农村土地综合整治社会风险评价——以南京市江宁区为例

吴晓涛, 李 烨, 郑华伟, 文 博, 刘友兆

(1.南京农业大学 公共管理学院, 江苏 南京 210095; 2.南京农业大学 农村发展学院, 江苏 南京 210095)

农村土地综合整治社会风险评价
——以南京市江宁区为例

吴晓涛1, 李 烨2, 郑华伟2, 文 博1, 刘友兆1

(1.南京农业大学 公共管理学院, 江苏 南京 210095; 2.南京农业大学 农村发展学院, 江苏 南京 210095)

[目的] 分析农村土地综合整治社会风险水平，以弥补已有农村土地综合整治社会风险诊断中指标体系及评价方法的不足。[方法] 在界定农村土地综合整治社会风险内涵的基础上，从环境、制度、经济和社会4个方面构建了社会风险的评价指标体系，采用主客观赋权法和模糊综合评价模型，对南京市江宁区良田建设工程社会风险进行评价。[结果] 江宁区良田建设工程总体社会风险介于第三级“风险中等”和第四级“风险较小”之间，但更接近第三级，说明工程开展的社会风险程度不高，在当地不会造成大的社会不稳定，但对于存在的社会风险仍然需要加以防范。[结论] 为了进一步规避农村土地综合整治带来的社会风险，应该从完善整治目标、健全公众参与、强化工程监管和科学评估风险4个方面采取措施，促进农村土地综合整治事业的健康有效开展。

农村土地综合整治; 社会风险评价; 主客观赋权法; 模糊综合评价

改革开放以来，中国的工业化和城镇化进程快速推进，在此过程中大量农业用地转为非农建设用地，造成优质耕地大量减少，粮食安全压力不断增大。为了坚守1.2×108hm2耕地红线，促进土地节约集约利用，十七届三中全会提出“大规模实施土地整治”[1]，农村土地综合整治的序幕由此拉开；2011年，国务常务会议将农村土地综合整治列入当年工作重点，提出要在“十二五”期间再建成2.67×107hm2旱涝保收的高标准基本农田；2012年，国务院批准并颁布了《全国土地整治规划2011—2015年》；2014年，中国出台了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》。因而在可以预见的将来，农村土地综合整治工作将成为各级政府工作的重点[2]。近几年，在中央和地方各级政府的大力推进下，一批农村土地综合整治项目得以实施，这些项目促进了土地资源的合理高效利用，也取得了巨大的社会和经济效益。然而与此同时，个别地方在项目规划和实施的过程中不尊重地方实际，违背农民的意愿，或者违法征地拆迁等现象时有出现，给农民权益造成侵害，导致民众抵制项目的实施，甚至引发冲突，生成社会风险。

近年来，国内学者从农村土地综合整治的生态风险[3-4]、工程风险[5]、社会矛盾调处[6]和社会影响评价[7]等方面展开研究，取得了一定的研究成果。而针对农村土地综合整治社会风险的相关研究则较为少见，孙男男[8]在进行农村土地整治项目社会评价时，将社会风险掺揉在社会评价中；田涌等[9]从项目实施前、实施过程、实施结果以及外在环境4个方面构建评价指标体系，就农村重大工程项目所引发的社会风险进行评估。总体上这些学者对农村土地综合整治社会风险的研究不够完整，并且评价指标体系针对性不强，难以体现农村土地综合整治社会风险的特点，造成评价结果的科学性和有效性有待进一步验证。为此，本研究首先从农村土地综合整治社会风险的内涵出发，通过构建社会风险评价的指标体系，采用主客观赋权法和模糊综合评价模型，对实证案例江苏省南京市江宁区良田建设工程的社会风险做出客观有效评估，以期为其他类似工程项目社会风险评价提供借鉴。

1 农村土地综合整治社会风险的内涵

农村土地综合整治社会风险是指工程项目的开展过程中由于规划设计、工程施工或拆迁补偿等原因导致的，与预期结果或目标相背离，并使得社会资源、结构、功能、秩序以及心理等遭到破坏的不确定性，是一种广义的社会风险，包含由于农村土地综合整治工程项目开展所引发的普遍存在于环境、制度、经济、政治和文化等领域内的多种社会风险因素。社会风险可能发生在农村土地综合整治的可行性研究、规划设计、工程施工、竣工验收以及后期管护等各个阶段。本文研究的社会风险是指农村土地综合整治实施前的社会风险，所进行的社会风险评价是一种预期性评价。

