美国大学治理的社会参与机制及其启示

社会参与的主体指的是社会的全体成员，包括社会上的个体成员和社会组织。参与是指通过互动来影响决策和治理的行为［1］。现代大学发展的必然要求之一是社会参与大学治理。首先，在“政府—社会—大学”三分框架下，对大学利益相关者进行分析，即可找出美国高校社会系统元素即校友、捐赠者、学生家长、市民、各类协会和基金会等，既包括个人也包括各种社会组织。常见的参与行为主要有决策咨询、监督问责和评估评价等。基于美国大学治理的社会参与机制在世界上的先驱地位，世界各国的高等院校都在争相效仿其大学治理模式和制度。目前我国高等教育事业处于一个新的改革阶段，现代大学治理的社会参与机制尚不成熟和完善，因此美国大学治理模式对我国高校治理模式改革具有重要参考价值。然而，想要建设符合中国国情的社会参与大学治理制度，首先需要研究美国大学的社会参与的背景及基本内容，从而界定出社会参与高校治理的概念以及主要类型。本文以美国加利福尼亚大学伯克利分校（University of California, Berkeley）为研究对象，试图从社会参与大学治理的历史与现实、要素与机制、方式与路径等方面系统梳理社会参与大学的整个生态结构，以期为我国社会参与高校治理建设提供有益借鉴。

一、美国加州大学伯克利分校社会参与大学治理的经验

美国加利福尼亚大学伯克利分校（以下简称“伯克利大学”）成立于1868年，在其一百多年的发展历程当中，从一所小型地方公立院校，逐渐成长为世界著名的高等学府，其优秀的毕业生、享誉世界的重大科研成果让它取得了令全世界为之瞩目的成就。究其原因，一流的大学离不开一流的大学治理制度，而成就伯克利大学的最重要的治理制度有如下特点：

1.引入共同治理制度

“治理”（governance）一词由拉丁语“guber⁃nace”演化而来，意为驾驭（to steer）［2］。治理主要用于界定责任和权益，分配控制权与所有权，以此确定组织的目标和实现有效监督。治理在一定层面指的是一种战略管理，而大学的治理更多的是指各利益相关者之间的互动联系。

美国加州伯克利大学的学术评议会是大学治理的核心机构，并且授予加州大学教师参与大学治理的权利。教师们的作用不仅仅在于建立大学学术优异的标准方面，而且还在保证大学被明智地治理方面也起到了关键性的作用［3］。在大学，教师不仅仅是雇员，同时也是学术共同体，也应该在制定教育政策方面承担责任。因此，加州大学提升了其在教师聘用、晋升和解聘决策中的权重，采用教师聘用和晋升的双向评议制度。此外，还建立了教师委员会来分配经费，设立教师编委会以监督大学的出版社，提升出版质量。

共同治理制度在美国大学的应用还体现在学校战略规划方面。美国大学战略规划的制定过程采取公开进行的方式，号召利益相关者广泛参与，并根据参与者的意见反馈进行动态调整。伯克利大学在21世纪战略规划中提出“建设全世界最好的三所公立研究型大学之一”的目标。该规划的制定过程包括“成立学术规划小组和管理规划小组听取学术人员和行政管理人员的建议，还通过公开的讨论会、协商会等形式征求校内教师、学生、职员的意见，举行市政厅讨论会，开通校园网络平台听取政策制定者、企业、社区领导者和其他利益相关者的建议”［4］。伯克利大学还因此成立了战略计划办公室，分为六个主要部分：执行委员会、咨询委员会、专项组、学生代表、员工代表和项目办公室。大学作为公共机构不能忽视不同利益相关者群体的意见，因此制定战略计划过程中广泛征求了学生及家长、校友、融资机构、捐助者、私人基金会、企业合作伙伴、州长及州议会、认证机构、大学协会和排名等多方面的意见和建议。战略计划办公室明确提出伯克利大学治理的指导原则是“追求卓越”，在此基础上提出若干专项建设举措，涵盖行政、管理、学术、财政等方面。这次战略规划的制定，伯克利大学采取多方协商、相互监督、共同实施的基本策略，引导个体行为和整体战略的步调一致，以达到明确责任、合理分配资源的目的。

