北京市免费避孕药具现代化服务模式探索研究

王媛媛 李 兵 辛晓娜 彭左旗 梅红光 刘克军 马 旭，*

1.北京协和医学院研究生院(100730);2.国家人口计生委科学技术研究所;3.北京市计划生育药具管理站;4.卫生部卫生发展研究中心

北京市作为现代化大都市，常住人口已接近2 000万，其中育龄妇女超过600万。随着社会经济的迅速发展，人口流动性加大，人民生活水平大幅度提高，新时期育龄人群避孕节育需求的变化为北京市免费药具发放工作带来巨大挑战。为此，北京市人口计生委在传统避孕药具发放模式的基础上，探索开展了社会发放的现代化模式。本研究对避孕药具社会化发放新模式进行调查，并与传统发放模式比较，以期为推动北京市避孕药具免费发放工作模式的转化提供参考。

1 资料与方法

1.1 调查范围

采用分层抽样法，抽取北京市4个城区(东城区、西城区、海淀区、丰台区)、2个郊区(大兴区、昌平区)作为调查样本地区，每个样本区调查3个样本点(1个区级药具站、1个街乡、1个村居);北京市计划生育药具站也作为1个样本点参与调查。

1.2 调查方法

本研究采用定性研究方法，分地区组织小组访谈。每个访谈小组由调查员、区人口计生委主管领导、药具站工作人员、街(乡)级人口计生办主任、村(居)人口计生专干组成。访谈内容:各区药具发放的具体类型和发放方式，存在问题，下一步工作计划等。访谈过程由专业记录人员进行详细记录，最终对访谈信息进行整合分析。

2 研究结果

2.1 调查对象组成

共调查19个样本点，有42名计划生育工作者接受调查。其中管理者15人，药具发放工作者27人，分别来自市药具站(5人)、区级(19人)、街(乡)级(11人)、村(居)级(7人)等计划生育服务机构。

2.2 药具发放工作方式

6个调查地区中，5个区的药具发放模式仍然以“手递手”的传统发放模式为主，另外1个海淀区在传统发放模式基础上，将物流和信息技术引入了免费药具发放工作当中，充分借助网络途径，采用现代化技术，通过第三方物流给群众提供了“1元钱送到家”的便捷服务。形成了现代化的免费药具发放新模式。

2.2.1 传统发放模式主要依靠市/区(县)/街乡/村居四级计划生育服务网络开展以“面对面发放”即人工发放方式，结合自助领取的方式为育龄人群提供免费的避孕药具。药具发放工作主要依托基层计生专干，采用一般人群自取和“重点人群送药具上门”的方式结合计划生育宣传日等活动组织发放，在机关、企事业单位采用单位计划生育员集中发放的方式。

2.2.2 现代化社会发放模式避孕药具现代化社会发放模式工作方式主要为，育龄群众可通过互联网、热线电话、手机等多种方式进行自助申领，申请被核准后，服务对象只需支付低廉的物流配送费用，就能享受到快递上门的免费避孕药具。同时通过地理信息系统科学选点，在商场、药店、写字楼、社区等人口密度较高地区，安装具有身份识别功能的避孕药具自助发放终端机，育龄群众通过刷二代居民身份证，完成身份认证后自助领取。发放部门对自助终端机发放进行监测，并通过配送物流及时补充避孕药具。

2.3 药具工作者对传统模式的看法

药具发放者普遍认为，由于城市人口流动性加大，工作越来越难做，难以满足育龄群众需要。“以前模式只对社区居民进行服务，告知居民来领取，不对单位和聚集地。最早是社区，单位人口计生专员挨家去送，后来有了发放架，放在居委会专干的办公室里，方便群众领取，但是有人值守，可能有的人担心隐私问题，还是不去领，特别是那些小年轻儿。而且由于作息时间、开放架是上班时放出来，下班后收起。有些上班族就很难(领取)了。”

