农村保险互助社试点探索的困境与对策——以瑞安市兴民农村保险互助社为个案

陈庆凯

（中共瑞安市委党校，浙江 瑞安 325200）

近十余年，中央所有关于“三农”工作的重要会议、重要文件中都强调普及农业保险，可见深化农村金融服务、推广农业保险对于降低农业高风险，保障农村可持续发展具有重要而深远的意义。中共十九届五中全会提出优先发展农业农村，深化农村改革，健全农村金融服务体系，发展农业保险，全面推进乡村振兴的要求。农业保险是农村保险的一项重要内

容，指专为减免农业灾害所造成的损失而实施的保险措施，是现代农业风险管理重要手段。目的是使投保农户遇到灾害能够得到经济补偿，减少损失；使农村生产的大风险、大损失转化分散成常规小额保费的缴纳，且恢复生产所需的资金能及时得到融通缓冲，进而发挥稳定农村的治理功能，甚至可基础性地缓和国民经济波动。

然而，我国农业保险运作仅仅依靠远离农村基层的地方性商业保险机构，鲜见基于农村特色农民特点的基层化小微化农业保险的探索创新。由于体制机制上的原因，县级及县级以上地方性保险机构如商业保险机构面对农业保险高费率赔偿与农户面对农业微薄收入下的保费缴纳一样没有积极性，在农业保险有效供给和有效需求同时不足的被动状态下，出现了基层需求创新——农户自愿组织的互助合作保险形式。2015年成立的瑞安市兴民农村保险互助社（以下简称兴民社）作为全国唯一的试点实践个案，推开了我国农业保险基层化理论探索创新之门。本文以兴民社为样本，讨论农业保险互助社作为探索创新多层次、小微化、农民自主化的扶农强农金融服务模式的可行性及理论依据，调研试点实践面临的困境和问题，探究农业保险互助社良性运行和健康发展的对策。

一、农业保险相关理论观点、实践经验梳理

1.国外农业保险研究与实践情况

国外农业保险研究开展得较早，理论界长期的探索有效促进了欧美各国农业保险的发展。不过国外侧重于微观样本研究和实证分析的研究特点不一定适合复杂多样的，有弱、小、散特征的中国农业国情。实际上，国外农业保险差异较大，但都面临供给侧的高赔付和高费率，需求侧的高成本和低需求问题，长期实践探索中，在农户、保险机构和政府三方利益博弈下，运行机制出现了两种主要模式。

第一种是行政化、法律化和市场化相结合的农业保险运行机制。欧美发达国家自19世纪开始的长期实践中，将农业保险从商业保险中分离出来，与农村信贷有机结合，相互补充，政府推行市场化运作并以法律、经济和行政手段大力扶持，形成了独立完善、有法律保障的农业保险制度。美国、加拿大的特色是政府主导，西欧国家的特色是政策优惠，日本则以基层合作保险为主，各级政府提供适当补贴和再保险。多数发达国家承保的风险几乎包含一切风险，险种达上百项之多，比如美国农作物保险，政府多方面大力度扶持，不仅提供补贴，还提供再保险以分散风险。

第二种是强力度行政化和制度化的农业保险运行机制。发展中国家农业保险较有成效的多为亚洲国家，如印度、泰国、菲律宾、斯里兰卡等，主要依靠政府强制或政府机构参与的联合共保方式推行，规模不大。东欧部分国家如俄罗斯、罗马尼亚、保加利亚、匈牙利等曾经历过计划经济，在模式上有相似性，农业保险则由国有保险公司经办。而许多WTO成员国利用“绿箱政策”（Green Box Policies），为各自国家的农业保险进行力度较大的政策扶持。

尽管各国的问题差异大，仍然存在诸多共性：一是农业具有弱质性、基础性和公益性特质；二是农业保险作为风险大、成本高、技术难度强的综合性险种和准公共产品而存在；三是经营模式多为政府主导，综合采取法律、经济和行政的手段加以扶持，否则难以持续运作；四是大多采取强制与自愿相结合的保险方式，以收支平衡为主要经营目标；五是多以单独立法来保障。