2.大学与社会组织的合作日益国际化、多元化

目前，美国大学与社会组织的合作逐步呈现出国际化、多元化的特点。伯克利大学的劳伦斯伯克利实验室将多学科研究团队聚集在一起，为科技发展提供技术和优秀人才，为世界性综合难题提供方案。伯克利大学支持企业资助大学研究的另一举措是在2004年成立了知识产权和产业研究联盟（Intellectual Property and Industry Research Alliances，简称IPIRA）。IPIRA 的职责是为企业和高校建立联合研究的一站式对接服务，增加企业对大学的资助，促进科研创新。自IPIRA 成立以来，伯克利大学的产业资助科研经费总额“从2004年1 070 万美元每年，增长至2014年的6 860万美元每年”［5］。经过产业研究联盟的努力，伯克利大学已与超过800 多家企业建立合作关系。在这种校企合作的模式中，高校掌握研究成果的知识产权，企业则可以通过对科技成果进行后续试验、开发、应用、推广以提升生产力水平，从而成功实现科技成果转化。这样既缓解了高校科研经费的短缺和紧张，又为企业解决科技难题，同时增加了在大学治理中的参与度和话语权。

此外，伯克利大学的社会问题研究所下属的六个研究中心分别对应美国社会的移民、经济结构、全球化等问题设置。这些部门不仅为学生提供了跨学科的研究和实践环境，也对社会乃至全球性的问题提供帮助和服务。

3.社会中介评估组织对大学治理的影响逐渐加大

美国大学主张政府与中介评估机构相分离，希望评估机构能够尽量保持客观中立。社会中介评估机构在提高大学教育质量方面起到了至关重要的作用。美国教育中介评估组织发展至今已经逐渐成熟、系统。早在21世纪初美国高等教育认证委员会认可的专业评估机构已多达50 余个，这些认证机构有全国性的，也有地方性的，分为不同层次和不同范围，在保证美国高等教育质量的问题上起到关键作用。由于美国联邦教育部不直接参与学校评估，因此这些中介机构承担了大部分的评估工作。这些组织机构在长期的工作中积极采纳专业管理者和学者等多方人士的意见，认证结果的可信度高、影响力大，推动了美国高等教育的深层次的发展。

4.个人及社会组织对大学的监督和支持力度越来越大

高校董事会作为发挥社会组织对大学的监督作用的重要载体，在美国大学中占有重要地位。公立大学的校董事会中成员中大多会有地方政府派出的官员代表。政府作为重要的利益相关者，并不通过直接行使行政权力的方式来实现其意图和干涉高校内部行政事务，而是通过其派出的官员代表在董事会上发言来表达意见。校董事会也十分重视个人及社会其他组织的力量，例如校友、知名学者、企业、公益组织等，这些利益相关者可以针对学校的问题和规划提出自己的意见并行使相关的监督权力。这样一个较为开放自由的社会参与机制，避免了高校闭门造车的情景，使高校—政府—社会三者之间形成有机互动的模式。新的运营机制给大学带来了活力，表现为大学可以吸收企业界人士参与，采纳民间管理理念，增强大学的教学和科研实力，减少运营成本，促进产学研合作，不断提高大学的办学水平［6］。随着个人与社会组织对大学的监督和支持力度越来越大，大学有了一个良好的监督、咨询、评价的环境，高校与社会的整体距离也被拉近了。总之，这种管理模式给高校带来了活力和动力。

