村社换届后“一肩挑”干部队伍的职业化发展——以浙江省乐清市为例

黄 江，江赟赟

（中共乐清市委党校，浙江 温州 325600）

推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”是加强农村基层组织建设，推进乡村振兴战略的一项重要制度创新。党的十九大以来，从中央到地方先后出台一系列政策文件，推动“一肩挑”从倡导性做法向制度性安排转变，为加快推进新时代农村基层治理现代化提供了优治方案。对温州市而言，本次村级组织换届是首次全面推行党组织书记、村委会主任“一肩挑”，任期“三改五”（三年改为五年）。无论是基层权力主体构建的变化，还是任期治理周期的调整，都将通过选好“领头羊”来实现。通过探索“一肩挑”干部职业化发展的路径，从而创新干部管理模式，进一步调动“一肩挑”干部的工作积极性，更好地服务农村经济发展。乐清市作为温州第一强县（市、区），2020年年底在全市范围内率先完成“一肩挑”选举换届工作，完成率达到100%。本文以乐清市为调研样本，力图全面呈现“一肩挑”干部队伍职业发展新路的探索成就、问题及对策。

关于村干部职业化，学者或认为村干部不是“官”[1]，需要一套行之有效的管理办法[2]；或认为村干部从来就不是职业化的，也是不脱产的[3]，或认为村干部公职化不符合中国基层政权不下县的历史传统和农村“熟人社会”的生活习俗，不利于加强基层民主建设[4]。本文认为，“一肩挑”干部队伍的“职业化”既不同于公务员或者事业人员，也不同于企业职工。“一肩挑”干部并不是“官”，只是一份职业，作为管理者，其“民”的身份并未改变。职业化意味着通过报酬化、岗位化、职能化，对“一肩挑”干部进行定岗、定职、定酬管理，从而使“一肩挑”干部树立正确的“职业观”。

一、“一肩挑”干部队伍的基本情况

全面推行“一肩挑”，是加强党对农村工作的领导，巩固村党组织领导地位的有效手段，也是推进乡村治理体系和治理能力现代化的创新举措。第一，全面推行“一肩挑”，是全面从严治党背景下重构和优化农村政治生态的重要路径。巩固了村党组织领导地位，强化了村书记对“两委”掌控力度，有效解决了村干部各唱各调、软弱涣散等失序问题，有利于营造心齐、气顺、劲足的政治生态。第二，全面推行“一肩挑”，是推进治理现代化背景下加强和改进党对村民自治协调领导的重要路径。“一肩挑”干部需要对党和村民双重负责，有利于将自上而下的组织意图与自下而上的民主自治紧密结合，构建党组织领导的共建共治共享乡村善治新格局。第三，全面推行“一肩挑”，是建设“重要窗口”背景下凝聚和提升党组织战斗力的重要路径。一方面减少书记、主任的协调环节，确保在问题决策、事务处理上快速高效；另一方面村干部人数精简，有利于减少村务开支，提高其他干部的待遇和工作积极性，从而激发村级组织的整体功能。

从乐清市的实际情况来看，完善“一肩挑”干部职业化制度有利于乐清市农村社会的发展。一方面有利于农村集体“三资”和村务的管理，另一方面符合职业发展的需要。每个行政村的集体资产和发展并不均衡，只有优秀的、有能力的“一肩挑”干部才能承担起管理好集体“三资”，让村民安居乐业的重任。以乐清市柳市镇为例，柳市镇属于经济强镇，现有89个行政村和5个社区，现任“一肩挑”干部的家庭条件普遍比其他村民好，这就要求他们逐步向职业化方向发展，像公务员或事业单位人员一样接受管理，思想上要提高政治觉悟，避免为谋取私利而不顾集体利益。为深入了解村社换届后“一肩挑”干部队伍的基本情况，笔者赴乐清市城东街道、柳市镇、虹桥镇、北白象镇、大荆镇等已顺利完成换届的乡镇街道开展调研。期间与当地群众、村社干部、乡镇街道干部、有关部门负责人通过开展座谈交流、问卷调查等形式，采用了比较分析法、文献研究法，全面吸收了基层干部群众的意见和建议，获得了换届后“一肩挑”干部队伍基本情况的相关数据，并对乐清市村社换届后“一肩挑”干部队伍面临的发展形势进行研判，力图破解发展困境。

