回应性监管理论下“网约房”监管对策研究

◆李岳钊

回应性监管理论下“网约房”监管对策研究

◆李岳钊

（中国人民公安大学 治安学院 北京 100038）

随着社会的不断发展，互联网技术也越来越成熟，与之相伴的是共享经济这一新经济模式济逐渐出现在人们的视野中，共享单车、共享汽车、共享住宿等都在给人们生活带来便利以外，也衍生出很多治安问题，为了解决这些问题，国家政策也从以往的鼓励性向如今的监管性改变。“网约房”也是在共享经济及互联网技术不断发展下的产物，其改变了人们的出行方式、生活方式，给人们旅游住宿带来了新的选项、也给拥有多余房源的人提供了新的资源利用手段。但是由于其具有线上性等诸多特点、相关法律法规尚未健全，也导致了对其监管困难、监管不足的困境，给不法分子提供了可乘之机。回应性监管理论旨在调政府监管权力让渡、多元主体协同监管、差异化监管，其内容与如今的“网约房”管理要求有一定的符合。本文试图探寻“网约房”如今的治理难点及监管问题，以及剖析回应性监管理论的内容，试图寻找对“网约房”监管措施革新与完善的出路，解决“网约房”的治理难题。

网约房；回应性监管；协同治理

近年来，随着经济快速发展，人们的消费观念也发生着翻天覆地的变化。在人们日益增长的美好生活需要的驱使下，以共享经济作为重要一环的新兴经济形态也在快速崛起。这种经济形态对我国经济发展及社会有着诸多方面的影响，其不仅在行业层面注入新鲜血液，也在生活层面改变着人们衣食住行，刺激国内消费，促进产业结构升级转型，与供给侧改革的期待相符合，与现阶段促进乡村振兴国家战略相吻合。但与此同时也在社会治理层面向国家提出了新的难题，对国家治理方式的改变产生重要影响。

在共享经济时代，各种常见的共享行业模式应运而生。互联网经济共享时代的一种新型模式就是“网约房”，它正在国内的各个城市潜滋暗长，并得到众多年轻消费者的喜欢和支持。但是，在其“野蛮生长”的大背景下，越来越多“网约房”的治安问题开始显现出来，如何加大监管力度保证其健康、可持续性地发展成为如今亟待解决的问题。顾名思义，“网约房”即网络预约居住房屋，是指通过互联网渠道发布房源、预订并完成交易，提供用于居住的房屋以及可供居住的其他场所。其出现不仅为人们出行住宿提供了新的方式与选择，也为具有闲置房源的户主将手中资源盘活提供了便利条件。2020年7月22日，国家信息中心分享经济研究中心发布《中国共享住宿发展报告2020》，报告中显示，2019年我国共享住宿交易额高达225亿元，较2018年增长36.4%。参与主体人数也高达到2亿人，同比增长53.8%；且随着疫情态势的逐渐好转，2020年3月以来，共享住宿市场交易额、订单量和接待人数得到了快速恢复，交易额环比、订单量环比、接待人次环比均成倍数增长。据此可看出，“网约房”行业发展已是阪上走丸，在为人们创造便利条件之外亦是我国经济发展的重要一环。

图1 2017-2019共享住宿交易额

（数据来源：中国共享住宿发展报告2020）

随着“网约房”产业的蓬勃发展，住户量日益增多，但是由于相关法律法规规制滞后，行业准入门槛要求偏低，内外监管体系尚未及时跟进，监管主体及监管范围不明确，与政府信息沟通机制欠缺匮乏，住房数量庞大且分布呈不均匀分散等原因，网约房也暴露出愈来愈多的治理难题，对社会治安造成一定消极影响，对社会治理提出了前所未有的挑战。如何对其进行高效监管、有效管理、科学引导，从而规避负面影响，扩大正面贡献也成为亟待解决的难题。

