大数据时代公安派出所绩效管理创新路径研究

◆毕泽江

大数据时代公安派出所绩效管理创新路径研究

◆毕泽江

（中国人民公安大学 公安管理学院 北京 100038）

大数据技术正在重新定义着管理与决策的过程和方式，数字化智能管理是公安派出所绩效管理的大势所趋。当前的公安派出所绩效管理存在考核指标与方法不够科学、数据收集方式传统落后、绩效考核结果利用不足、双向反馈沟通缺少渠道等问题。而大数据技术将会赋予其以全新特征，深入推进大数据与公安派出所绩效管理相融合，真正发挥绩效管理之效用，还需从完善绩效管理体系、搭建网络信息平台、创新绩效考核方法、驱动人力资源管理、强化双向反馈评价、加强数据安全防范六个方面综合施力。

大数据；绩效；公安绩效；绩效管理

赵克志部长在全国公安科技信息化暨大数据智能化建设工作会议上强调“要坚持改革强警、科技兴警，把大数据智能化建设作为科技兴警的重要抓手、上升为公安部党委的一项战略工程。”绩效管理作为公安队伍管理的“助推器”与“风向标”，对公安内部管理具有举足轻重的意义与作用，而当前我国公安队伍大多依旧在沿用传统的静态模式，重短期指标的突击完成，轻长期绩效的分析管理，这样的绩效管理价值趋向和管理模式势必会阻碍公安队伍绩效水平的提高，影响人民群众对公安队伍的整体评价看法，桎梏公安民警和公安机关的长远发展。DT时代，数据驱动发展成为时代主题[1]，将大数据技术与公安派出所绩效管理相结合，在理论层面，此举既能弥补绩效管理研究中所忽视的动态测评、反馈应用和考核技术单一等问题，又能为公安派出所绩效管理研究提供新的视角，拓宽研究内容，丰富研究角度，为派出所绩效管理的数据化发展提供思路，拓展研究视域。在实践方面，这也是质性转变派出所传统绩效管理的思维模式，进一步激发基层民警活力，提升公安派出所管理效能，实现警务绩效管理流程再造，提高基层民警绩效水平，激励促进民警的个人发展。

1 当前公安派出所绩效管理的现实问题

1.1 绩效考核指标和方法有待优化

目前公安派出所绩效考核指标的制定主要由市局或分局设计的绩效指标逐层分解，再参照具体标准自行设定，各派出所在制定指标时，所领导的经验或主观意见对指标项目、权重和标准起决定性作用。但个人意志总存在局限性和主观性，难以突破个人思维局限，缺乏大局观和预测观。派出所自行设计的考核指标有的直接模仿其他政府部门，对于公安工作绩效考核的适配性并不强；有的考核项目权重过大或过小，无法体现该项目工作的实际重要程度；有的考核内容不规范，考核起来执行困难，脱离实际；有的指标标准定得过高或过低，导致考核的实际结果与预期目标相差过多；另外考核指标缺乏过程性项目和战略价值取向，如人防、物防、技防、心防等建设性工程、长期性工作的绩效考核被忽视，短期“功利式”倾向明显，导致派出所工作容易短视[2]。另外绩效考核的方法较为简单，从最初的目标管理法到360度评估、关键指标法、平衡积分卡等，多是对企业绩效考核技术和管理方法经验的简单搬运，缺乏深度融合与公安“本土化”修缮，考核手段多以纸质表格填写或专人对照核算后相关人员确认签字的方法进行，对绩效数据的计算分析也多停留在数字表面，通过简单的线性计算得到结果，这些都严重制约了公安派出所的绩效管理效果。

1.2 绩效数据的收集方式相对传统

绩效管理的核心依据就是民警警务工作过程和效果的数据信息。收集的数据效果和收集数据的效率决定了绩效管理的成败。当前公安派出所收集绩效数据的方式多为专人手动收集，数据结构单一，量级小，既消耗了大量人力、物力，增添了绩效管理的成本，还为本就承担巨大工作压力的基层民警徒添负担。当前公安派出所民警基本已经可以使用移动警务通开展大部分警务活动，出勤、处警、打击破案等警务行为数据都被终端收集记录着，但对这些数据价值的利用却寥寥无几，缺少一个将移动警务终端收集的客观数据提取整合、分析利用的完整体系的绩效管理平台。绩效数据收集方法的传统落后会引发考核周期的增长和民警对绩效考核重视程度的降低以及绩效控制监督功能的减弱。