药具发放者一致认为，现在人口流动那么大，基层(药具)发放工作量很大。城区某街道工作者反映，“我们(街道)有24个社区居委会，辖区内还有100多个单位，我们街道就一个人管药具，她还有别的工作，不单单只(负责)发药具，光靠我们自己根本发不过来，很多都是社区的人领回去再发给老百姓，他们(社区)压力也很大，还有好多人户分离的，管理特别难”。社区工作者也提出“我平时得给片区的人发，还得时不时的看看自取架和IC卡发放机，缺了(药具)也得我补充上，要不人家(群众)领不到。工作量太大了，还是应该加派协管员帮我一起发，有时我也让楼门长帮着发一些。”

药具发放部门可以掌握发放的总量，但是对于具体的药具流向就很难全部掌握，存在一定的管理“盲区”。有的管理者提出“以自取架为例，从专干来讲，根本掌握不了谁取走了(药具)。只有面对面发放的才能让药具发放员给专干反馈发放情况，然后还要对账，避免药具流入市场，管理起来很复杂，很耗时间。”有发放者提到，“我就见过有人在自取架那儿一次拿了好多盒(避孕套)，装在书包拿走的。”

2.4 药具工作者对现代化社会发放模式的看法

在调查期间，作为药具发放新模式的试点地区，海淀区调查对象对社会发放试点工作发表了他们的看法。管理者认为，现代化社会发放新模式，实现了药具发放工作的另一个跳跃。“现在我们通过网上订货、电话订货、手机订货都可以实现，没有任何阻力和障碍来满足群众的需求。特别是现在随着社会的发展，人口流动性太大了，如果我们还是采用以前的模式工作的话，永远是无法跳跃的坎儿”。海淀区作为大专院校集中的地区，在对大学生群体的服务上也深有体会。“好多大学生以前都不好意思到服务机构领避孕套，现在通过网络、热线电话或手机订购就送到了，其实从某种意义上讲是降低了意外妊娠的发生”。基层人口计生专干认为，“物流的加入增加了申领渠道，这种新模式对于年轻人是很方便的，也能覆盖到那些我们平时难以覆盖的写字楼(人群)。新的套机(自助发放机)都是物流填装，不用我们管，能分担一些(工作)。”

管理者谈到，新模式下的药具管理简单方便。“通过系统可以直接查哪些人领药具了，还能看出来哪些是户籍人口，哪些是流动人口，哪个地方人口多，年龄结构怎样，都可以分析出来。汇总药具的流向通过系统直接就可以查看了，还能分户籍、分年龄段，我们分析使用人群的特征特别方便，点点鼠标就可以了。”

海淀区提出的“一块钱送到家”服务，即育龄群众只需要给1元快递费，就可以得到免费药具送货上门的服务。但药具管理者对新模式的后期管理成本提出了担心。“快递公司每送1单的实际成本远超过1元，育龄人群只支付1元，剩下的都得政府补贴，所以政府的公共管理成本会大量提高。但是政府的大量投入换来的是服务理念的转变。”

3 讨论

药具工作是计划生育技术服务工作的重要组成部分，其目的是保障公民获得安全、有效、适宜的计划生育药具，从而避免非意愿妊娠等不良事件的发生。我国财政每年拿出一定的专项经费用于采购避孕药具免费发放，以满足育龄群众对避孕节生育和生殖建康的需求。向育龄群众免费提供避孕药具已成为政府公共服务和公共产品的重要内容之一。

3.1 城市避孕药具发放存在问题分析

北京城市发展速度很快，人口流动性越来越大，育龄人群对于避孕药具的需求和行为特征也发生了很大变化。有研究者对北京某三甲医院人工流产妇女进行了构成分析，结果显示年龄20～29岁者、未产妇、外地户籍者占人工流产主体。未婚人群比例有增加的趋势，提示婚前性行为现象越来越普遍。初次妊娠即施行人工流产的比例也在增加，对生殖保健知识缺乏了解，未采取避孕措施导致意外妊娠的比例高达71.3%，外地户籍者明显高于本市，未婚者多数未采取避孕措施。在采取避孕措施的人群中，避孕套使用失败造成意外妊娠的比例也很高［1］。有研究提出避孕药具发放目标人群随着婚前性行为比例增加而进一步扩大，许多流动人口没有使用或没有坚持每次使用是因为不好意思去拿和领取不方便［2，3］。对未婚在校研究生的调查结果显示，81.5%不了解国家的计划生育政策，1/3的人表示希望从计划生育部门免费领取避孕药具，62.2%倾向于通过互联网获取避孕节育知识［4］。