从调研结果可知，乐清市“一肩挑”干部队伍情况表现出以下三个特点：一是职业以营商为主。乐清市“一肩挑”干部的职业，换届前为全职村干部的仅占10.7%，经商的占69.6%，务工的占13.3%，务农占6.4%。温州“盛产”商人，过去有些村干部外出经商，不少村民反映村干部在职不谋事。这有一定的现实原因：村干部虽然顶着一顶“官”的帽子，拿的报酬却是微薄的。作为专职，“一肩挑”干部需全天候服务党员群众，家庭生计全靠工资维持，而现行工资待遇难以满足家庭正常开支，极易影响“一肩挑”干部全心全意为群众服务、带领群众致富的积极性。据温州市委组织部调查，在全省范围内，尤其是相较于浙北地区，温州村干部的基本报酬属于偏低水平。以乐清为例，村社书记、主任工资每年最高5万元，且和年底乡镇街道以及相关职能部门考核挂钩。二是文化学历偏低。乐清市“一肩挑”干部队伍平均年龄在47～49岁，其中部分乡镇，大专以上学历者占比仅在17%左右。一批有文化有能力的年轻人忙于个人致富，不愿担任村干部，加之优秀人才大量外流等原因，出现在村的老党员有精力没能力，有能力的年轻党员在村时间少等问题。随着时代的发展，越来越多的工作需要在电脑和智能手机上进行，如网格化管理需要村干部使用智能手机进行事件处理和上报、重要会议签到，党费缴纳也需要在APP上进行，部分村干部因不会使用电脑和智能手机，许多工作无法正常开展。三是能人治村比例较低。除北白象镇外，乐清市其余乡镇（街道）“一肩挑”队伍中的乡贤比例均低于55%，大荆镇仅有22.4%。调研中也发现，个别村社为完成换届选举任务，出现用“矮个里拔高个”方式填补治理真空的现象，也有少数新当选“一肩挑”干部本人履职的真实意愿和能力不匹配，可能给未来村社发展和治理留下隐患。从换届试点来看，为保障“一肩挑”顺利实现，各级党委政府均投入了极大精力，自然在贯彻上级意图与满足群众诉求双重目标的实现上，对新当选的“一肩挑”干部提出更高要求。基层群众也普遍对提高公共服务水平充满新期待，这就要求村社干部的工作尽快在壮大集体经济、提高公共服务质量上见实效。同时，去年疫情防控的大战大考，开启了乡村智治新模式，也对“一肩挑”干部治理能力特别是数字治理能力提出了全新要求。

二、“一肩挑”干部队伍建设中存在的困难

1.行政负担加重

换届选举方案精减了村社两委班子职数，势必增加“一肩挑”干部的工作职责。如柳市镇，6个城市社区和特别大的行政村班子职数是9个，其余村都是7个，如需突破9个的，要报市换届办审批。近年来，随着治理任务下沉，财权上收和精细化考核，出现了村干部机关化倾向。此次换届后“一肩挑”干部若不能正确处理好“对上负责”与“对下负责”的关系，极易不自觉地被纳入行政科层中，“坐班”“汇报”“开会”更频繁，而无暇更好地发挥服务村民的作用，最终削弱民意基础。一些“一肩挑”干部担心：事情越来越多，开会可能都来不及，而全域美建设、乡村振兴、殡葬制度改革等，每一项工作最终的执行者、落脚点都是村级组织。一些群众也担忧：村书记以后越来越忙了，遇事该找谁？这些问题都值得重视。少了单列的村委会主任，意味着少了一个做事的中坚力量，有的村“两委”本身在村工作的也就三四人，书记兼任主任势必要承担主任的工作职责，工作量因此成倍增加；有些村除常规工作外，还因自身特点增加了额外的工作。而考核机制的存在，倒逼责任落实，也可能导致某些考核数据“掺水”。

2.协调关系较难

温州是一个“熟人社会”。我国著名社会学家费孝通先生认为“熟人社会”的特点是人与人之间有着一种私人关系，人与人通过这种关系联系起来，构成一张张关系网。而“每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心”[5]。温州人素来重人情、重关系，选举村干部，实际上是各种群体（主要是家族、宗族势力）之间的博弈。受中国几千年封建思想的影响，村民本土思想极重。在本族、本宗观念的影响下，不难理解为何在农村，人与人之间的血缘及亲密程度决定了价值判断。新中国成立后，尽管农村的宗族势力逐渐弱化，但其力量仍不容小觑。例如柳市镇S村，胡姓人口占了村里的绝大多数，从这次换届选举结果看，村干部队伍中胡姓也占了大部分。S村集体经济发达，2020年收入约2 800万，这使得利益平衡与公平诉求成为“一肩挑”干部面临的一个难题。

3.权力监管困难

调研结果显示，大约11%村民对“一肩挑”制度持观望的态度。主要原因在于村民担心权力过度集中在“一肩挑”干部个人手中，导致他们独揽大权、滥用职权，产生一言堂现象。而其他村两委干部变成纯粹的执行者，失去了决策权、发言权和自主权，村两委班子的民主决策难以体现，容易滋生腐败现象。而上级政府为了“一肩挑”干部能更有效地执行一些工作任务，可能会对这些一言堂现象采取睁只眼闭只眼的态度，监管力度减弱。从现实情况看，在实行“一肩挑”以后，省内某些地方确实出现了村社一把手独断专行、为所欲为的现象，这在一定程度上证实和加深了村民对“一肩挑”的担心。因此，迫切需要构建新型监督体制与其相适应，既要对其犯错进行监督，又要对其失误进行监督，既要对其决策权进行监督，又要对其执行权进行监督。监督的重点是“三资”，监督的难点是“工程”。这些监督诉求要求村社制度化零为整，执行机制简便易行，运行过程规范透明，以集成的制度适应集中的权力，以高效的监督适应高效的决策，以常态的公开适应公众的监督。

