行政事业单位财务内控制度存在的问题及对策

罗宁

【摘 要】一般行政事业单位都通过内控制度来保障财务安全，但是最近几年，从中央及地方巡视组发现的问题可以看到行政事业单位仍存在大量问题，主要是财政资金使用内部控制制度约束力不足，表现为预算管理制度执行机制缺乏，预算外资金监管不严以及外部监督不足等，本文针对这一系列问题进行剖析，提出了完善财务内控制度和机制的对策，从而有效解决行政事业单位财务内控制度问题。

【关键词】内部控制；财务管理；行政事业单位

一、行政事业单位内控的背景及重要意义

绝大多数行政事业单位资金来源于财政拨款。其财务活动与国家财政资金直接相关，其财务管理应该受到国家财政管理部门的指导和约束。因此，加强行政事业单位财务内控制度建设对于保障财政资金合理合法使用具有重要作用，一是财务内控制度有助于行政事业单位加强自我约束，围绕各自目标、计划和任务配置资金，保障其职能充分发挥；二是通过财务内控制度，合理使用财政资金，提高行政事业单位内部财务管理的效率；三是严格行政机构内部控制，加强收支管理、规范资金使用有助于遏制领导干部腐败，保障政治安全；四是通过行政事业单位内部财务控制，保障其目标和计划的落实，推动中国科教文化事业和社会公益事业的发展。

二、行政事业单位财务内控制度存在的问题

行政事业单位的财务活动和核算一般比较简单，基本方法是通过预算会计的科学方法保证其目的和效果。但是，在实际财务管理中仍然存在许多问题，政府审计部门历年公布审计报告时，都会披露财务内控及其管理各个方面的问题，特别是近几年中央巡视组开展了十一轮纪律巡视，从第十一轮所反映的问题看，事业单位财经纪律和财务制度问题非常严重1。主要表现在以下几方面：

1.内部控制意识缺乏

内部控制意识问题是影响内控制度运行的首要因素。按照财经制度要求，行政事业单位都需要建立财务内部控制制度。但是，一些单位缺乏内部控制意识，主要是主管领导缺乏监督和被监督的意识。行政事业单位的“领导负责制”导致财务内控机制不健全，监督力度不够。因为财务专业人员必须服从领导安排，而领导多数是财务外行，财务内控理念缺失。也有可能各部门和单位领导“任人唯亲”，频繁更换专业人员，出现专业岗位“外行化”和外行管理，导致专业人员业务水平不高，责任意识不强，不坚持原则，导致一些单位领导个人财经法纪意识淡薄。

2.预算管理及固定资产管理缺乏有效监管

一是一些单位对预算内财政资金的预算管理不严格，资金的管理、使用情况监督缺乏有效机制，从中央纪委监察部历次发布的“巡视报告”来看，行政事业单位预算管理制度和监督程序形同虚设。因公费用预算宽松，导致公款组团出国（境）旅游、公款宴请、虚拟接待等问题；同时也存在超预算的审批监管程序不严等问题，特别是对单位最高管理者缺乏监督机制。二是对固定资产建设项目缺乏有效监管。不少行政事业单位不重视固定资产管理，长期不设置固定资产明细账或者采取“账外”运行方式，导致固定资产增减变化不清。有些单位及其个人随意擅自扩大、拆分工程规模，不断突破计划和预算，借此侵吞国家预算资金。比如，广州某高校把100多万元的大工程项目拆分成若干小工程，逃避公开招标的约束，从中谋取私利。三是财政专项资金管理仍然存在漏洞。有些单位借掌管财政专项资金之便，挤占、挪用、滞留专项资金，严重影响了财政资金的使用效率，贻误国家公共事业建设。

3.预算外资金监管制度不严格

在预算外资金管理方面，财政部门常常开展自查和上级检查，但是仍然存在违反国家财经制度的案例。有些地方政府及其部门擅自设立收费项目，隐瞒收入、利用虚列支出和坐支等方式转移预算外資金，破坏“收支两条线”制度。比如，广州某小学校已有严格门卫制度，加上学生身着校服出入，还有学生自我组织的门卫执勤，学生出入已经很安全；但是校方借口为了学生出入校园安全，给每学生办“出入校门磁卡”，高额收费一百元，最后还因为磁卡识别机器“故障”而弃置无用。也有学校开办课外培训项目向学生收费，没有发票，“账外”运行。也有学校假借学生家长组织的“联谊会”、“班会”、“节假日慰问”活动，向家长收取活动费。这些都属于额外“乱收费”现象，在一些学校比较普遍，目前还缺乏制度约束。

4.外部监督机制缺乏

财务内控制度必须通过外部监督机制，才能督促内控制度的有效执行。但是，上级监管部门对各项管理制度执行情况的督促、检查不够及时，即使是事后的离任审计，基本也是“走程序”，没有发挥检查的督促作用。对基建工程建设的结算及其固定资产的确认不及时，验收、保管、维护工作流于形式，导致账物不相符。某单位内部大批建筑材料被盗，并没有及时发现，而是若干年后盗窃犯被捕，交代这起“盗窃”罪行，公安部门向该单位核对事实才发现被盗的事件。说明财务管理混乱的程度非常严重和监督缺失，失去了财务部门的监管作用。

上述问题反映了行政事业单位财务管理混乱，管理制度约束乏力，导致有章不循，主要是由于内控制度执行机制缺乏，单位决策及其资金使用不透明，带有一定随意性，一般财务管理的事后核算不能提前预测和控制。