回应性监管理论是20世纪70年代美国经济学家伊恩·埃尔斯、澳大利亚社会学家约翰·布雷维斯特提出的，随着时代的发展，政府对社会的监管范围领域愈加扩大，而人权意识的不断发展也导致人们对政府的监管方式要求向灵活性、多样性、有效性转变，而非传统监管的命令性、强制性。回应性监管理论正是在这样的社会背景下提出的。这一理论强调监管主体的多元性、合作性、层次性，旨在政府的简政放权，包括监管权在政府和非政府机构之间的分配，政府与非政府机构的沟通交流，有利于节约政府资源，强化行业自我监管能力。我国有学者提出，我们应当从行政法的视角，遵循《行政许可法》内的回应型规制策略，减少行业革新与风险应对的对抗性。由于“网约房”作为一种新业态。法律法规规制尚不完善，行业标准可操作性不强，监管主体及治安问题所属类别各地尚未统一，治安管理理念方法相对滞后，而回应性监管理论强调行业自我监管及后设型监管，对于包括“网约房”在内的，存在政府参与不足、行业自律性差等问题的新兴共享产业的管理具有重要的借鉴意义。

1 “网约房”的治安问题

1.1 “网约房”易成为滋生违法犯罪案件的温床

对于传统的旅馆业，早在1987年就有了《旅馆业治安管理办法》对旅馆的审查、批准、登记、监管等种种方面进行了纲领性的规定，同时，公安机关也对其进行日常的检查，要求其管理者、经营者履行自身义务，收集入住人的信息并上传的公安系统，以此来打击涉黄、涉赌、涉毒类案件。由于“网约房”是新兴产业，相关法律法规规制尚不健全，且由于其具有分布广、数量多、信息虚拟等特点，存在与公安系统数据难以对接、人证核验制度难以落实、日常安全检查难以进行等问题。由于这些问题的存在，“网约房”更为不法分子提供了温床和庇护，进行卖淫、嫖娼、聚众吸毒、聚众赌博等活动，或是通过“网约房”来逃避监管及追捕。

除了传统的涉黄赌毒类案件外，随着科学技术的发展，电信网络诈骗已经成为公安机关侦破案件中发案率最高、破案难度最大的新型犯罪，其调查取证难、作案方式信息化、作案主体集团化、作案目标广泛化、犯罪分子身处境外等特点，给社会治理带来重大难题。近日，***总书记对打击治理电信网络诈骗犯罪工作作出重要指示，强调坚持以人民为中心，全面落实打防管控措施坚决遏制电信网络诈骗犯罪多发高发态势，为建设更高水平的平安中国、法治中国作出新的更大的贡献，可见遏制打击电信网络诈骗任务之紧、任务之重。而“网约房”也成为电信诈骗滋生土壤，电信网络诈骗分子选择在“网约房”内隐匿自身或者藏匿猫池、GOIP、COIP等电信网络诈骗设备的态势逐渐上升，而造成这一态势正是由于“网约房”的诸多监管问题导致，让违法犯罪分子有可乘之机，所以加强对“网约房”的监管，已是势在必行。

“网约房”不仅为违法犯罪分子提供隐匿的场所，由于其监管的缺乏，住户的信息以及户主的信息都难以核实，也容易发生对住户或是户主造成人身权利或者财物损失案件，如住户盗窃或者破坏“网约房”内的财物，户主在“网约房”内安装摄像头窥探住户的隐私，“网约房”周围没有专职的安保人员而造成住户的人身财物安全遭到损害等案件层出不穷，只有对“网约房”进行合理有效地监管，才能在节约警力资源的同时降低发案率，减少公安机关侦破案件的难度，进一步推进社会治安防控体系建设。