农村土地综合整治社会风险的发生涉及工程项目负影响相关者的利益诉求、申诉渠道、群体行为和群体极化行为、外界触发因素和社会风险爆发等几个方面。在农村土地综合整治的负面影响下，工程项目负影响相关者将产生一定的利益诉求，如保证收入水平和生活水平不下降，就业机会不减少，社会保障得到落实等；如果这些利益诉求得不到有效回应，工程项目的负影响相关者将通过向有关部门投诉、上访、诉诸媒体等方式进行申诉；如果申诉渠道不畅或申诉效果不佳，工程项目负影响相关者必然会采取包括阻挠施工、暴力抗拆、集会游行等行动使自己的利益诉求得到关注和重视；在这种情况下，如果事态仍然没有得到改观并继续恶化，则在外界触发因素的诱发下，社会风险就可能爆发。

2 评价指标体系和评价方法

2.1 评价指标体系的构建

本研究遵循科学性、全面性和现实性的指标体系构建原则，借鉴当前研究中已经形成的工程项目风险评价指标体系[10-11]，在运用专家调查法[12]对社会风险进行识别的基础上，按照评价方法的需要，构建了能够反映农村土地综合整治社会风险结构特征和指标综合特征的评价指标体系。农村土地综合整治社会风险评价指标体系包含环境领域社会风险、制度领域社会风险、经济领域社会风险和社会领域社会风险4个方面共26个典型指标(表1)。根据农村土地综合整治社会风险的内涵和基本特征，本研究将评价体系中各指标的社会风险程度划分为5个等级，分别为风险高、风险较高、风险中等、风险较低和风险低。

2.2 评价方法

在建立农村土地综合整治社会风险评价指标体系的基础上，本研究采用层次分析法和熵值法相结合的主客观赋权法计算各指标的权重。层次分析法是把复杂的问题分解形成递阶层次结构，通过两两比较的方式确定各个因素相对重要性一种主观赋权方法[13]；熵值法是可以充分利用数据所提供的原始信息，并据此确定各指标权重的一种客观赋权方法[14]。主客观赋权法则结合了层次分析法和熵值法各自的优势，广泛用于投资决策、项目管理、可持续发展评价等领域。本研究确立的农村土地综合整治社会风险评价指标体系具有复杂性和层次性，采用主客观赋权法可以使最终得到的权重结果科学、准确，从而保证了评价结果具有更强的说服力。

表1 农村土地综合整治社会风险评价指标体系

模糊综合评价法是基于模糊数学的最大隶属度原则和模糊变换理论，将定性评价转为定量评价，运用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体评价的方法[15]。其特点在于评判是逐对象进行的，被评判的对象有唯一的评判值，不受被评判对象所处集合的影响[16]。模糊综合评价首先根据各评价因素的情况，形成单因素模糊评价隶属度矩阵R；再根据各因素对评价目标的权重值w，经过模糊变换得到评价对象的评判集B，即B=wR，式中B={B1，B2，…，Bn}，Bn为评价对象第n个评价级别的隶属度；最后再根据最大隶属度原则，确定被评价对象的最终评价结果。由于农村土地综合整治社会风险评价指标之间以及专家对社会风险做出的评语判断都存在一定的模糊性[17]，因此，运用模糊综合评价法对农村土地综合整治社会风险进行评价会取得较好的效果。

3 实证研究

3.1 研究区概况

江宁区位于南京市南部，从东西南三面环抱南京市区，经济实力雄厚，是南京市经济实力最强的区。研究对象是江宁区于2012年申请的万顷良田建设工程，是南京市积极推进全域统筹建设城乡一体化发展的重要实现路径。该工程建设工期为3 a，主要内容包括土地平整工程、农田水利工程、道路工程、防护林工程、拆旧区复垦工程、安置区建设工程、农村土地承包经营权流转和土地权属调整等。工程共分3个片区，分别位于汤山街道、横溪街道和谷里街道，涉及14个社区，总建设规模3 428.81 hm2，拆迁面积384.52 hm2，拆迁农户5 887户，人口16 978人，总投资475 678.01万元。

