新时代内部审计制度建设成果分析

◆朱殿骅/中央军委机关事务管理总局服务局

党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代的重大政治论断。在中国特色社会主义事业进入新时代的环境背景下，在中国特色社会主义审计制度处于大发展、大变革的战略机遇下，内部审计制度也需要不断健全完善，更好地为推进国家治理现代化服务。审计署在党的十八大之后启动了《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》）的修订工作，于2014年发布了征求意见稿，历时四年修订，最终在2018年1月颁布。《规定》的修订颁布，是新时代内部审计制度建设的里程碑式成果，是贯彻落实党中央和国务院关于加强内部审计监督和充分发挥内部职能审计作用指示精神的重大举措，对内部审计工作迎接新时代更新、更高的要求十分必要。

原《规定》于2003年3月制订颁布，共二十一条，未分章节。经过十多年的发展，我国内部审计所处的内部和外部环境都发生了显著变化，党的十八大以来，审计署着眼内部审计环境变化和新的时代需要组织对《规定》进行修订，并于2014年1月发布了《内部审计工作规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），面向全社会公开征求意见。《征求意见稿》共设八章，包括总则、内部审计机构和人员、内部审计职责和权限、内部审计程序、对内部审计工作的指导和监督、内部审计自律组织、法律责任以及附则，法规条文共计四十六条。《征求意见稿》发布后，审计署根据《关于加强审计工作的意见》、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》、《关于实行审计全覆盖的实施意见》等系列文件精神和反馈意见情况，对内容作了较大幅度的调整，最终于2018年1月12日由审计署令第11号颁布，并于2018年3月1日起施行。新修订的《规定》共设七章，包括总则、内部审计机构和人员管理、内部审计职责权限和程序、审计结果运用、对内部审计工作的指导和监督、责任追究以及附则，法规条文内容共计三十四条。

一、进一步厘清了内部审计职能作用

新修订的《规定》中明确，监督、评价和建议是内部审计的三大职能作用，与上一版《规定》所明确的监督和评价职能相比，新《规定》将建议职能也纳入内部审计的基本职能。审计是一种独立的经济监督，监督职能是内部审计的最根本职能。监督，即在弄清楚特定事项的真实情况之后，如果发现存在违背既定标准的特定事项，对其进行纠正，同时对相关责任者进行处理处罚。评价，即将某些特定事项的真实情况和既定标准之间进行比较，以判定特定事项运行是否有改进空间及其效率性、效果性。建议，即在弄清特定事项的事实情况后，就政策制度、运行机制、管理模式等方面可以改进的地方提出客观的看法，以堵塞漏洞、加强管理、提升绩效。

现代审计理论通常认为，经济监督、经济鉴证和经济评价是审计的三项基本职能，这是从技术特征的角度对审计职能所作的划分。其中鉴证是指就特定事项与既定标准之间的一致性发表意见。从鉴证的定义可以看出，鉴证职能包含在监督职能的范畴之内，是监督职能的一个特定方面。因此，原《规定》将监督和评价作为内部审计的两大基本职能，是具有深刻理论背景的，符合当时理论界和实务界对内部审计的认识。从审计的作用效果上看，内部审计的职能又可以划分为批判性职能和建设性职能两大类，其中批判性职能是指通过审计纠正违背既定标准的事项，做出处理处罚，建设性职能是指通过审计发现经济活动和内部控制中存在的问题，提出解决意见或建议，促进内控、法规制度健全。随着治理理念的提出，内部审计在内部组织治理中的建设性职能作用越来越重要，充分发挥建设性职能可以有效抑制组织治理中存在的代理问题和次优问题，甚至能够通过优化组织价值链来实现价值增值。新修订的《规定》将作为建设性职能核心的建议职能列入到内部审计基本职能当中，就是要更好发挥内部审计的建设性作用，进一步凸显内部审计在促进内部组织完善治理、实现目标上的独特功能。