1.2 存在消防安全隐患

除了易发生违法犯罪案件外，消防安全问题也成为“网约房”的短板，一些“网约房”发生火灾事故的事件也接踵出现。虽然我国有较为完整的消防法律法规体系，但是“网约房”却处于游离法律法规监管、监管不足、监管困难的状态中。如2014年1月11日，云南省香格里拉县独克宗古城突发火灾，起火原因是“如意客栈”经营者因取暖不当引燃可燃物，且附近四个消防栓均不能使用，导致烧损、拆除房屋59.98平方米，直接损失8983.93万元，这便是由于对消防设备没有进行及时的检查和有效监管，导致失火后未能及时处置。且越来越多的“网约房”为了增加住户体验，在房间内配备炊事设备、随意私拉电线、增设各种大功率用电设备；同时，房东们为了追求经济利益，私自在房间里安装隔断，增加房间数量，却并没有相应成本投入在定制消防器材、预警报警装置上，尤其是老旧小区的居民楼以及农乡村内的“网约房”缺乏消防设施、消防水源、疏散示意图、应急通道等，这些都导致“网约房”内极容易发生消防事故且应急恢复力薄弱，对社会治安秩序产生着重大的威胁。

1.3 易产生矛盾纠纷

随着“网约房”的逐渐发展，越来越多的矛盾纠纷开始显现出来，根据《中国共享住宿发展报告2020》显示，“网约房”的房东因私自更改住房格局，破坏住房结构，导致周围住户房屋出现问题与社区内其他住户产生矛盾纠纷；因对“网约房”描述有出入而导致房东与用住户生冲突；住户破坏“网约房”内部设施，打扰周围居民正常生活休息等一系列事件层出不穷。而此类事件极有可能演变成更严重的暴力事件乃至暴力案件、群体性事件等，使得人与人之间产生信任危机，严重破坏社会稳定。

图2 “网约房”交易达成模式示意图

2 “网约房”的管理困境

2.1 法律缺位导致监管主体、监管职责不明确

早在1987年9月23日，便有专门针对传统住宿行业《旅馆业治安管理办法》经国务院批准公安部发布后施行，同时与之相关的法律法规如《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国治安管理处罚法》以及各省、自治区、直辖市的《特种行业管理条例》都明确规定传统住宿行业的经营要受到公安、消防、工商、卫生等多个部门的监管，且各部门分工明确，各司其职，共同应对住宿业发生的种种问题。传统住宿业的经营不仅需要向消防部门提交房屋结构平面图从而获得《消防鉴定书》，也需要经过公安机关审核获得行政许可，向工商部门申领经营资质，其歇业、转业、变更登记都有严格的登记备案制度。且传统住宿业由于其经营性质容易被违法犯罪分子所利用，易发生涉黄赌毒类案件，其更是纳入公安机关特种行业的管理之中，同时公安机关依法对其营业资质、环境、人员登记情况、消防设施情况进行不定期检查，经检查不合格的，可依法予以行政处罚，甚至收回特种行业许可证，取消其经营资格。

而“网约房”作为与传统旅店业功能相似的新兴行业，却缺乏明确的法律法规规定其监管主体及监管范围。正如有学者所言，“网约房”行业虽然有国家政策的支持与鼓励、但是缺面临地方法规相对滞后的尴尬境地。虽然北京、广东、上海、浙江等一些省的《旅馆业治安管理规定》、《特种行业治安管理条例》及《民宿管理暂行办法》对“网约房”进行了一定的规范，将其纳入公安机关的特种行业管理之中，对其的营业条件、内部设施、消防设备、人证核验义务进行一定的规定，但仍缺少较为完整、统一指导性的法律法规，缺少明确、统一的监管机构，各部门无法明确自身职责，导致行政效率低下、监管能力不足。且各地现有法规落实不均衡、落实难度大，尤其因为“网约房”分布不集中、数量大、类型多、人证核验难，与公安机关的信息对接机制不完善，缺乏明确的监管主体及监管范围，极易导致“网约房”内发生违法犯罪案件以及事故灾害，使其成为社会治理的盲点和难点。

