审计把脉地方国有粮食企业监管

◆邓梅娇/恩施自治州审计局

党的十九大报告指出，“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”随着我国粮食流通体制改革和购销市场化的全面深入，如何使地方国有粮食企业在新形势下继续发挥主渠道作用，确保顺利推进“粮安”工程建设，是摆在各级政府及有关部门面前的重要课题。笔者结合近年对粮油储备企业审计的情况，分析总结如何有效加强地方国有粮食储备企业监管，确保国家粮食安全。

一、存在问题

粮食经济国际化、市场化、一体化的格局，使市场主体进一步多元化，卖方市场让位于买方市场的现象更为凸显，国有粮食企业过去独揽市场粮源、独家经营粮油的格局也被彻底改变。然而当前大多地方国有粮食企业经营管理观念滞后，“守摊子、等政策、靠支持”等因循守旧、墨守成规的观念依然存在，再加上企业基础设施设备落后、规模小、融资能力弱、人员负担重等历史遗留问题，导致企业缺乏竞争优势，严重影响了主渠道作用的发挥。

（一）经营模式单一。国有粮食存储企业主要业务为中央、省级等地方储备粮的存储，少部分开展粮食加工销售业务。以某产粮省粮食销区为例，近年来，该地区国有粮食存储企业收入来源主要是两级财政拨付地方储备粮存储费、轮换费和利息补贴费用，由于地方财力有限，大多未对企业轮换价差亏损实行补贴，而企业每年轮换价差亏损都逾百万，成为企业的沉重负担。

（二）粮油仓储设施落后。以某地为例，目前总仓容量7万余吨，但分布在9个库区，小而散，且大多属于老旧危仓，最大独立库点仓容量不足9000吨，远远不能适应现代储粮管理要求。按照中央及省级储备粮管理规定，要取得相应储备资格，独立库点仓容量必须达到2.5万吨及以上，同时要求库点储粮设施要具备低温储粮功能设施。

（三）企业遗留问题多。部分粮食企业因修建粮油储备库资金不足向社会举债，沉重的债务包袱加上逐年累积的轮换价差亏损，阻碍了企业发展。还有部分企业改制过程中人员改革不彻底，造成负担。

二、问题原因

（一）地方储备粮经营产销区发展不平衡。部分地区受地理位置和粮食生产、消费状况制约，销区储备粮存储成本大，发展缓慢。一方面，本地粮源不足，粮食产业化水平低，地方粮食储备收购和轮换购销均依赖外地产粮区，形成“两头在外”局面，经营成本费用奇高，轮换价差太大，仅运输费用每公斤增加0.20-0.30元，地方储备粮费用一年达300-450万元；另一方面，地方财政困难，解决储备粮正常的利息费用已有较大压力，不可能再拿出财政资金解决地方储备粮的轮换价差。

（二）部分企业仓储能力严重闲置，使用率低下。2014年国家启动新一轮粮食价格政策改革，完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度，鼓励多元市场主体入市收购。2015年至2018年，连续调低最低收购价水平，市场化机制导向作用和“去库存”效果明显，粮食主产区逐步出现大量空余仓库。同时，由于销区轮换成本大，企业不断深化改革和创新，到主产区投资建设粮源基地和仓储物流设施，建立异地储备，导致本地区仓库大量闲置。如某地粮油中心库实际投资5000余万元，粮食库总仓容为1.6万吨，但自竣工以来，其实际存储量仅占库容总量的12%，仓库使用率低下。

（三）业务管理与财务管理相脱节。国有粮食储备企业承担着中央储备粮、临时储备粮及地方储备粮的收购和保管职能，同时负责按最低价收购农民粮食，责任重大。但有的企业是同级粮食局管理下独立的国有企业，有的是国资部门管理下独立的国有企业，其经营活动由企业自主决策。企业粮食收储业务由同级粮食局主管，资产和人事由主管部门负责，而收购政策性贷款由农发行具体负责和监管，保管费、轮换费等利息费用的拨付使用又由财政部门监督，这种业务与财务的多头管理造成各地方各部门各单位各自为政，缺乏统一管理和协调，导致相互推诿，监管缺失，特别是财务监管不规范、不到位，造成企业法人权力过大，存在廉政风险隐患。

（四）相关企业监管法规滞后。因粮食企业的行业特殊性，其粮食收购政策性贷款补贴和粮食储备库均为政府出资。由于目前对国有投股参股粮食企业监管法律的缺失，部分国有粮食储备企业成立其他粮食经营股份公司，侵占转移国有资产，造成国有资产流失。

（五）企业管理不规范。部分企业借口业务需要和收购业务时间的不固定性，大量使用现金和个人银行卡结算，逃避监督检查。部分企业在收购时尽量压低等级，按低等级的价格付款，再按高等级的粮油价格入库，赚取价差。赚取的差价都不在财务账目上反映，形成“账外账”或“小金库”。目前，粮食损耗仅定损有明确规定，对水杂减量等自然损耗没有相应的限制标准，部分企业人为控制保管损耗，将资金转匿账外，造成国有资产流失。

三、对策及建议

（一）完善法律体系，依法管理储备粮。研究出台地方储备粮管理的法律体系，从法律上赋予各级粮食行政管理部门管理地方储备粮的职责，进一步明确粮食企业的监督责任。同时，制定完善的存储、损耗、轮换质量监督法律体系，确保有法可依，不断加强对承担地方储备粮承储企业存储、轮换业务和储备粮安全全过程监管。

（二）稳定发展主业，推进产业结构多元化建设。国有粮食企业应在稳定发展主业的基础上，深化供给侧结构性改革，不断延伸企业产业链条，搭建产销平台，变单一粮食购销为多元化经营，实现多种形式的粮油产业化经营，多方位培育核心竞争力。产销区的国有粮食购销企业要以经济利益为纽带，遵循市场经济规律，研究行情，掌握信息，采取多种合作形式，建立长期稳定的协作关系，提高经济效益。在确保国有资产保值增值的前提下，盘活国有资产，使之发挥较好的社会效益和经济效益。

（三）不断加强国有资产的监管力度，确保国有粮食企业资产的安全运行和保值增值。对国有粮食企业资产定期清查、重点抽查、离任核查，全方位强化资产监管，确保家底常清；经常性开展财务监督，重点督导企业加强粮食购销及货款结算等环节的安全运行，确保利润真实，资金安全，全面提升国有粮食企业财务管理水平；及时开展监督检查，对储备粮收购、地储粮油轮换等国家政策性粮油收购入库及轮换出库工作，健全监管机制，完善监管流程，实施全程监管，督导企业严格执行国家政策，坚决避免出现“转圈粮”等违规行为；突出安全储粮和安全生产“两个重点”，强化落实企业主体责任，按照“谁储粮、谁负责，谁坏粮、谁担责”的原则，督导企业抓好储粮安全管理；狠抓粮食购销活动的日常监督检查，严抓细管，真抓实管，消除监管“死角”和隐患“盲区”，深入推动粮食安全制度化、常态化、长效化，确保库存粮食储存安全、质量完好。