领导干部经济责任审计与自然资源资产离任审计统筹实施的方式与路径探索

◆刘 勇 贠彦卿 刘长生/河北省秦皇岛市审计局

2017年9月，中央两办印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计同样成为审计机关加强对领导干部履行职责情况进行审计监督的重要任务。在新时代亟需深化领导干部经济责任审计的背景下，如何提高经济责任审计监督效能,是审计机关面临的新课题，将领导干部经济责任审计与自然资源资产离任审计统筹实施不失为一项重要举措。

一、领导干部经济责任审计与自然资源资产离任审计统筹实施的必要性和可行性

（一）必要性

1、有利于促进领导干部树立正确的政绩观。党的十八大明确提出把生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，***总书记对生态文明建设也提出了一系列要求，要求各级领导干部树立和践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，统筹协调经济发展与生态环境保护之间的关系，既要经济高质量发展，又要高品质的生态环境；既要算“经济账”，又要算“生态账”，并将其作为考核评价领导干部政绩的标准。审计监督作为一种独立性的经济监督活动，在促进领导干部践行科学发展、绿色发展理念中发挥着独特的作用。经济责任审计侧重从履行经济发展责任角度审查评价领导干部，自然资源资产离任审计则从自然资源资产管理和生态环境保护方面考核评价领导干部履职情况，将两者统筹实施，能够更加全面客观地考核评价领导干部履行经济发展和资源环保责任的总体情况，有利于促进领导干部树立科学发展观和正确的政绩观，实现经济发展和环境保护的双赢。

2、有利于统筹整合审计力量，节约审计资源。当前审计机关的突出矛盾是繁重的审计任务与审计力量严重不足的矛盾。领导干部经济责任审计与自然资源资产离任审计在审计目标、审计对象、审计方式方法、成果运用等方面具有相似性，具备统筹实施的基础和条件。将两者统一编组，统筹配备审计力量，同步实施，协作配合，数据共用，信息共享，有利于节约审计资源，提高审计质量和效果。

3、有利于创新改进审计方式方法，提高审计效能。领导干部经济责任审计已开展了20多年，形成了较为完整的理论体系和丰富的实践经验，审计程序方法已比较成熟。自然资源资产离任审计刚全面推开，从理论到实践都在探索中，一些新的审计技术方法手段还在尝试运用阶段。将两者统筹实施，采取扁平式的大型审计项目组织方式，将传统的经济责任审计方法与自然资源资产离任审计独有的技术方法相结合，既有利于自然资源资产离任审计学习借鉴经济责任审计方法手段，也有利于整合数据资源，推广应用大数据、云计算及地理信息技术等审计方法，实现审计方法的互用互鉴，成果互通共享，提高审计监督效能。

（二）可行性

1、两者的审计目标具有一致性。经济责任审计的目标是促进领导干部贯彻执行党和国家经济方针政策和财经法规，正确履行经济责任，推动本地区、本部门和本单位的科学发展；自然资源资产离任审计的目标是促进领导干部践行绿色发展理念，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，推动经济社会的绿色发展。

2、两者的审计对象具有重合性。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（以下简称《经济责任审计规定实施细则》）规定党政主要领导干部经济责任审计对象是地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的党委正职领导干部和行政正职领导干部，包括主持工作一年以上的副职领导干部；《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（以下简称《自然资源资产离任审计规定》）规定的自然资源资产离任审计对象包括地方各级党委和政府主要领导干部，以及各级承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门（单位）的主要领导干部。两者的审计对象具有一定的重合性，可以统筹组织实施，避免重复审计。

3、两者的审计内容具有相同之处。《经济责任审计规定实施细则》）规定的地方各级党政主要领导干部经济责任审计内容包括自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护等情况；《自然资源资产离任审计规定》规定的自然资源资产离任审计的重要内容是审查领导干部自然资源资产的管理开发利用以及大气、水、土壤等环境保护责任的履行情况，在这一点上两者是基本相同的，审计结果可以综合利用、互相借鉴。

4、两者的统筹实施具有法定依据。《经济责任审计规定实施细则》第五十三条规定审计机关应当探索和推行经济责任审计与其他专业审计相结合的组织方式，统筹安排审计力量；《自然资源资产离任审计规定》第六条规定领导干部自然资源资产离任审计也可以与领导干部经济责任审计统筹实施，由同一审计组一并审计。

二、领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计统筹实施的制约因素

（一）统筹确定审计对象存在障碍性因素

经济责任审计与自然资源资产离任审计都要求“党政同责，同责同审”，但一些地方党委主要领导由上一级党政领导兼任或由上一级党委管理，同级组织部门无权委托，使“党政同责”难以落到实处。如果安排离任审计，选择地方党委书记离任时间还是政府主要领导离任时间为审计时间范围也是值得研究的。

（二）统筹组织协调有一定难度

在多数地方审计机关中，领导干部经济责任审计由经济责任审计部门负责，自然资源资产离任审计由资源环保审计部门负责，有些审计机关两个部门由不同的主管领导分管。因此在实际工作中，尽管两者组成一个审计组，同时进点，同步实施，但在审计内容、方法和步骤、成果运用等方面，缺少统筹组织、协作配合，仍容易各唱各的调，人员间难以协调一致，相互支持不够有力，难以达到预期效果。

（三）取证方法手段的不同影响审计质量

与经济责任审计以资产负债表等账表反映的财政财务数据为基础的审计不同，领导干部自然资源资产离任审计是以自然资源资产负债表或自然资源资产实物量和生态环境质量变化为基础实施的审计，其数据来源主要是各种监控监测数据及统计数据等，如何鉴证数据的真实性、准确性是审计实施的一大难题。现有审计人员大都长期从事财政财务审计，即使通过学习培训也很难达到胜任自然资源资产离任审计要求的专业技术能力和水平，因此审计取证中难以熟练地运用资源环境方面的专业技术方法获取恰当、充分的审计证据，影响审计取证质量。如果聘请外部专家或购买第三方服务，也存在如何对其审计质量进行监督、防范审计风险的问题。