2.国内农业保险研究与实践情况

我国由于地方差别大，东西南北中社情各自不同，在推行农业保险工作中只能选择性借鉴吸收国外的理论和实践成果。与国外研究框架大致相同，国内主要围绕农业保险的归属问题、供给和有效需求不足问题、逆向选择与道德风险问题，政府参与支持力度、补贴政策、经营模式、巨灾风险分散及再保险等展开研究。庹国柱提出要重视农业保险制度的顶层设计，以及法律体系、管理和研究机构的健全[1]。段学慧认为作为准公共产品，农业保险既离不开政府大力扶持又不能被政府包揽，应鼓励农民合作互助开展农业保险[2]。洪正、王万峰等认为由国家主导的正规金融制度安排不适合小农经济；保险或资金互助组织具有较强的“同组监督效应”和因血缘、亲缘和地缘关系所形成的社会资本的监督特性，能有效消解信息不对称，规避信用道德风险，进而肯定农村金融合作互助组织创新的可行性[3]。此外，学者或提倡采取政策性业务、商业化运行的模式，或认为解决农业保险问题在于建立融政策性、经营性和互助性于一体的多元化保险运行机制，或建议组建国家农业再保险公司，形成农户合作投保、保险机构分保、国家再保三级配套机制，以层层减低风险。多数学者主张我国农业保险必须因地制宜，注重小农经济和复杂社会关系现实特点，应走政府主导和法律保障前提下的多方支持参与之路，重视基层合作形式创新，推行农业保险多元化、互助化、基层化、农民自主化等。

我国农业保险的实践历程起起落落，大致可分为五个阶段：第一，1949—1981年，成立开办阶段。成立中国人民保险公司，初次尝试农业保险，因无法承受亏损，没有取得成功，1958年国家宣布停止开办农业保险。第二，1982—1986年，恢复试办阶段。恢复后虽然呈现发展态势，但由于经验不足，出台的政策、技术欠完善，对信用道德风险规避不够等多方面原因，农业保险普及覆盖率不高，大多数农业保险机构都赔了钱且亏损严重，亏损率甚至达35%～50%。第三，1987—1992年，调整完善阶段。人民保险公司通过争取各级党委政府政策支持而进行农业保险体制改革、成立农村保险部、完善经营机制、培训专业人员等，实现“保本微利，自求平衡”目标。第四，1993—2003年，转型下滑阶段。全面向商业化转型，财政部原先一系列财政支持政策被调整或取消，农业保险从业务到队伍全面萎缩。第五，2004年至今，探索发展阶段。开始农村金融体制改革，允许多种资本（如民间资本）、以多种形式（如资金互助社）参与农村金融服务。每年中央发布的“一号文件”都特别重视“三农”保险的创新和发展，其中2009年提出“鼓励在农村发展互助合作保险”，2010年提出“积极推广农业保险加快新型农村金融机构的发展”，2014年再次强调“加大农业保险支持力度”“鼓励创新多种有效的互助合作保险形式”，2018年提出“加快建立多层次农业保险体系”，农业保险不断良性发展[4]。

我国农业保险总体上发展还不完善，与发达国家农业保险相比，在普及广度、推进力度、挖掘深度和完善程度方面，差距较大。目前国内农业保险系统创新相对滞后，理论与实践相互脱节，学界研究大多围绕县级及以上农业保险机构政策性、商业性保险的运作成效及其问题而展开，对被保险群体文化心理特征研究不够，对农村基层农业互助保险组织的创新探索实践几属空白。2015年1月，经中国保监会批准，在浙江省瑞安市马屿镇建立全国第一家农村保险互助社——瑞安市兴民农村保险互助社，开展试点工作，学界随之出现了相关理论探索。

二、农民互助合作保险社及其基层化必要性分析

建立农民互助合作保险体系，不仅中央重视，也为基层提供了创新动力，可以进一步推进农村金融改革和强化金融服务成效，破解财政补贴政策实施效率低，正规商业保险机构积极性不高和信息不对称导致的信用道德风险，解决农户不了解农业保险政策，投保主动性不强、覆盖面不广等一系列问题。作为农村风险分担的重要金融工具和农民自治组织，农民互助合作保险社在优化农业保险运行机制、降低成本、增强农民自主性和积极性等方面具有显著优势，较大程度降低或避免了现代农业生产的市场风险、技术风险、社会风险和经营管理风险，能有效发挥“减震器”“稳定器”作用，成为新时代乡村全面振兴的重要保障。