三、加强“一肩挑”干部队伍职业化发展的对策建议

村社换届从顶层设计的层面赋予“一肩挑”干部更大的权限和更重的任务，加快“一肩挑”干部由兼职、半兼职向全职化、专业化过渡，由此也必然要求对“一肩挑”干部教育培养、待遇保障、监督考核等进行系统性调整和变革。

1.精简事务增效率

为了确保“一肩挑”干部主要精力用于服务基层群众，结合“最多跑一次”“最多跑一地”改革，深化村级事务准入制，梳理涉村行政性任务清单，做到涉村行政性任务只减不增，最大限度减少村社行政性任务负担。尤其要减少村社主职干部出村参会的频率，确保其将主要精力用于服务基层群众。要切实减少村社行政性考核，实施涉村考核备案制，整合归并各类考核评比，实施村社一年一次综合考核，不再单独设立考核事项，并在考核中鼓励运用互联网+大数据技术，简化流程、提高效率。

2.保障待遇强激励

适当提高“一肩挑”干部收入标准，制定完善待遇报酬逐年增长机制。对“一肩挑”干部实施绩效考核，年度称职，待遇应不低于所在乡镇街道一般正式工作人员标准，对有突出贡献的“一肩挑”干部给予一定的奖励，破解“干多干少一个样，干好干坏一个样”的难题。加大选拔对“一肩挑”干部进入公务员、事业人员队伍的力度，适当放宽年龄限制，进一步打破政治天花板。探索转编不转岗激励方式，积极拓宽“一肩挑”干部职业发展空间。开展评先评优活动，做好“两代表一委员”推荐提名工作，树立优秀典型。建立现任“一肩挑”干部重大变故报告制、本人或其家庭遭遇重大变故关怀制度。健全干部离任保障机制，离退有关心关爱，离任有补助、健康体检等，免除其后顾之忧。

3.加强培训提能力

全面提升“一肩挑”干部的学历水平，低学历人员报考各类学历班次，对顺利完成学业并取得学历证书的给予补助和奖励。组织部门把“一肩挑”干部教育培训纳入党校每年度常态化的主体班次，进行集中封闭式培训，加强党性锻炼。结合乡村振兴战略的需要，设计针对性、精准化的培训内容，提升“一肩挑”干部的政策理论水平与管理村庄、推动产业发展的业务能力。采取“请进来”和“走出去”相结合的方式，选派优秀村社书记参加省、市调训，组织他们到外地学习参观，学习先进地区发展经验和先进人物优秀事迹，着力提升村干部队伍整体素质。开展村社主职干部“比学拼”活动，通过定期亮晒比拼，使村社干部勇于担当、比学赶超，促进各项中心工作、重点任务的落地落实。开展“一肩挑”干部后备人才库建设，实行“专岗锻炼”“专人培育”，通过言传身教、手把手帮带，增长才干促进步。

4.强化监督促规范

及时构建全方位、多渠道的监督体系，市纪委市监委明确三重一大事项为监督的重要内容，并会同组织部门综合基层巡察、换届“回头看”、年度述职述廉等方式，分析研判村级班子运行情况，尤其是“一肩挑”干部廉洁履职状况。乡镇、街道党委履行属地管理职责，探索实施村纪乡管模式，对“一肩挑”干部监管上提一级，由乡镇（街道）纪（工）委直接负责监管。进一步规范村社小微权力运行，鼓励各地制定村社小微权力标准化运行细则，通过规范村社事务参议权、决策权、执行权运行，减少失误。严格执行“五议两公开一报备”制度，进一步完善村民代表大会、“三务”公开等制度，广泛接受党员群众监督，提高村级权力运行透明度。建立个人事项报告制度，对可能出现的苗头性问题采取多种形式进行预警，实现对干部监督管理的前移。

5.实效考评建机制

制定《村社干部考绩办法》，建立“乡镇（街道）任务清单”和“干部履职清单”的双清单制，把乡镇（街道）中心工作（如“全域美”创建、消防整治、重点工程推进等）、“一肩挑”干部任前竞选承诺兑现作为日常考核明确写入清单，让“一肩挑”干部履职有指南，干事有标尺。强化“一肩挑”干部日常管理，对干部坐值班、请销假、中餐饮酒、民情走访、临时性工作完成、迎接上级检查等做出严格规定。对各项工作推进不力的、综合排名倒数的“一肩挑”干部，由街道主要领导约谈，单项排名倒数的由分管领导约谈。完善“一肩挑”干部暂停、退出的纠错机制，对不认真履行职责、工作质量不符合上级要求、群众不满意的干部，实行歇职教育。一旦出现干部犯错又不主动辞职的，需进一步完善不合格干部“退出”机制，从制度上解决干部能上不能下、无为者赖着不走等问题。