基于审计视角的行政事业单位资产管理探讨

◆张云龙 戴晓林 刘 庆/荆门市审计局

近年来，公共财政支出规模不断扩大，行政事业单位资产数量增长较快，为加强行政事业单位资产管理，我国已出台了一系列办法和措施。《国务院关于加强审计工作的意见》提出要对国有资产实现审计监督全覆盖。行政事业单位资产是国有资产的重要组成部分，加强行政事业单位资产管理，提高资产的使用效益，推进行政管理体制改革，是国家审计机关义不容辞的责任。

一、行政事业单位资产管理的重要性

（一）监督管理好行政事业单位资产是保障单位履行职能的需要。行政事业单位购买、建造的国有资产是每个单位、每项工作运行的物质基础，是保障行政事业单位履行职能、促进各项社会事业发展的物质保障，其管理水平关乎单位的社会形象，也关系着老百姓对政府部门的信任度。

（二）监督管理好行政事业单位资产是改革发展的需要。随着公共财政支出规模的不断扩大，行政事业单位资产数量增长较快。新时代对国有资产管理提出了更高的要求。行政事业单位国有资产监督管理应围绕保值增值、科学有效这一核心，优化资产配置，提高资产使用效率，适应改革发展需要。

(三)监督管理好行政事业单位资产是廉政建设的需要。从近年审计情况看，一些单位违纪违规问题大多与资产收入管理不规范有关，有的还引发了贪腐案件。行政事业单位固定资产中一些体积小、便于携带的资产容易被忽视，极易遗失或被个人占为己有，只有加强资产管理，才能防止单位资产流失，有效促进廉政建设。

（四）监督管理好政事业单位资产是法治建设的需要。加强和改进行政事业单位国有资产管理工作应按照依法治理原则，重点引入现代企业治理结构，规范资产使用管理机制，改革资产产权，建立激励机制，推进科学决策等，建立行之有效的新时代行政事业单位国有资产管理体制。通过顶层设计(立法)和与基层探索(出台规范制度)相结合，加强对国有资产的监督管理，使行政事业单位资产的监管工作规范化、制度化、法制化。

二、基层行政事业单位资产管理的问题分析

（一）经营性资产监管不规范，造成国有资产流失。行政事业单位资产管理制度不规范，尤其是固定资产出租管理不严格，造成国有资产流失。一是资产出租合同管理不规范。二是资产出租价格偏低。如对近三年同一地段不同行政事业单位房屋出租单价进行对比，有的行政事业单位房屋出租价格明显低于市价，造成国有资产流失。三是资产管理与财务、预算管理脱节。为逃避监管，有的单位将资产转移给所属单位经营。四是资产出租收入税收征缴不到位。五是资产处置行为不规范。存在不履行审批程序，随意处置国有资产；资产整体划拨，未作账务处理；资产已处置，未调整等资产账目不规范处置行为。

（二）资产管理机制不健全，易形成单位资产“糊涂账”。由于制度机制不完善，资产管理重视程度不同，资产管理信息不共享、共用等原因，导致资产使用效率低，非经营性资产与经营性资产相互转化管理相对滞后，监管不到位等。一是资产家底不清。资产账务处理与资产实物管理系统脱节，购建资产入账不及时，处置资产时也没有及时按要求下账，账务核对不及时，往来账务长期不清理，呆账、坏账较多，挂账现象普遍，造成资产统计数据失真。二是有些单位资产处置后，土地产权未让渡，造成资产虚空，造成资产权益纠纷隐患；有的单位办公房屋或因建成时间久远、原始资料缺失，或因土地使用权属不清等问题，造成房产情况不明、底数不清、账实不符。三是资产管理配套政策不健全。目前，国家虽然出台了相关条例和管理办法，但基层行政事业单位国有资产管理相关的制度规范较少，执行中缺乏具体的操作指南。

（三）资源配置不合理，资产使用效率不高。一是存在“重资金分配、轻资产管理”问题。国有资产配置不科学、不合理，使用效率不高。二是单位之间、行业之间、部门之间国有资产配置不均衡，缺乏统一的资产配置标准。三是单位资产购置随意性强，易造成铺张浪费。四是合理流动机制不健全，资产短缺单位无法通过调剂手段得到所需资产，某些资产又处于闲置浪费的状态。

（四）资产产权不明确，国有资产被“划地为牢”。一是管理观念上有偏差，有的单位领导对资产管理工作不够重视，认为资产管理工作与单位业务工作无关，甚至未经资产管理部门审批擅自处置国有资产。二是产权认识上有偏差，把国有资产当作本单位所有。三是存在“重钱轻物”观念，对单位流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等各种形式的国有资产未实施全部监督管理。四是资产使用效益不佳，基层对行政事业单位资产配置的宏观调控普遍不明显，尚未实现行政事业单位之间国有资产的有效统筹安排使用，无法将闲置资产盘活。

三、行政事业单位资产管理建议

（一）明确管理主体，理顺监管职责。一是建立国有资产监督管理体系，明确单位的主体责任，规范单位的行为。二是建立内部审计制度，通过审计监督发现资产管理和使用中存在的问题，完善资产管理制度建设。三是建立监管制约机制，明确国有资产管理权限、使用范围和监督责任，建立相对独立的制约机制，完善管理制度。四是建立信息共享机制，充分利用政府综合信息大数据管理平台，建立科学、规范的资产管理流程，实现多部门对行政事业单位资产管理的信息资源共享、结果共用。

（二）创新方式方法，实现科学管理。一是严格执行单位资产预算管理，从源头上把好关，根据各单位实际存量资产编制资产预算，实行资产管理与预算管理相结合。二是实行动态管理与静态管理相结合，通过行政事业单位资产管理信息系统，真实有效地反映资产信息，实行联网实时监管。三是加强对行政事业单位经营性资产有偿使用的监管，确保资产保值增值，对经营性资产出租实行阳光操作，防止国有资产流失。四是实行国有资产调剂和共享共用制度，解决资产配置不公、配置随意、超标准配置资产、闲置资产使用效率低等问题，按照资产配置标准，从流量管理转向既流量、又存量的管理。

（三）完善制度机制，形成监督合力。一是完善权力监督机制，明确人民代表大会及其常务委员会、人民政府对国有资产管理的监督职权，通过提高监管层级，强化制度有效执行，建立政府资产报告制度和建立健全政府资产管理制度体系，推进预算管理改革，完善公共财政体制改革，实现资产管理与预算管理紧密结合，提升部门资产预算管理水平。二是建立财政、审计、纪检监察等多部门的联合监督机制。三是扩大民主监督，通过建立资产统计报告、信息化管理和信息公开制度，实现社会公众对行政事业单位国有资产的监督。

（四）整合管理资源，实现监督全覆盖。一是建立健全国有资产数据库，实行各个环节的动态监管，确保资产统计真实、准确、及时、完整。二是建立存量资产数据库，监督检查各行政事业单位完善落实资产管理责任制，做到账实相符，规范国有资产使用行为，确保国有资产保值增值。三是建立增量资产数据库，监督各行政事业单位国有资产配置，立足科学规范、公平合理、厉行节约、节能环保的原则，确保与单位履行职能、事业发展的需要相适应，促进国有资产使用效益的提升。四是建立变动资产数据库，防止国有资产浪费流失。检查各行政事业单位是否严格执行资产处置制度，监督检查管理部门是否依法履行审核职责。