1.农村互助合作保险社是农民互助互济共同体

互助合作保险是由有共同需求和面临相同风险的若干主体自愿协商合作、互助共担风险而形成的一种保险形式。农业保险互助社是以保险形式，融合农业生产、流通和信贷中一些金融元素，把可能遇到相同风险的个体农户组织起来联合抵御各种灾害、避免或减少经济损失的一种农民互助互济共同体。它作为“三位一体”功能的延伸，与“三位一体”农村新型合作体系具有密切联系。***总书记在浙江工作期间曾经亲自点题破题一项农村改革“命题作文”，要求探索构建专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的农村新型合作体系[5]。兴民社实行自主经营，自我管理，盈余归全体成员所有。农民只要按章程缴纳保费就可以参与农村保险互助社而成为其中一员，且兼具“被保险人”“保险人”两个身份，因“被保险人”身份而具有获得农业风险的承保权利；因“保险人”身份可参与互助保险组织的经营管理，获得相应的权益。瑞安兴民社成立的根本任务是服务“三位一体”农村新型合作体系建设，破解生产、供销、信用领域风险大、投保难问题，通过试点探索，更好地为“三农”安全发展服务，具有极其重要的战略意义。

2.农村互助合作保险相比现有保险是新时代农业高质量发展和乡村振兴的重要保障

新时代农业要高质量发展，必须有效规避高风险。确保农业生产可持续，消除农民因灾致贫返贫风险，农业保险是必选题，政府扶持农业保险这个准公共物品也是必选题。现有保险产品和服务滞后，且商业保险保费过高，保障水平、供给能力和覆盖面都没达到农户的需求，表现为供给需求“双冷”。因此，非常有必要通过发展农村互助保险的形式，与现有商业性保险、政策性保险产品形成有机合作和有力补充。农民互助保险社是整个农业保险中直接链接农民的一根不可或缺的链条，核心优势是紧紧抓住中国社情民意和农民文化心理特征。农民普遍对风险认知不强，如果没有政府补贴，保险需求趋无；而向合作互助社投保缴费则不同，农民认为钱仍然放在自己的口袋里，不会一去不“返”，投保积极性增强，从而大大提高农业保险的深度和密度，有效降低现代农业生产经营管理风险，为社员生产经营分灾减损、保驾护航。

3.农村互助合作保险相比现有保险具有天然优势

正确把脉农村金融改革，有效服务“三农”，农民互助保险社就是一个重要支点。农户合作互助可以实现综合成本最小而需求最大，有效消除道德风险和逆向选择等问题。一是贴近农村、利及农民。农村保险互助社能够充分考虑农户生产生活面临的多样化风险，发挥互助互济优势，开发适合农户实际需要的保险工具。二是自主经营、成本较低。保险互助社不以营利为经营目的，互助社社员既是投保人又是保险人，可减除投保理赔过程的业务费用，降低经营成本。三是信息对称、相互监督。保险互助社成员之间关系密切、知根知底，便于相互帮助、互相监督，相比商业保险更具信息透明的特殊优势，降低涉农保险中逆向选择和道德风险的发生。四是机制灵活、风险可控[6]。农民参与互助保险的规模额度适当，总额须经上级主管部门核定；在承保时采取共同保险、调减期限等形式约定承保要件；在理赔时可以采取比例赔付、阶梯赔付、封顶赔付等方式分担风险，降低风险管控的成本。这种新机制也是将农业补贴直接发到农民手中的便捷举措，减省了层层追踪监督的巨额成本，增强了支农、扶农、强农效应。

三、瑞安市兴民农村保险互助社试点现状及困境

兴民社试点地处我国“三位一体”建设始源地浙江省瑞安市的中西部马屿镇，该镇总人口14.7万人，农业劳动力8.14万人，耕地面积4 273万m2，拥有农业专业合作社117家，覆盖农户近8 000户，其中市级以上规范化农民专业合作社16家，家庭农场8家，形成一批特色鲜明的粮食、蔬菜生产基地，是瑞安现代农业、效益农业和特色农业的集聚区，具有扎实的试点基础。目前试点运行主要面临以下四个问题。

