，利用审计的宏观视野，为促进国有企业改革、促进地方经济发展服务。

（二）从完善国资国企审计监督体系的角度，明确审计机关的审计主体地位。

对国有企业和国有资本进行审计是《宪法》和《审计法》赋予审计机关的法定职责，审计机关在国有企业审计中的地位和作用是其他任何审计主体都无法替代的，与其他政府部门如国资部门、财政部门组织的“出资人审计”、财政专项资金审计等有本质区别。因此，必须明确审计机关在国企审计中的主体地位，推进审计机关全面履行国企审计和国资审计职能。

（三）围绕新一轮国企改革方向和重点谋划工作布局，落实企业审计重点内容。

国有企业资产规模大、涉及领域广，国有企业混合所有制改革之后，产权将出现多元化的特点，这从客观上要求国企审计重点关注改革性、经营性、监管性以及责任性等审计目标。审计机关要围绕新一轮国企改革的要点，以“管资本”为主线，围绕国有企业、国有资本、境外投资以及国有企业领导人员履行经济责任情况，制订计划，组织资源，采取多种形式实施多层面、多方位的审计，全面有效实现国企国资审计监督全覆盖，做到应审尽审、凡审必严。

（四）加强企业审计资源整合，改进审计方式方法。

1.加强企业审计资源统筹和应用，形成监督合力。在国家审计开展之前、之中都可以利用其他部门和机构审计和监管的成果，但要注重核查和甄别质量，特别是对于一些重大的或特殊的事项的审计，审计机关要牵头，与外部审计、内部审计、外部监管部门等充分沟通协作，畅通审计成果的利用渠道。

2.改进项目计划和审计组织管理方式，加快信息化建设以提供技术支撑。探索建立审计“一体化”工作机制，实现多专业有机融合、多层级优势互补、多部门高效协同；优化内设机构，推进业务流程再造，创新审计方式方法，采取“1+N”的组织方式深化审计项目和审计组织方式“两统筹”，运用大数据技术建设数据库及审计信息平台等。

（五）探索人才培养机制，加强队伍建设。

审计机关的企业审计人才队伍数量少、结构性矛盾突出。要坚持以人为本，加强党的建设、企业审计队伍建设和作风建设。有计划、分步骤、有重点地开展审计干部能力素质提升工程；探索审计机关的企业审计干部与国资、财政、纪检等企业监管干部、大型国企内部审计干部的双向交流渠道，推动企业审计干部队伍整体素质的提升。

三、深化国有企业和国有资本审计监督的机制创新

（一）以服务国家治理为目标，以审计资源统筹和审计模式创新为抓手，形成将国企国资审计全覆盖融入国企改革发展大局的经常性审计工作机制。

各级审计机关应加强对国有企业和国有资本审计工作的统筹谋划，摸清审计对象的基础，对国有企业的功能类别、资产规模和战略地位进行区分，从而确定重点审计对象和审计频次，制订国有企业和国有资本审计计划中长期规划和年度计划，从制度上明确审计频次。加强国有企业和国有资本审计与其他专项审计的融通，实现项目统筹安排、协同实施。对管理层级较多的国有企业，审计机关重点审计一、二级企业和重大投资项目，构建国家审计、社会审计、内部审计等相结合的国企国资审计监督体系，实现审计全覆盖。

（二）以创新境外审计工作机制为重点，以境内外审计有机结合、探索境外审计全覆盖为切入点，全面保障境外国有资产安全。

审计机关应加强对境外资产的审计监督，坚持境内审计和境外延伸一体化，积极推动建立境外国有资产经营管理数据、资料的境内报送和归集制度，逐步推进对境外国有资产审计全覆盖。对国有企业境外国有资产的审计，审计机关可以综合考虑审计经费、审计人员构成、审计期限等因素，采取在境内查阅、审核、分析有关资料和询问有关人员等方式为主，根据审计需要以及国际惯例、所在国（地区）法律规定等情况，赴境外进行现场核查和审计取证为辅的方式开展。此外，审计机关可以通过对境外国有资产监管机构（国资监管部门、商务部门、驻外机构等）的审计，从体制机制上发现问题，从问题的源头上提出解决的对策和方法，通过倒逼的方式促进和推动监督机构更好地履行职责。

（三）以审计大数据建设和案例库建设为平台，提升企业审计信息化水平，提高企业数字化审计建设的效率和功能。

积极探索利用大数据技术的途径，加强智慧审计，加强数据综合利用力度，探索构建国有资本运营的数据综合利用平台，建立分行业、分领域的审计对象数据库，积极运用大数据技术实施经常性审计，加大数据集中和关联分析力度，探索现场审计作业与后台数据分析一体化的数字化审计方式，在确保数据信息安全前提下，探索对重点企业实施联网审计，推进对国有企业的计算机信息系统安全性、可靠性和经济性的审计；在做好保密工作的基础上，应逐步建立国有企业电子数据定期报送制度，运用大数据预警和分析功能，借鉴预算执行跟踪管理的方法，对国有企业经营动态进行监控和分析。