三、完善行政事业单位财务内控制度的对策和建议

行政事业单位的财务监管是一个棘手问题，各种内控制度、外部检查不少，违规违纪、侵害国家财产的行为和案件仍然层出不穷。必须采取有效对策，构建和完善有效的财务内控制度，切实防止国家财产流失和损害。

1.提高财务管理人员业务能力和增强财务内控意识

一般财务业务人员都具备专业知识和技能，了解和掌握了一般财务内部控制方法。财务内控意识缺乏大多是由于有关领导不懂得财会业务知识所致。因此，要提高单位的自我约束和内控意识，首先要求主管领导懂得财务知识和基本方法。财政部门可以规定，新上任的主管领导，除了树立廉洁从政意识外，必须进行财经制度、财会业务知识和方法的培训。通过财会业务知识和专业素质培训，增强监管的责任意识，增强被监督的意识，从而形成领导与员工接受监督的规则意识。比如有的大型事业单位实行总会计师制度，要求总会计师进入决策层，这样就能有效避免财务管理外行领导。

2.增强财会业务岗位人员的独立性

在行政事业单位，财务与会计人员是被领导，处于从属地位，不能独立坚持原则和履行财会岗位职责，难以坚决执行财经纪律和内控制度。可以采取纵向领导的办法。一是大型事业单位实行财会和内部审计领导干部的“纵向委派制度”，可以由上级单位委派财会和内部审计领导。比如省级行政事业单位财会和审计领导由中央财政部门选派，地区和市级行政事业单位财会和审计领导由省级财政部门选派，形成“独立逐级向上负责”机制，最终向国家财产安全负责的制度。二是对于基层或小型的行政事业单位采取“会计核算中心”制度。将行政事业单位财务纳入“会计核算中心”，集中核算和管理，即在保持单位会计主体不变，预算安排资金自主权和审批权不变的前提下，委托会计核算中心处理会计业务，实行财务监督，使会计人员真正独立履行财会职责。

3.强化预算管理及其内部控制的执行机制

预算是对单位未来一年收支情况的预计，对未来事业计划的财务支撑，包括资金投入及其分配和计划安排，本质是一个管理方法和资金分配方法。因此，通过预算管理可以实现财务的内部控制，可以避免预算形式化和随意性。首先，强化预算管理就是在行政事业单位的计划、目标和任务指导和约束下，加强单位内部各部门配合，研究制订、实施预算方案，并据此进行绩效管理，实现资金使用全过程的控制。其次，严格业务计划管理，细化财务预算方案，加强基础设施及其工程建设的可行性研究，提高财政资金使用效率。最后，加强预算管理整个过程及其程序公开和透明，推动内部员工参与预算管理，健全财务管理民主化机制。

4.重点构建合规责任追究制度

行政事业单位财务内控制度主要通过岗位分工实行内部牵制制度，比如出纳不能兼管记账、稽核和档案保管等，做到票款分离、账实分离、章证分离、档案保密等制度，都是各单位实行的一般内控制度，关键在于认真执行这些财务制度，责任落实到各个岗位，督促内部财会管理制度的落实。除了严格执行这些常规制度外，重点加强大项目和大额资金的内部监管，特别是专门项目和专项工程，其资金规模比较大，违规违纪和侵害的行为比较多，而且多是事后很长时间才会发现违规和财产流失。所以，除了当时当场监督外，可以构建事后责任追究制度，甚至实行有关当事人“终身责任”追究制度，杜绝财会当事人侥幸脱逃责任的心理，威慑当事人的隐蔽作弊行为，提高对违纪违规问题的处罚打击力度。

5.借助电算化先进手段完善内控程序

绝大多数行政事业单位都有一套内控制度，问题是落实不到位，有许多人为因素干扰。有效的办法是依靠财务会计电算化严密程序，保证内控程序的落实，把现金及票据管理、收入及支出审批、内部稽核及审计、责任考核等财会业务流程电子化，通过各个程序把控业务程序，把控资金流向。

四、结论

尽管行政事业单位财政资金使用一直处于有关财经制度监督中，但是仍然存在不少亟待解决的问题，主要是财务内控意识缺乏，制度执行机制缺乏，以及外部监督不足等，必须采取严格的制度和机制来解决。主要是增强财务内控意识，要求树立规则意识，责任意识，同时提高财务人员能力与其职责匹配；让岗位领导与行政领导分开，保证各个岗位人员能够独立履行职责；强化内控制度的执行机制，落实各项财经制度；构建合规责任追究制度，让每笔业务能够追索到最终责任人；通过会计业务电子化程序，杜绝人为因素对内控制度的干预。这样，能够很好地解决现目前的行政事业单位财务内控制度的问题。

参考文献：

[1]潘云利. 当前行政事业单位固定资产管理中存在的主要问题及对策. 审计与理财. 2003（12）：71-72.

[2]王健.行政事业单位财务内控制度存在的问题及对策分析. 会计师， 2015（12）：43-44.

[3]张坚英. 对行政事业单位完善内部控制对策的研究. 中国总会计师， 2008（12）：74-75.

注 释：

1.中央纪委监察部. 中央第十一轮巡视反馈情况全部公布 发现哪些问题？ 2017年02月21日，中國新闻网，http：//www.chinanews. com/gn/2017/02-21/8155844.shtml..