1.备案险种偏少，防范风险效应不明显

兴民社经浙江省保监局备案，经营的产品分为农产品保险、农产品货运保险、农户小额贷款保证保险三大类十个险种，相对于现行农业风险需求，覆盖面明显偏小，对农业产业规模化发展的助力作用不明显。自挂牌成立以来，截至2020年10月13日，兴民农村保险互助社已累计承保232笔，覆盖农户3 505人次，实现保费收入156.4万元，提供保险金额4 401.25万元，其中，种植保险投保社员3 398人，出单106笔，投保面积约673万m2，保费收入120.06万元，保险金额1 390.86万元；农产品货运保险860车，保费收入2.2万元，保险金额1 496.39万元；小额贷款保证保险投保社员99人，保费收入34.08万元，保险金额1 514万元。发生农产品冻害及台风损失赔款24.38万元。从目前运行的情况来看，比两年前稍有好转。

2.覆盖区域较小，承保能力相对较弱

兴民社属全国“三位一体”改革试点下的第一家农保社，当前规模较小，由马屿镇22家农民专业合作社（共3 552名农户）和2位自然人自愿筹资组建，22家合作社中有6家是粮食合作社，不在兴民保险互助社备案险种之列，实际能参与保险互助的范围较小。在这种情况下，一旦发生台风等巨灾，就难以满足集中性的巨额赔偿，且缩减保额、超额赔付或总额封顶等影响互助保险效用的做法是不宜采取的，否则农户参加互助保险的期望值就会大大降低。

3.专业人才缺乏，经营管理水平有待提升

农业保险的险种设置、保险范围、保险责任以及市场风险和技术风险的评估等都具有很强的技术性和专业性，然而兴民社属于农民自治组织，农民既是经营主体也是服务对象，在知识结构、技术水平等方面都较为欠缺，面临经营管理人才匮乏、业务流程标准化不够、风险控制水平较低等问题，不利于经营管理的合规性和规范化发展。而且，农业再保险体系建设对于农村保险互助社分担风险极其重要，更依赖于专业人员操作。此外，兴民社无法承担专业保险操作系统软件开发投入，开业5年依旧采取手工录入电脑，简易保存数据的方式开展保险工作，信息化管理较为滞后。

4.难以享受配套扶持政策，保持良性运行困难大

兴民社成立的牵头单位是瑞安市金融办，故此工商登记注册时将其归属于集体企业性质，现行制度框架下，农村保险互助社既不属于农民专业合作社，也不属于商业保险机构。既不能享受政府扶持“农民专业合作社”发展的相关配套政策资金，也无法享受各级政府给予商业保险机构政策性农险产品财政补贴。比如，商业保险公司水稻保险保额为1 000元/亩，保险费率为5%，保险费为50元/亩，其中中央财政占35%为17.5元，省财政占32%为16元，市本级财政占31%为15.5元，农户自负2%为1元；而在农村保险互助社投保的大棚番茄险种，保额1200/亩，保费每亩108元，没有政策性补贴。对比以上两个险种，兴民保险互助社享受不到各级财政补贴（2019年开始才享受占保费50%的财政补贴），在市场竞争中完全处于劣势，保持良性运行的困难比较大。

相类似的试点单位，2011年设立的宁波慈溪市龙山镇西门外村保险（综合险）互助社，在试点阶段保险费采取政府、村集体、农民个人各负担三分之一的办法，确保了试点工作能够稳健运行发展，于2013年扩展到8个村和一个农垦场，并且升级为龙山农村保险联社。可见政府主导、政策支持是互助社试点成功的重要保障。

四、推进兴民农村保险互助社试点健康发展的对策

兴民社试点面临困境，根本在于“出身”问题，不应归属于集体企业，被排除在“三位一体”之外而干“三位一体”之事；核心是政府持续扶持问题，兴民保险互助社成立至今未完全享受相关保险补贴和财政补贴（保费的50%财补自2019年才开始），以及政府再保险政策；关键是受体制机制限制问题—既然是试点，险种等方面就不必过度限制，大风险可控即可；实质是人才问题，农村缺乏熟悉金融、保险专业技术的人才。