二、丰富和拓展了内部审计职责范围

新修订的《规定》丰富和拓展了内部审计的职责范围，在原先规定的财政财务收支审计、固定资产投资审计、内部控制审计、绩效审计、经济责任审计的基础上，增加了政策措施落实审计、自然资源资产审计、规划计划执行审计、境外审计等4类审计事项，同时还明确了内部审计机构的督促落实审计整改和领导所属单位内部审计工作这两项职责。内部审计和国家审计都是中国特色社会主义审计监督体系的重要构成部分，虽然二者在独立性、监督性质、监督目标等方面有所不同，但内部审计构成了对国家审计的有效补充。《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等文件当中提出要实现对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况的审计“全覆盖”，然而国家审计机关受人力和时间等要素的限制，并不能对所有单位的所有经济活动以及所有领导干部履行经济责任情况都实现覆盖，只能是有重点、周期性地全覆盖。这些单位或组织的常态化经济监督工作，很大程度上就要依靠内部审计来完成。政策措施落实审计、规划计划执行审计、自然资源资产审计、境外审计都是国家审计近年来在实践中新增加的审计事项范围，新修订的《规定》将这4类审计事项纳入法定审计事项中，实现了内部审计事项和国家审计事项的有效对接，不仅能够更加充分发挥内部审计在组织治理中的作用，而且能够促使内部审计更好地为国家审计服务。将内部督促落实审计整改职责纳入内部审计职责之中，能够促使内部审计机构做好审计监督的“下篇文章”，确保审计发现的问题能够及时得到有效整改，遏制“屡审屡犯”现象的发生。将领导所属单位的内部审计工作（涵盖了管理、指导和监督）纳入内部审计职责，更好地明确了内部审计机构间的上下级关系，能够确保内部审计监督权的集中统一行使。

三、进一步健全了内部审计工作机制

新修订的《规定》进一步健全了内部审计工作机制，为审计人员依法履行内部审计监督职能提供了充分的制度保障。

一是健全了内部审计领导机制。新修订的《规定》明确：国家机关、事业单位、社会团体等的内审机构（或履行内审职责的内设机构），应当在本单位党组织或者主要负责人的直接领导下开展工作，向其负责并报告工作；国有企业内审机构（或履行内审职责的内设机构），应当在企业党组织、董事会或主要负责人的直接领导下开展工作，向其负责并报告工作，同时规定国有企业应当建立总审计师制度，明确总审计师应当协助党组织、董事会或主要负责人管理内审工作；单位党组织、董事会或主要负责人应当定期听取关于内审工作的汇报，加强对内部审计工作规划、年度审计计划、问题整改、审计质量控制和审计队伍建设等重要事项的管理。这些规定强化了单位对内部审计工作的领导，对保证内部审计监督的有效开展具有十分重要的意义。

二是健全了内部审计人员履职保障机制。新修订的《规定》明确，当内审人员因履职受到打击报复或陷害时，单位党组织等应当及时采取相应保护措施，并对相关责任人进行处理，涉嫌犯罪的还要移送司法机关。

三是健全了内部审计结果运用机制。内部审计的结果运用是内部审计监督的“下篇文章”，对充分发挥审计监督效果具有重要意义。为此，新修订的《规定》中专门设置一章来规范内部审计结果运用，建立健全了审计发现问题整改、重大违纪违法问题线索移送和内部审计与其他内部监督力量协作配合等制度机制，为内部审计结果的有效运用提供了制度保障。

四是健全了对内部审计的问责机制。新修订的《规定》中明确，内审机构或履行内审职责的内设机构和内审人员存在以下情形的，由单位对直接负责人的主管人员和其他直接责任人员进行处理，涉嫌犯罪的还要移送司法机关：第一，未按有关规定实施审计从而导致应发现的问题未发现并且造成严重后果的；第二，隐瞒审计中查出的问题或者在出具审计报告中弄虚作假的；第三，泄露国家秘密、商业秘密的；第四，利用审计职权谋取私利的。权力和责任始终是天平的两侧，开展审计监督不仅是内部审计机构和审计人员的职权，同时也是法律法规赋予的职责。这一内容的加入能够有效强化内部审计机构和审计人员的责任意识，确保内部审计监督权的依法有效行使。

四、强化了对内部审计的指导和监督

新修订的《规定》强化了国家审计机关对内部审计工作的指导和监督。一方面，进一步明确了国家审计机关对内部审计的指导和监督职责，具体体现在起草有关内部审计工作的法规草案、制定有关内部审计工作的规章制度和规划、指导内部审计统筹安排审计计划、推动有关单位建立健全内部审计制度、监督内部审计职责履行情况、检查内部审计业务质量和指导内部审计自律组织开展工作等方面。另一方面，明确了国家审计机关指导和监督内部审计工作的主要方式。其中指导方式主要包括交流研讨和业务培训等，监督方式主要包括日常监督、结合内部审计项目监督以及专项检查等。在《规定》修订颁布的同时，审计署还单独制定了《关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》（审法发〔2018〕2号），将国家审计机关对内部审计的指导和监督规定作了细化，明确要建立健全指导和监督工作长效机制、内部审计资料备案及成果运用机制和与主管部门的协作机制等三项机制，同时明确国家审计机关要加强对建立健全内部审计工作机制的指导、对内部审计计划安排和审计重点的指导以及对内部审计人员的业务指导。