3.2 数据来源

研究所需的工程区面积、建设内容、总投资、拆迁安置规模等数据来源于《南京市江宁区万顷良田建设工程规划方案》；农民意愿相关数据来源于对待整治区域农民的调查走访。本研究根据前期掌握的数据资料，并结合在项目区的问卷调查走访，最终制定了如表2所示的江宁区万顷良田建设工程社会风险评价指标情况说明表。依据该表，有关专家结合自身对农村土地综合整治的深刻理解，从评语集V={V1,V2,V3,V4,V5}={风险高,风险较高,风险中等,风险较低,风险低}中确定每个指标的评语。

表2 江宁区万顷良田建设工程社会风险评价指标说明

4 评价过程与结果分析

本研究采用了主客观赋权法确定指标权重，选择了15位具有土地管理和社会学背景的专家对准则层和指标层进行打分，权重计算结果如下。

(1) 环境领域社会风险、制度领域社会风险、经济领域社会风险和社会领域社会风险4个准则层的权重分别为：W=[0.042 0.268 0.558 0.133]；

(2) 环境领域社会风险准则层中各指标权重是：W1=[0.060 0.114 0.826]；

(3) 制度领域社会风险准则层中各指标权重是：W2= [0.039 0.023 0.235 0.089 0.335

0.163 0.040 0.078]；

(4) 经济领域社会风险准则层中各指标权重是：W3=[0.562 0.038 0.112 0.017 0.271]；

(5) 社会领域社会风险准则层中各指标权重是：W4= [0.150 0.054 0.039 0.360 0.201

0.073 0.028 0.046 0.026 0.023]。

4.1 根据专家对评价指标所做出的相关评语，计算求取各准则层的指标隶属度矩阵

(1)

(2)

(3)

(4)

4.2 计算各准则层的评价结果向量S1，S2，S3，S4

S1=W1×R1=

[0.012 0.020 0.094 0.517 0.357]

(5)

S2=W2×R2=

[0.090 0.271 0.241 0.262 0.137]

设被测信号为S(t)参考信号为R(t),ω0为被测信号和参考信号的频率,φ为两者相位差,对被测信号进行相敏检测:

(6)

S3=W3×R3=

[0.042 0.277 0.309 0.227 0.045]

(7)

S4=W4×R4=

[0.046 0.074 0.227 0.413 0.240]

(8)

4.3 综合评价矩阵

以4.2中评价结果S1，S2，S3，S4为子向量，构建二级综合评价综合矩阵R：R=[S1S2S3S4]T。

S=W×R=

(9)

4.5 评价结果分析

从模糊综合评价的结果S来看，由于最大隶属度0.273与第二最大隶属度0.271差别不大，根据熊德国等[18]的研究，最大隶属度原则失效，修正后的最大隶属度值HS=3.032，表明江宁区万顷良田建设工程社会风险介于第三级“风险中等”和第四级“风险较小”之间，但更接近于第三级，说明江宁区万顷良田建设工程的开展社会风险程度不高，在当地不会造成大的社会不稳定，但存在接近中等程度的社会风险，仍然需要加以防范。

江宁区万顷良田建设工程整体社会风险水平不高，表面原因在于构成总体社会风险的4种风险类型中，虽然经济领域的社会风险水平相对较高，但环境领域、制度领域和社会领域的社会风险程度较低，3者共同拉低了区域的整体社会风险水平。而深层原因在于，项目区绝大多数民众对于在本地区开展万顷良田建设工程还是持赞成态度的，这可以从指标情况说明表中“80.87%的被调查者赞成在本地区开展万顷良田建设工程”得到辅证。但是工程开展仍然有中等程度的社会风险存在，通过在项目区的调查分析，主要原因在于经济补偿标准和方式、基层腐败、民众知情权和参与权、不合理的施工、工程区居民的收入和生活成本变化等，这就提醒社会风险管理者在开展良田建设工程时，一定要抓着这些社会风险的主要矛盾因素，妥善解决项目负影响相关者迫切关心的生存发展等问题，进行合理的规划施工和监管，但是对于次要矛盾因素也要给予足够的重视，防止次要矛盾因素演变为主要矛盾因素。