1.切实加强领导，继续助力试点探索

推进农村农业互助保险体系建设，对于强化金融支农效应，保障农业稳步发展意义重大。兴民社试点工作只应加强不应削弱，各相关单位应切实加强对试点工作的领导，明确农口、金融等相关部门责任权限，确保试点工作有人牵头管、有人协助管，业务有人指导或与专业单位建立合作关系，在物质、技术、政策条件上给予持续有效支持，确保试点工作能够继续探索，稳步发展，并及时总结，形成经验。在瑞安积累了相关经验后，建议保监会出台《农村相互保险组织标准化建设指引》，通过标准化相互保险机构的建设、运营和推广，引导农村相互保险组织规范化发展。

2.扩大互助保险覆盖面，提升风险防范成效

一是适当扩大覆盖范围。建议将兴民社试点范围由马屿镇域内农户扩展辐射到马屿周边乡镇农户，适当扩大保险互助社覆盖范围，增加参保人数，提升风险防范成效。二是适当增加备案险种。兴民社目前仅备案10个险种，纳入浙江省政策性农业保险的产品有23个，而农户的实际需求远不止这么多，在运营水平稳健的情况下，可根据农户需求，适当增加新险种。三是探索建立巨灾风险防患机制。政府可以补贴的方式鼓励商业保险公司分保，必要时国家建立再保险公司再保，逐级分散互助社成员的大灾风险，保障遭遇巨灾时互助社的抗风险能力。四是积极宣传农村互助合作保险政策，提高投保积极性。

3.搭建与商业保险机构战略协作平台，提升专业化经营能力

创新人才培养模式，为乡村振兴培养专业化复合型人才，才能不断完善互助社治理机制，增强其专业化经营能力。要加强与商业保险机构交流，建立专业化合作，聘请专家进行业务指导；借鉴商业保险运营机制，提升保险互助社的专业化经营能力；可探索以商业保险公司的专业优势及技术成本与互助社的监督优势及道德风险成本进行深度合作，让商业保险公司以参股的形式或者再保险形式参与互助社共同混合经营，降低成本，分散风险，提升互助社的专业化运作效能。

4.在总额核定风险可控前提下加大政策扶持力度，助推兴民农村保险互助社稳步发展

在总额由上级主管部门核定、风险可控的前提下，在政策上给予兴民农村保险互助社与商业保险机构同等的政策性补贴待遇，提供保费补贴、风险补偿、考核激励等多元化的政策支持措施。目前当地政府仅无偿提供办公场所，给予15万元的开办经费补助，返还5年内税费地方留成部分，给予参保农户10%的保费补贴。从国际经验看，各国农业保险之所以能够持续运行，均依赖政府强力的扶持和严格的法律约束，实施全流程动态监管。要充分运用行政、财税和法律等手段为农村保险互助社试点提供必要支持，明确兴民农村保险互助社的定位，建立相应的财政支持制度，对接巨灾救助基金，研究制定一系列的配套措施，不断完善健全内部决策和管控机制，探索制定《瑞安市农村保险互助指导手册》。扭转农村保险互助社不属于《农民专业合作社法》意义上的农民专业合作社、不能享受相关优惠待遇的观念和做法，赋予农民专业合作社同等地位和待遇，促使其良性运行，实现农村保险互助社的健康可持续发展，进而以完善的“三位一体”瑞安样本，打造新制度优势的“重要窗口”。

探索农业保险有效运行机制，基层化、小微化、农民自主化是一条创新之路。试点之所以能取得初步成功，核心在于能抓住中国基层社情民意特别是农民文化心理，激发需求，挖掘潜力，建立农民自主、适度规模、风险可控的农民互助合作保险社。在此基础上，还有赖于各级政府在经济、行政、法律方面的强力扶持，以及农民互济初保、专业保险机构分保、国家保险公司再保等多元多层体系的形成，这有利于逐级分散风险，实现可持续性和可复制性。当然，这里特别要注重农业保险立法的保障。