1.3 考核结果的潜在价值挖掘不足

通过对绩效考核结果的科学利用以促进组织建设和绩效提升是绩效管理的终极目的和关键环节。但目前的公安派出所对绩效考核结果潜在价值的挖掘和利用不足，绩效结果仅仅关联奖惩活动和薪酬发放活动[3]。科学的绩效管理流程不应以计算考核结果作为流程的终点，更不能“以考代管”、“以考代建”，只知考核，不重管理。绩效考核结果对于被考核者的能力素质分析和工作问题检查具有重要意义，从某种程度上来说，对考核结果的分析和后续的改善工作要重于考核工作本身，只有以考促管、以考促建、以考促优才能避免“只考核不纠错”、“只纠错不改正”的情况发生，实现绩效管理的使命。除此之外，每次考核结果对下一次绩效计划及指标项目的科学制定也具有极大的参考价值。当前公安派出所绩效结果的潜在价值亟待进一步的分析挖掘和科学利用。

1.4 绩效管理过程缺少沟通反馈

反馈沟通是绩效监督控制的重要手段，贯穿绩效管理的始终，持续有效的沟通反馈既有利于民警绩效的提升和改善，也有利于派出所绩效管理体系的完善与优化。目前公安派出所绩效管理是自上而下垂直线性的，这就带来了两个方面的沟通反馈缺失，首先是民警对于绩效指标制定活动的参与缺失，民警是基层警务工作的直接执行者，最了解也最清楚实际警务工作的现实情况，没有民警的参与意见所制定出的指标既缺乏实践基础的支撑，也难以激发民警工作的积极性，挖掘其自身工作潜力。其次是对绩效结果的沟通反馈缺失，既限制了被考核民警对绩效结果的认识理解和对自身问题的辨别发现，也阻塞了被考核民警的救济渠道，绩效改善无从着手，绩效管理的使命完成也便无从谈起。

2 大数据时代公安派出所绩效管理的特点

传统的公安绩效管理模式迫切需要深刻转变，否则难以适应当前国家治理体系和治理能力现代化的需求，大数据分析技术为公安派出所绩效管理的变革转型提供了技术铺垫和机会窗，大数据的应用将有效推动公安派出所绩效管理模式从“手工作坊管理”向“数字智能管理”的转变。与传统模式相比，大数据时代背景下公安派出所绩效管理在管理的价值倾向、流程模式和数据的收集、分析、利用等多个方面都将发生颠覆性变革，绩效管理体系将发生根本改变。

2.1 绩效管理目标将由问责激励型转变为预测改进型

传统公安派出所绩效管理的目标主要是以考核为鞭策，是为了问责与奖惩而考核，以考核代替管理，以奖惩代替建设。大数据背景下公安派出所绩效管理的出发点和目的发生转变。绩效管理的最终目的是挖掘绩效潜力，实现绩效提升和管理改进。大数据时代，公安派出所绩效管理的首要目标是改进绩效，提高管理效能，大数据技术赋予了绩效管理以回溯过去、诊断当下、预测未来的能力。通过回溯过去总结趋势，通过诊断当下发现问题，综合分析，找准绩效“软肋”，精准发力，实现绩效提升。通过预测未来科学设计，预测能力的增强，让公安派出所绩效指标的设计、设定有据可循、有数可循。

2.2 绩效数据将呈现自动收集、类型多样、分析复杂的特点

以往的公安派出所绩效管理一般由上级绩效评估办按照绩效考核计划，收集主、客观指标数据，数据来源基本为派出所后勤人工统计，数据局限在单一结构化维度，绩效结果计算多以逐项评分和加扣分累计制，通过简单加权计算得到。而大数据技术支撑下，首先，民警绩效数据是警务活动自动产出的副产品或伴生物，不必再为考核而刻意收集数据。如高校学生使用的一卡通可以储存学生在图书馆、教室、食堂等各个地点的学习、消费、出入、使用等数据，将学生各方面信息“一网打尽”[4]。物联网、移动终端等新一代通信技术设备无时无刻不在记录人们的行为数据信息，民警的执法记录仪、移动警务终端等都在收集着民警在警务活动中的行为数据。其次，与传统的结构化数据不同，大数据技术所利用的数据具有非结构化特征，视频、音频等数据可通过大数据整合分析层提炼出有效信息，这使基层民警的绩效数据具有巨量、细颗粒度、高价值等特征，可以具体化到每个民警的每项具体工作过程，同时，绩效考核的公众参与度增强，数据来源也更加广泛，媒体、信访、服务热线等渠道收集的非结构化数据都可纳入绩效考核的分析数据库当中。最后，大数据技术支撑下公安派出所绩效管理将更加依赖复杂的计算模型、神经网络和机器学习，更加依赖专业的技术人员团队和庞大体系的网络平台，传统的手工绩效管理方式将在未来智慧警务发展过程中被逐步替代。