5 结 论

(1) 江宁区万顷良田建设工程总体社会风险介于第三级“风险中等”和第四级“风险较小”之间，但更接近于第三级，说明工程开展的社会风险程度不高，在当地不会造成大的社会不稳定，但存在接近中等程度的社会风险，仍需加以防范。社会风险总体不高的深层次原因在于项目区绝大多数民众对工程持赞成态度；而存在接近中等程度的社会风险，主要是由经济补偿标准和方式、基层腐败、民众知情权和参与权、不合理的施工、工程区居民的收入和生活成本变化等原因造成的。

(2) 根据实证分析结果，在开展万顷良田建设工程时，一定要抓着社会风险的主要矛盾因素，妥善解决项目负影响相关者迫切关心的生存发展等问题，进行合理的规划施工和监管，但是对于次要矛盾因素也要给予足够的重视，防止次要矛盾因素演变为主要矛盾因素。为了进一步规避农村土地综合整治所产生的社会风险，还应该从完善农村土地综合整治的目标、建立和完善公众参与机制、强化对农村土地综合整治的监管、社会风险评估和规避机制建设这四个方面采取措施，从而促进农村土地综合整治事业的健康有效开展。

(3) 研究证明，本文所界定的农村土地综合整治社会风险内涵科学全面，构建的评价指标体系和评价方法具有实用价值，能够客观有效地评价出社会风险状况，从而为农村土地综合整治工程项目的开展提供参考，也为其他类似工程项目的社会风险研究提供借鉴。

(4) 随着新型城镇化战略的提出，政府和相关学者对由此引发的社会问题日益重视，对在各地区普遍开展的农村土地综合整治的社会风险问题进行研究就显得尤为迫切。目前，对于农村土地综合整治社会风险的评价研究较少，很多领域(如农村土地综合整治社会风险预警和管控)都有待进一步开展，本研究只是起到抛砖引玉的作用，提醒大众在关注农村土地综合整治工程风险和生态风险的同时，对其社会风险也要给予足够的重视。

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Social Risk Assessment of Rural Land Integrated Consolidation-A Case Study at Jiangning District of Nanjiang City

WU Xiaotao1， LI Ye2， ZHENG Huawei2， WEN Bo1， LIU Youzhao1

(1.CollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,Jiangsu210095,China;2.CollegeofRuralDevelopment,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing,Jiangsu210095,China)

[Objective] To compensate for the defects in the evaluation index system and the used methods in diagnosis on the social risk of the rural land comprehensive consolidation, this paper analyzed the level for the social risk of the rural land comprehensive consolidation. [Methods] After defining the social risk of rural land comprehensive consolidation, the index system of social risk assessment from the perspective of environment, institution, economy and society were established. Then the social risks of the fertile land development project in Jiangning District of Nanjing City were assessed by objective and subjective synthetic method and fuzzy comprehensive evaluation model. [Results] The social risk of this project was between the third level(medium risk) and fourth level(small risk), but it was closer to the third level. This indicated the risk of this project was not high, which would not result in great social instability. However, the existing risks still need to be prevented. [Conclusion] In order to further avoid the social risks caused by rural land comprehensive consolidation, we can take some measures, such as perfecting targets of rural land comprehensive consolidation, improving public participation mechanism, strengthening project supervision, assessing risks scientifically so that to promote the development of rural land comprehensive consolidation healthily and effectively.

rural land comprehensive consolidation; social risk assessment; objective and subjective synthetic method; fuzzy comprehensive evaluation

2014-05-28

2015-08-06

江苏国土资源科技计划项目“农村土地整治项目绩效研究”(201335)

吴晓涛(1987—),男(汉族),河南省信阳市人,硕士研究生,研究方向为土地资源可持续利用。 E-mail:wxtnjau@gmail.com。

刘友兆(1959—),男(汉族),江苏省涟水县人,博士,教授,博士生导师,主要从事土地资源可持续利用研究。 E-mail:yzliu@njau.edu.cn。

A

1000-288X(2015)05-0245-06

F301.2