3.2 避孕药具现代化社会发放的特点和优势

为配合育龄人群需求的变化，海淀区开展的避孕药具发放现代服务新模式，利用现代通讯技术实现免费药具的自助申领。通过新模式的试点探索发现，与传统发放模式相比，现代化新型服务模式具有三大优势:其一，极大满足了育龄群众的个性化需求，扩大了服务覆盖面。新模式避免了传统模式下申领受到发放点开放时间限制的缺点，申领者可以在一天中的任何时间网上申领，从而极大地提升了服务可及性和时效性，解决了传统模式发放盲区问题［5，6］。因此，这一人性化的举措能够扩大药具发放工作的覆盖面，使更多的育龄群众更及时地享受到国家的免费药具服务，同时也为“十二五”期间药具发放面临的“非婚避孕，避孕人群低龄化”等挑战［7］提供了切实可行的操作方案。其二，降低了药具发放者的工作强度。第三方物流的加入，分担了基层药具发放工作量，节省了基层药具发放工作时间，使得他们可以将更多的精力投入到药具使用的宣传教育和咨询工作中去，为育龄夫妇提供更加人性化的咨询指导，提高人口计生服务人员避孕节育服务的力量。其三，实现了从功能型服务到管理型服务的过渡。新模式利用信息化手段将个人信息采集集成在发放服务过程之中，可实现对服务人群的人口结构等数据进行智能分析，辅助人口管理，很好地实现了由传统的功能性服务向管理服务的转变。同时，身份识别系统可自动控制领取的频率和数量，有效避免了药具发放过程中存在的过度领取问题，加强了监管力度，实现了“寓管理于服务之中”的现代模式转变。

管理者对新模式运行成本的担心主要集中在对物流成本的考虑。对此问题我们认为可从另一方面来考虑，通过物流服务降低了基层药具发放工作强度，减少了协管员等辅助发放队伍的人力成本投入。因此在模式推广的过程中，可对新旧模式运行成本进行综合评价，为政府决策提供科学依据。

3.3 结论

在北京市海淀区开展的现代化避孕药具发放新模式探索，将现代物流和信息化服务模式引入避孕药具发放工作之中，扩大了人群覆盖面，解决了服务盲区问题;通过引入第三方物流，降低了药具工作人员的发放工作强度;实现了免费避孕药具发放的“寓管理于服务之中”的现代模式转变。下一阶段的工作重点将针对新旧模式的运营成本进行测算和经济学评价，为确定新模式的推广范围和推广策略提供科学依据。

(本研究得到北京市计划生育药具管理站的大力支持，在现场调查中得到了东城区人口计生委李杰、路文波，西城区人口计生委李爱香、张怀跃，海淀区人口计生委王洪星、申卫东，丰台区人口计生委王继云、霍金红，昌平区人口计生委沈茂成、胡元全，大兴区人口计生委孙秀珍、陈冬云等领导和相关工作人员的积极配合，一并表示感谢)

1 李军，韩丽晖.1998～2007年负压吸引人工流产术人群特征回顾性分析［J］.中国计划生育学杂志，2009，(12):733 －35.

2 黄少芬，冯琪，韩春艳，等.工厂流动人口避孕节育宣教和药具服务的定性研究［J］.中国性科学，2009，(5):36－39.

3 胡序怀，邵豪，吴露萍，等.流动育龄女性免费避孕药具使用情况调查［J］.中国妇幼保健，2012，(2):249－251.

4 张键.高校未婚研究生避孕知识现状及服务需求研究［J］.生殖与避孕，2012，(1):54 －59.

5 黄咏梅，陈瑞珠，康建中，等.上海市产后妇女免费避孕药具获得障碍原因分析［J］.中国计划生育学杂志，2007，(4):215－218.

6 王代权.计划生育药具管理工作的现状与对策探讨［J］.中国计划生育学杂志，2007，(2):75 －76.

7 李凤岐.全力推进计划生育药具免费发放服务全覆盖［J］.中国计划生育学杂志，2012，(1):5 －7.