（四）以建立完善企业内部审计管理模式为依托，探索建立总审计师制度，形成指挥有力的企业内审运转机制，为完善企业内部监督体系提供有力支撑。

一是督促国有企业按照有关规定建立健全内部审计制度，完善内部审计管理体制，建立相对独立的内部审计机构，配备具有与职责相匹配的专业内部审计人员，推进内部审计监督全覆盖。二是为提升内审工作的独立性和专业性水平，加快设立总审计师制度，即在大型国有企业集团内部配备总审计师，选取具备较高政策理论水平和丰富审计工作经验的人员担任，专职负责国有企业内部审计工作，具体包括内部审计的工作计划审批、项目管理及质量审核、报告批准和发布、审计整改、案件移送、重大审计信息审核及上报等工作。三是探索并推动国有企业内部审计机构向企业党组织、董事会负责和定期报告工作机制，每年由内部审计机构提出内部审计工作报告，并提交同级审计机关，由审计机关对内部审计质量进行检查。

（五）以部门联动、信息共享和协同监管为目标，建立健全各部门促进国企改革和国资监督的配套机制，构建国企国资市场化、法治化、信息化监管方式。

一是要加强国家审计与相关监管部门如国资监管、巡视巡查、纪检监察、组织等相关部门的统筹协调，建立健全相关信息共享、案件移送反馈等机制，形成各部门共同促进国有企业改革和国资监督的机制。二是探讨建立军地审计部门沟通协调和联合审计机制。在军办企业和军工产品生产制造较为集中的地区，审计部门可探索建立军地对国有企业审计的协作机制，建立信息共享机制、建立重大事项协商机制、建立问题线索移送机制、建立联合审计机制等，打破军地审计部门各管一段、封闭孤立的现状，形成完整的监督链条。三是探讨建立异地审计协调机制。按照法律法规要求进一步简化审计机关在异地对工商、税务、银行、房产等相关信息查询程序，以及与当地审计部门、国资监管、纪检监察等部门的信息共享和联合审计机制，提升异地延伸审计效率和效果。

（六）以强化审计整改的制度建设、责任追究为重点，落实审计决定执行、责任追究和移送案件部门联动查处制度，建立完善企业长效风险防范机制。

一是推进建立审计整改闭环管理机制，着力解决审计发现的普遍性、倾向性问题。积极协调国资部门，努力营造主管领导重视整改、有关部门联合整改、审计机关督促整改的良好环境；加强审中即改，审后促改，细化审计整改措施和流程，真正达到“治已病、防未病”的目的。二是健全审计整改责任机制，严肃整改问责。各级审计部门应建立整改检查跟踪机制，明确国企法人代表作为国企审计整改第一责任人，逐步研究推进整改报告公开。三是推进深化国企改革机制，切实解决国企审计屡审屡犯的困境。国企审计职能从“发现性控制”向“预防性控制”转化，以国企审计结果问题导向原则完善制度设计层面的问题。

（七）以加强审计成果运用、建立健全审计结果信息公开制度为目标，推动审计监督主动融入社会监督体系，进一步提升企业审计震慑力和公信力。

首先，要完善法律法规或内部制度中审计公开的内容，明确规定审计应公布的内容范围、方式以及追责办法，使审计机关真正做到依法公布审计结果。其次，要全面推行审计结果公告制度，进一步增加国企国资审计公开内容的广度和深度，以“公开为原则，不公开为例外”，同时国有资产监管的相关部门要按相关规定将追责问责情况定期向社会公告；第三，要加强审计整改和移送事项的情况公告，审计机关要跟踪审计移送事项的查处结果，适时向社会公告。

（八）加强党建和作风建设，创新企业审计人才培养机制和人力资源统筹机制，锻造审计铁军，为审计工作发展提供坚强保障。

鉴于企业审计具有政策宏观性强、社会敏感度高、影响范围大等特点，以及当前审计人才培养及发展情况，审计机关应根据企业审计的业务特点，创新企业审计人才培养机制和人力资源统筹机制，提升审计队伍的组织价值，为个人能力发挥和水平提升提供平台和发展空间，并根据审计职业特点建立分类科学、权责一致的企业审计人员管理制度和职业保障机制，为新时期深化国有企业和国有资本审计监督提供坚强保障。