2.3 绩效考核将更趋于标准化与精细化

绩效考核精准化是绩效管理精细化的必然要求，基层民警工作繁杂，任务繁重，传统考核方式难以深化基层民警精细化绩效考核。“标准化是政府社会管理精细化的关键问题”（麻宝斌，2009），公安派出所绩效管理也是一样，大数据基础性条件能够统一数据标准，使考核的内容和指标更加科学合理、具体细致。目前已经有许多此类的信息化民警绩效考核研究成果，如基于ASP的公安绩效考核管理系统设计（李道静，2015），以及基于ID3算法、决策树算法等数据挖掘技术的公安绩效考核及预警方法研究设计（崔玉梅，2012）。而在绩效数据来源拓展、类型丰富和颗粒度细化的基础上，基层民警的更多警务活动可以实现数字化，从而推动绩效考核的精细化。

2.4 绩效的监督控制将由阶段式转变为“全生命周期式”

在数据采集和结果计算的成本限制下，传统公安派出所的绩效控制是伴随绩效考核而进行的阶段式控制，按照每季度、半年或一年进行一次的绩效考核工作而进行绩效控制，由于警务行为与对应的绩效结果之间具有较长的间隔期，基层民警对绩效的重视程度和认识程度都会有所下降，绩效控制效果随之减弱。而在大数据背景下，绩效数据实时分析、分析结果实时报告，民警的绩效信息和绩效分析结果将可以像天气预报般以可视化形式实时呈现，绩效管理周期不断缩短，绩效控制趋于“全生命周期”式控制，逐渐发挥出绩效监督作用，实现警务活动“全生命周期”管理，绩效管理将更加系统科学有效。

3 大数据时代公安派出所绩效管理的创新路径

3.1 完善绩效管理体系

完善的绩效管理体系一般要实现六个方面的主要目的：战略目的、管理目的、信息传递目的、开发目的和组织维持目的以及档案记录目的[5]。在遵循PDCA循环（戴明环）计划阶段、实施阶段、检查阶段和行动（处理）阶段四个阶段循环开展的理论基础上，结合绩效管理的六方目的，公安派出所绩效管理应形成如图1所示的闭环管理系统，整个绩效管理流程围绕公安整体战略目标动态运作，根据绩效计划实施的动态管理与控制对基层公安民警的警务行为具有引领与监测作用，再将民警的行为数据转化为行为信息，支撑民警绩效考核中的内部客观评价部分，通过数学模型的综合计算以可视化图谱、积分动态排名等方式反馈到民警个人。对于绩效结果，一方面民警可以对其提出疑问或异议，实现信息双向传递，方便民警对绩效结果的全面理解，和对自身工作问题的细致把握。另一方面，绩效结果也可以为民警的奖惩、晋升、培训等决策管理提供科学依据，以激励民警的绩效改进。最后，大数据技术在绩效结果分析基础上的预测功能又将更好地辅助绩效计划科学的调整变更和设计制定。

图1 基层公安民警绩效管理体系

3.2 搭建网络信息平台

搭建公安派出所绩效管理网络平台，自动收集民警当前所使用的移动警务终端和其他警务信息储存记录设备中的数据，在线积分考核民警的各项工作，对工作成果进行动态积分、实时排名和可视化展示。绩效管理数据分为内、外两个部分，内部数据涉及110警情、接处警情况、执法办案情况、勤务工作情况等诸多直接记录在公安系统内的民警工作情况，外部数据则需要通过公安外网倾听社会“声音”，收集社会评价，将两部分数据进行数据清理、数据集成、数据转换、数据规约的预处理操作后，融合储存在数据仓库中，经过批处理、流处理或交互式分析计算后，得到综合绩效结果。一方面可视化呈现在民警的网络工作平台上，另一方面挖掘绩效潜在价值，分析绩效潜力，为绩效计划提供参考，体系框架如图2所示。

