政府引导基金审计的路径

◆周 博/湖北省审计厅

近年来，湖北省将面向市场的财政性竞争类产业发展专的项资金等纳入政府引导基金，扶持和推动地方战略性产业发展：2015年成立省级股权投资引导基金，各地迅速响应，结合实际相继成立各类产业发展引导基金，规模不断扩大，功能逐步拓展，已成为财政支持当地发展的重要手段。据不完全统计，截至2018年底，湖北省各级政府引导基金共计34支，总规模达440亿元，并与市场化母基金联盟，总规模超520亿元。与此同时，2016年我省还出资400亿元发起设立湖北省长江经济带产业引导基金，通过与社会资本合作发起设立若干支产业投资基金，共同构成规模为2000亿元的湖北省长江经济带产业基金。

各地引导基金发挥作用如何，怎样开展好政府引导基金审计，成为各级审计机关关注的新课题。笔者依据我省省级股权投资引导基金运营管理情况审计调查项目情况，浅析政府引导基金审计的路径。

一、政府引导基金管理审计

政府引导基金是指由政府出资设立，按市场化方式运作以股权方式投资企业，促进经济发展的政策性基金。政府引导基金不以营利为目的，通过相关优惠政策撬动金融、投资机构和社会资本参与，组建母基金或直接设立子基金,对政府重点支持的产业进行扶持。政府引导基金设有决策委员会，一般在政府相关部门设立引导基金决策委员会办公室，通过公开遴选，将引导基金委托给投资管理公司进行日常管理。政府引导基金审计主要审计以下方面。

一是引导基金管理。决策委员会拨付给投资管理公司的管理费是否符合市场行情，资金是否到位，投资管理公司是否按照政策要求履行职责，推动引导资金与社会资本成立子基金以及子基金投资项目落地。

二是引导资金拨付。是否存在社会资金未到位的情况下，引导基金先将资金拨付给子基金，资金沉淀未发挥效益的问题；是否存在未按子基金投资进度进行拨款，造成子基金投资项目未能按时完成或先行拨款未能带动社会资本参与的情况。

三是收益分配。引导基金在子基金中与其他合伙人约定的收益分配约定是否明细，是否符合引导基金管理办法，是否存在不利于引导基金的分配方式。引导基金从母基金中退出时，清算是否按合伙协议条款执行，引导基金应收的收益是否完整收回。

二、子基金申报、审查、设立的审计

引导基金管理公司作为受托管理机构，依据引导基金管理办法赋予的权限，承担对子基金设立的公开征集、审核评审、尽职调查、上报决策、入股谈判、签订协议、监督管理等职能。

一是子基金申报审计。审计要关注是否按照申报要求、流程进行公开申请，受托管理机构是否按照引导基金管理办法进行初步审核、筛查，子基金管理机构是否符合相应的准入条件，是否按照要求提供资金、资质等关键性承诺证明。

二是子基金审批审计。审计要关注是否按程序组织专家对子基金进行评审，评审指标是否科学，评审过程是否公开，评审结果是否按规则采用；评审合格后是否按照标准对子基金进行尽职调查，尽职调查是否客观、真实、准确；受托管理机构是否按照要求将拟设立的子基金提交引导基金决策委员会进行审查，决策委员会是否按照时间要求批复设立。

三是子基金设立审计。子基金的设立是引导基金与股权投资机构、社会资本合伙成立子基金，通过子基金章程或合伙协议约定政府的政策性导向要求。审计要关注子基金设立实际情况是否符合政府重点产业支持方向，合伙入股比例是否符合要求，各出资方是否按协议足额出资到位，出资进度是否符合协议要求，储备项目（拟投资企业）清单是否真实。子基金章程或合伙协议中是否按照引导基金管理办法的要求对投资方向、投资地域、投资禁止行为进行约定，是否约定风险控制条款、违约条款以及退出条款，子基金管理费用约定提取是否合理、符合常规，退出基金的收益分配约定是否符合引导基金管理办法。

三、子基金投资审计

一是审查子基金投资当地比例。将子基金在引导基金所在地的实际投资比例与合伙协议约定进行对比，看是否存在投资到引导基金所在地的资金比例与合伙协议不符的情况，是否存在子基金投资资金在当地的利用效益不高的问题。

二是审查投资调查及协议签订。查看尽职调查是否真实，被投企业经营是否正常，投资前的财务状况和业绩是否存在虚假成分，导致投资逻辑错误，存在骗取投资的情况；通过与类似公司对比关注被投资企业估值是否虚高，是否签订估值保障条款（对赌条款），对赌条款是否符合双方利益，是否存在仅有利于被投资企业不利于母基金的情况；查看是否有投资退出条款，该条款约定的退出条件是否合理，被投企业股东回购的资金使用年利率是否过低；查看是否存在投资如房地产、贷款、资金拆借、二级市场股票等禁止性行业行为。

三是审查对被投企业的投资后管理。关注投资后被投企业的财务指标变化情况，是否存在应该及时退出投资的情况，是否存在对赌协议约定的应该予以补偿母子基金而未补偿的情况，是否存在母子基金收到的补偿金额或股权不足够的情况，是否存在未根据业绩情况应该退出投资而未退出，导致投资损失的情况。

四是审查投资项目退出情况。审查被投企业股东回购退出时，是否按照约定支付母子基金资金利息，收益是否完整收回；被投企业上市退出时，母子基金应该享有的收益是否完整收到，是否存在长期持有二级市场股票并进行买卖；转让被投企业股权退出时，是否存在转让价格与市场价格比较过低的情况，是否存在资本流失的情况。