（四）评价标准和方式的差异影响审计结论的公信力

经济责任审计根据领导干部履行经济责任情况的审计结果进行评价，并对审计中发现的问题应承担的相应责任进行认定。自然资源资产离任审计依据领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况及审计结果，按照好、较好、一般、较差和差五个等次进行评价，无需对领导干部进行责任认定。两者审计评价标准和方式不同，会造成对被审计领导干部履行经济责任和资源环境责任评价结果的不一致，导致审计结果的使用者产生歧义或误解，影响审计结论的公正性和可信性。

三、领导干部经济责任审计与自然资源资产离任审计统筹实施的方式和路径

（一）加强统一领导，搞好顶层设计

一是建立健全组织架构。为加强党对审计工作的领导，县级以上各级党委都将设立审计委员会，可不再设立经济责任审计和自然资源离任审计领导小组，但有必要设立负责日常工作协调沟通的联席会议及其办公室，由审计机关主要负责人担任召集人，办公室设在审计机关。二是充实加强审计力量。目前经济责任审计和自然资源资产离任审计人员不足与繁重审计任务之间的矛盾突出，市县级机关尤甚。可借这次机构改革优化审计机关职责之机，优化审计机关内部机构设置，向经济责任审计和自然资源资产离任审计机构倾斜，增配骨干力量和专业人员，明确优化职能配置。三是统筹研究部署重大审计事项。要发挥审计委员会统筹协调管大事的重要作用，加强对经济责任审计与自然资源资产离任审计统筹组织实施的领导和顶层设计，对需审计的上一级党委管理的领导干部，由上一级党委组织部门统一授权由本级审计机关实施；将自然资源资产离任审计项目计划参照较为完善成型的经济责任审计中长期计划和年度计划制定办法，进行统筹安排谋划；统一研究解决两者审计计划、实施及成果运用中遇到的重要问题，对审计问责和整改进行统筹部署。

（二）整合审计力量，优化配置资源

首先，要加强统一领导。审计机关要对经济责任审计与自然资源资产离任审计的计划、立项、组织实施和定责处理等方面进行统一协调部署，两者如由不同的内设审计机构承担，最好由同一名机关领导分管负责，便于加强统一领导。其次，要统筹整合和配置审计力量。统一协调调动，整合各方面审计力量统一编组，优化配置审计组人员结构，共同完成好审计任务。最后，借助外部技术力量，做好专业性的辅助审计。经济责任审计与自然资源资产离任审计的对象都是各级领导干部，不宜采取整体外包的方式实施，但可采取从相关部门聘请相关专家和技术人员，或购买社会中介组织等第三方服务的方式，提高审计质量和效率。

（三）统筹谋划协调，同步组织实施

经济责任审计与自然资源资产离任审计在审计目标、审计证据收集和审计方法手段等方面都有相似性，将两者统筹实施，具有可行性。在组织实施中，可由一名主管领导牵头，抽调相关人员分别组成针对同一审计对象的经济责任审计小组和自然资源资产离任审计小组，分别制定实施方案，各有侧重，统筹协作，同步实施。一同进点，两者召开一次审计进点会，同时阐明审计的目的、内容及重点等。一同取证，需到同一职能部门或单位审计取证时，由两个审计小组分别派人一同前去；如向同一人就同一事项询问调查，则由两组同时派人参加；如采集同一部门或单位的电子数据信息，则一同取据，在大数据审计模式下共同分析核查问题，一同研究两者中发现的同类问题，分别不同的角度进行分析研判问题的定性。一同报出审计结果，按照有关规定，将被审计领导干部经济责任审计报告和自然资源资产离任审计意见，一同报送本级党委、政府及组织等相关部门。一同督促整改，对两者发现的问题及移送追责的问题，分别情况一起跟踪督促整改问责，确保问题整改到位。市县级审计机关如审计人员有限，也可将两者任务整合，编成一个审计组，按照工作任务的不同分成若干小组，共同完成两项审计任务。

（四）共享审计成果，提高整体效能

一是要对审计中发现的问题统一研判。对自然资源资产离任审计揭示的自然资源资产管理和生态环境保护方面存在的问题，要结合领导干部经济发展责任履行情况进行综合分析，辩证地、历史地客观分析问题产生的原因，重点关注领导干部在各项经济决策中是否充分考虑了资源环境问题，有无为了经济发展不算“生态账”的现象，全面统筹研判领导干部决策动机，科学准确地进行问题定性。二是要审慎运用评价标准和指标。自然资源生态环境的变化具有多因性、滞后性、跨区域性等特点，其审计评价标准和指标与经济责任审计不同，但两者又有一定的交叉重叠性和互相印证性，因此在评价时既要避免出现同一事项评价标准和指标的不一致性，又要防止评价标准和指标“张冠李戴”式的错用错评，影响审计评价的正确性和科学性。三是客观公正地作出审计结论。经济责任审计和自然资源资产离任审计都要按照“三个区分开来”的要求，充分考虑问题产生的决策背景、主客观原因、资源环境破坏的累积性等因素，实事求是地依据评价标准作出审计结论。经济责任审计报告与自然资源资产离任审计意见的相关表述要相互吻合和印证，相关事实和数据要符合逻辑关系，审计结论不能互相矛盾。两者的审计结果要统筹一致，互为印证，共同作为考核、管理和监督领导干部的重要依据。