3.3 创新绩效考核方法

大数据技术支撑的绩效管理核心之处在于对绩效数据的收集与分析，尤其是增强了结构化、半结构化和非结构化数据间的联结性。要推动信息互联、机构合并、职能合成，打破数据壁垒，避免以往的部门数据孤岛，加强不同部门、警种间的绩效积分转化功能和对比功能。拓宽数据获取的渠道和方式，扩大公众参与程度，提高群众的幸福感、获得感和满意感在民警绩效考核中的比重，创新绩效考核新办法。以考核方法的创新带动考核指标的优化，让更多过程性、长期性、战略性指标纳入考核体系中来，实现从功利式考核向价值性考核转变。

大数据背景下，公安派出所绩效考核应采用综合系统型的绩效考核方法。利用合成考评法、图解式评价量表等方法，结合大数据现代信息分析技术，综合分析计算合成民警绩效成绩。以考核手段信息化促进绩效考核实时进行，消除以往人为考核中存在的晕轮效应和首因效应，绩效结果实时反馈，以实现实时管理监测作用效果。另外，绩效考核维度既有客观部分也有主观部分，在运用大数据技术的数据挖掘算法对客观数据的计算方法优化创新的同时，也应重视主观考评方法的创新。如传统的360度绩效考核法存在中性趋势错误、自我评价过高、评价差异被掩盖等问题[6]，而在大数据背景下，绩效的主观考核部分可以360度考核原理为基础，创新使用绩效五星图考核模型（如图3所示），从上级、下级、同事、服务对象、自我评价五个维度进行综合考核，再通过绩效五星图使用的数学函数和几何图形进行自评调整，综合得到考核结果并进行可视化反馈，使得民警绩效考核的结果更加直观科学。

图2 绩效管理网络平台框架

图3 绩效五星图考核模型

3.4 驱动人力资源管理

警察人力资源管理是派出所绩效提升的关键所在。大数据时代，警察人力资源管理将更加趋向精细化、信息化与智能化，尤其在绩效结果与岗位需求分析、奖金薪酬分配、人员培训管理和人事动态调整等环节的联系上，派出所的绩效管理能够在节省人力、物力、财力的同时实现绩效数据的价值挖掘和考核结果的价值应用，具体流程如图4所示。不同民警的工作量、工作能力、工作积极性、工作效果都能以数据形式量化展现，通过对这些数据的汇总分析，公安领导能够更加科学全面地掌握本单位民警的工作状态、工作能力及其与所在岗位的匹配度等信息，以便更针对性地进行岗位需求分析、更公平地开展奖金薪酬分配、更科学地实施人才培训计划、更合理地调整民警工作岗位。以绩效数据信息化推动人才档案管理信息化，挖掘民警的潜力价值，规划民警的职业发展道路，有针对性地对民警进行思想教育和技术能力培训，培养其对公安事业和所属单位的认同感与归属感，从而将绩效管理中的管理与建设环节落实落地，推动“以考促管”、“以评促建”的科学绩效管理模式转型。

3.5 强化双向反馈评价

以往的“垂直式”“单向式”绩效管理容易导致“上有政策、下有对策”的情况，引发评价部门与被评价者的对立情绪，原因就在于缺失双向反馈。一方面，考评部门在制定和实施绩效管理的指标、制度、流程等环节的过程中多是依靠主观经验判断，缺少客观监督评价。另一方面，民警缺少对考评结果的反馈沟通渠道。双向反馈的缺失是当前造成派出所绩效管理有效性不足的根本原因。大数据时代下的信息化绩效管理系统应当强化反馈评价的双向性。绩效管理体系的构建和实施不应再是领导者或管理部门自己的事，还应受到民警和民众的监督与评价，绩效管理部门在派出所绩效管理体系实施后需要对该体系进行阶段性的民意评价，通过网络平台收集民警和民众的反馈想法和意见，了解利益相关者的态度和感受，并结合绩效管理的成本效益、管理效果等因素，对派出所绩效管理的计划、实施、考核和分析进行动态调整，尤其是对指标的项目、权重、标准等的设计调整。拓宽民警对绩效结果的反馈沟通渠道，增强民警对绩效结果及绩效管理流程的理解程度，消除管理者与被管理者的对立情绪，让基层民警真正能够从派出所绩效管理中获得反思与提高。