社会组织对高校的支持主要表现在财政方面。美国一流大学经费来源多元化，经费来源主要包括：政府资助、学费收入、营业收入和社会捐赠。可以看出，社会资金也是学校办学经费的重要组成部分，捐赠的主体包括基金会、校友会、公司企业等。伯克利大学在筹款、资金运作等方面积累了丰富的经验，建立了较为完善的多元融资渠道，“其学术资金主要来源于州政府、联邦政府、基金会、私人慈善组织等”［7］。2018年伯克利大学学校经费数据表明，联邦政府资助4.11 亿美元，加州政府拨款3.91 亿美元，州补助金0.94 亿美元，地方补助金0.13 亿美元，总收入30.58 亿美元。而2011年，伯克利大学的学术研究经费仅为6.7亿美元。伯克利大学的经费数目逐年增加，成为美国社会各界争相投资培养人才的摇篮。

二、我国社会参与大学治理的现状及挑战

1.董事会难以深度参与大学的治理，仅成为资金筹措机构

美国大学的董事会制度历史悠久，在大学的发展中的作用至关重要。然而中国大学的董事会与之完全不同，采用社会合作机制，其所发挥的作用大多局限于资金筹措方面。董事会本应作为高校顶层设计机构，发挥调节政府、学校和社会之间的关系的作用。由于目前我国高校校董事会制度不健全，缺少政府、社会与学校之间的协同作用，使得高校董事会形同虚设。董事会成员对大学发展的责任意识淡薄，对大学的监督意识不强，缺乏参与大学治理的主动性。

2.产学研合作投入产出失衡，合作绩效低

根据高校办学层次的不同，我国大学的产学研模式多种多样。高职高专专注于企业的应用型人才培养，采取实习基地、工学结合等形式。而本科类院校则注重与企业的协同创新，比如大学科技孵化园、工程技术研究中心等模式。我国大学的产学研合作项目虽然取得了一定的效果，但是与美国等高等教育发达的国家相比，还是存在着较大差距。我国高校、科研单位的科技成果转化率长期低位徘徊，多数产学研合作各方并未能够将关系发展到“战略联盟”的共生关系［8］。在我国由于政府是高等教育的主要投资者，社会各界参与高校治理的积极性不高，投资大学的企业家人数较少且个人捐赠额度有限，造成了现阶段大学与企业的联系不够紧密，大学也没有能够在产学研合作的模式下实现应有的发展和提升。

3.社会中介组织发展不成熟，对大学的监督力度不够

高等教育中介组织大致分为拨款中介机构、评估中介机构、服务中介机构以及行业协会四种类型。我国的大学评估主要是由教育部主导完成的，其科学性和有效性一直备受质疑。近年来我国对高校评估的重视程度日益加强，但是还是存在一些问题，比如，评估体系不完善、缺乏科学性，社会中介组织缺少独立性，评估能力水平不高等等。虽然一批承担教育督导、决策咨询等功能的教育中介机构正在逐渐形成，但是至今对大学治理的作用仍很有限。其原因在于中介机构数量小、规模小，不成熟，缺少权威性。并且部分中介机构过于依赖政府，缺少独立性。因此，这些中介机构并不能有效地参与到高校治理过程当中，难以成为高校治理和改革的重要动力。

三、美国经验对我国社会参与大学治理的启示

1.大力扶植社会参与组织的发展，完善董事会的功能

建立决策性的大学董事会是保障社会力量有效参与大学治理，推进大学治理能力现代化的重要路径［9］。要提升社会参与大学治理的力度，首要发展的就是董事会。董事会是连接大学与社会的重要纽带，大学的利益相关者更是通过与董事会的协商与合作来对大学事务进行决策。因此，我国高校应该着力发展董事会这个重要载体，为利益相关者提供共同参与对高校管理监督的平台，使他们能够真正参与大学治理。关于大学董事会的建设方面，首先应通过立法和系统的制度建设来保证董事会的合法性和有效性，明确董事会的法律地位、功能、权利与义务，保证董事会功能的正常发挥。其次应保证大学董事会组成人员的广泛性，例如吸纳校友、企业家、政府部门代表、国内外专家学者、社会组织代表等成为董事会成员。再次，通过非正式的合作途径扩大社会对大学治理的影响。例如，通过校企联合培养人才，聘请专家学者开展讲座，邀请企业高管参与有关高校人才培养、学科建设的讨论等途径，来提高社会参与大学治理的深度和广度。