图4 绩效结果在警察人力资源管理的应用

3.6 加强数据安全防范

大数据背景下的基层民警绩效管理既要打破数据壁垒，推动数据的开放共享，更要注意对数据信息的安全防范管理。民警绩效管理过程中会涉及诸多隐私、公共安全及公安涉密等的信息，一旦泄露，不仅会给公民带来困扰或损失，甚至可能威胁到公共安全，降低公安机关公信力和内部凝聚力。增强数据风险防范能力。一方面要加强抵御外部风险的能力，尤其在数据收集过程中，必须建立非公安数据接口，设立网络防火墙，实现公安局域网和互联网安全对接控制。同时，要构建有效的反入侵技术设置，防止黑客攻击和其他网络入侵行为。

另一方面要增强抵御内部风险的能力。绩效管理直接关系到民警的利益分配，大数据技术又给绩效管理蒙上了一层“神秘面纱”，绩效积分的计算方式更加复杂难懂，这就给个别人提供了人为操纵的黑箱化空间，且这样的情况发生还将难以被民警直接发现。这就需要制定与数据采集、分析相配套的规范制度和标准化流程，挤压专业技术人员实现任意人为操纵的空间。构建大数据纵深立体防御体系，筑牢网络信息安全防御网，实现态势感知、威胁预警、安全审计，并通过认证授权等方式控制权限范围，让数据治理有法可依、有规可循，确保数据信息全流程的可知、可控、可查、可管。

4 结语

大数据技术为各行各业的变革创新提供了巨大契机，并已经在诸多领域实现应用，智慧警务战略背景下大数据与警务工作的深度融合已是大势所趋，大数据、智能化建设已是公安工作创新发展的大引擎和培育战斗力生成新的增长点。在此背景下，将大数据应用于基层公安机关绩效管理领域的相关研究之少与其他领域“高歌猛进”的研究态势形成了鲜明对比，少有研究对大数据如何赋能公安机关绩效管理进行论证分析。本文在对传统公安派出所绩效管理面临的现实问题进行分析的基础上，讨论了大数据时代公安派出所绩效管理将呈现的新特点，并探讨了深入推进二者融合的六点创新路径。

但是，以上探讨仍是初步的，大数据技术在带来无限机会的同时，也蕴含着巨大挑战，仍有大量问题有待具体分析和深入研究，如大数据技术在基层公安机关绩效管理中应用的主要障碍都有哪些？如何克服这些困难？大数据技术在不同警种部门具体该如何应用？另外在企业提供大数据技术支撑的过程中，基层公安机关许多内部管理业务将不得不外包给企业，该如何处理二者间的关系以及如何对公安内部机密进行保护？被赋予大数据技术的绩效管理过程将趋于更加复杂难懂，公安领导和基层民警该如何与此相适应？更多大数据在公安绩效管理中应用的问题有待被深入研究，本文希望以此研究激荡起更多学者对此的探索讨论。

[1]徐宗本，冯芷艳，郭迅华，等.大数据驱动的管理与决策前沿课题[J].管理世界，2014（11）：158-163.

[2]邵祖峰，李玉琴，王秀华.基层派出所民警绩效考核指标与运行机制设计[J].上海公安高等专科学校学报，2015，25（03）：33-41.

[3]曹修伟，李小凤.新疆基层公安派出所民警绩效考核现状调研报告——以乌鲁木齐市为例[J].新疆警官高等专科学校学报，2012，32（04）：19-24.

[4]周涛.为数据而生——大数据创新实践[M].北京：北京联合出版公司，2016.

[5]Cleveland，j.n.，& Murphy，R.E.（1989） decision Multiple uses of performance appraisal： systems Prevalence and correlates. Journal of applied pirical Psychology，74，130-135.

[6]黎志锋，余永生.五星图模型：一种新的绩效考评方法[J].管理科学，2004（05）：53-59.

名称：中国人民公安大学公共安全行为科学实验室课题“公安政工组织绩效评价方法与优化策略研究（2021SYS08）”