同时，基于我国高等教育“内涵式”发展的需要，与高等教育有关的社会中介组织在高校治理的决策咨询、评估评价、问责监督等方面具有重要作用。因此，在大学治理当中，为充分发挥社会组织和其他机构对大学办学水平的监督作用，应当大力支持社会中介组织的发展，唤醒其责任意识和监督意识，以此加强社会问责，从而加快教育体制改革的步伐。

2.政府对社会参与组织给予保障，加强制度建设

参与大学治理的社会组织多为非营利性质，政府应该适当给予政策支持，并从法律层面保证其合法性，逐步建立起有中国特色的高等教育社会参与机制。具体做法是，首先要完善制度设计，明确参与大学治理的社会组织与政府、大学之间的关系。如，明确董事会的法律地位和权限，通过《高等教育法》等法律对董事会的职责、权力、义务、功能以及内部成员任职资格等进行详细规定。此外还要加强董事会的制度建设，建立清晰、可行的议事规则、办事流程和运行机制。其次，美国大学的成功经验表明真正发挥社会中介组织的协调作用必须以政府转变角色为前提，因此政府可以授权社会中介机构对高校进行监督和评估，使高校评估不过多依赖于政府部门，形成良好公正的监督评估环境，构建新型的高校与政府的关系。

3.完善信息公开制度，拓宽社会参与的渠道

社会监督机制是社会参与大学治理机制中一个重要的组成部分［10］。在信息化时代，信息更迭速度加快，公众对信息公开的需求不断提高，社会监督机制必须建立在信息公开的制度之上。建立完善的信息公开制度，有助于拓宽社会参与渠道及信息获取渠道。一方面通过建立信息公开平台，提高学校网站质量，借助其他新媒体，吸引更多社会参与组织的关注。同时提高平台的互动功能，努力搭建公开透明的大学与社会的沟通互动桥梁，及时得到社会各界的反馈与建议，提高信息公开度。同时加强信息收集、传送、发布等环节的统筹协调。另一方面建立公开公平的监督信息公布机制。监督信息也应被高校利益相关者知晓，可以针对不同的监督主体完善信息公开的细节与制度。例如大学的财务管理及一些项目款项可通过银行及会计事务所等进行监督，向其公开项目进度及款项使用情况，在信息公开的环境中达到社会参与发挥作用的目的。

4.建立健全社会参与大学运行机制，突破社会参与路径依赖

建立健全社会参与大学治理的运行机制，应当处理好大学与社会的关系，提高社会组织在大学治理中的话语权，构建科学合理的对话机制，实现有效的共同治理。从政府层面来看，政府应当完善相关法律法规，引入竞争机制，改变大学长期难以应对社会和市场需求变化的现状，使大学真正向社会和市场办学，使大学可以持续产生新的动力与活力。另外，大学在利用各种社会资源的同时还应主动承担社会责任、接受社会监督，维护各个利益相关者的权益。社会中介组织也需要提升自身服务、评估水平。在政府、大学、社会的三方共同努力之下，逐步形成“管办评”分离的局面，推动大学健康有序发展。

在传统的大学管理理念中，政府与高校分别扮演管理者与被管理者的角色。然而在“大学治理”理念深入发展的当今社会，我国大学应当顺应趋势，树立社会服务意识，不断吸收社会各界人士参与到高校内部的决策制定过程，提高决策的科学性、全面性和准确性，不断提高社会服务功能。通过引入社会力量加强对高校治理的监督，可以弥补单一行政监督产生的不足，使监督更为充分和有效，从而保证监督结果的客观性和公信力。同时，通过建立社会参与机制，高校加强与社会的联系，不仅能拓展高校自身发展空间，推动高校自身的长足发展，也有助于高校更好地为区域经济和社会发展服务。