2.2 行业自我监管责任落实能力薄弱

“网约房”中的住户，房东以及平台是承担行业自我监管责任的最主要主体。住户的责任主要是提供可以证明真实身份信息的证件；保证遵守“网约房”平台规则；不在网约房内从事非法或是破坏经营的行为。对于房东和平台来说，除了严格验证每位住户的身份信息外，还要坚守平台的监管规则，包括详细备案从业者的管理资质；保证每个房间面积、住客量符合安全管理规定；保证房间干净整洁并及时清理；对于类似火灾和地震等灾害的发生做好防护措施，如楼道内应提供应急照明灯和灭火器等，定期维护安全通道及规划疏散路线示意图等。而实际中，行业自我监管责任往往妥协于经济利益和便捷、效率的经营方式，自我监管理念十分落后。大多数“网约房”的预定过程中，平台只有交易和联络及发生经济纠纷时救济协调责任，而并无对房东的资质、房源内的结构、消防设备、有无公安机关的行政许可等进行事先审核，在交易达成后，将后续问题的监管抛给房东、住户，甚至国家相关部门和平台本着效益优先的原则建立虚假评价系统，导致住户在选择房源时作出错误判断，产生矛盾纠纷。而房东方也只是尽提供房源的义务，在经济利益的驱动下，大部分房东都未能协助“网约房”平台对住户进行身份信息登记、人证核验以及向公安机关报备，导致线上监管及线下监管难以对接，增加政府主体监管难度，不利于多主体形成合力抵御行业内的治安风险的局面。

2.3 缺乏信息数据对接机制

对于传统的住宿业来说，政府有明确的规定，各宾馆、酒店、旅社必须严格按照公安机关要求，做好实名、实数、实时登记，违反规定的将从严从重处罚。当人们入住旅店时，需要旅店进行身份信息登记及人证核验，遵循一人一证制度，且有严格的会客登记制度，对于未携带身份证的人员，酒店也有协助其去附近派出所进行办理证明的义务。旅馆登记的身份信息，与公安系统信息直接对接上传，且公安机关定期检查旅店登记情况，对于登记制度落实不到位的旅店进行行政处罚，从而有效保障公安机关能够准确掌握住宿人员的信息情况，确定重点人员的活动轨迹，减少社会治安风险。

而新兴的“网约房”行业，其尚未具备有效的人证核验制度、信息登记制度、与公安机关信息对接机制，由于其房源数量庞大、房源分布分散、住户身份不明、通过网络交易等特点，导致对住户的人证核验，信息登记备案变得异常困难，且因为缺少对平台及房东的硬性规定，营业者监管理念消极，缺少与政府机关主动积极的协调配合，导致公安机关在针对“网约房”的特种行业及流动人口管理上难乎其难。如今有的省市试图通过技术手段解决这一难题，如绍兴市公安局探索“网约房”智慧监管方式，通过技术手段解决“网约房”住户的管理问题，其为“网约房”安装具备人脸识别功能的智慧门锁，当住户在预定好房源后，需要在APP上先进行信息登记及人脸识别，只有通过后，才可以获得入住权限。住户登记后，其身份信息被上传到房源的智能门锁内，在住户入住房源时，还需要重新进行人脸识别，核对成功后门锁才会打开。且APP登记信息、房源门锁开门信息直接与公安机关系统相连接。在保证住户自身的安全、便利外，也实现了“网约房”房源备案、在线监管、实数登记、实人实住、实时上传的智慧管理。但是此类手段只有在极少部分较为发达的地区才得以落实，针对大部分地区而言，“网约房”的数据信息对接机制仍处于空白阶段。

3 回应性监管理论对“网约房”管理的启示

3.1 回应性监管理论内容

回应性监管理论旨在监管的多元性及混合性，其强调监管权要适当下放、发挥市场活力和积极性，同时强调政府与其他监管主体的沟通、交流互动。回应性监管理论主要包括两方面的内容：一是强调监管策略的“金字塔理论”，主要内容是政府监管者对被监管对象所采用的强制措施的划分；二是强调监管主体之间监管权分配的监管方案。

金字塔理论主要分为两部分，一个是强制手段金字塔，即对监管对象于运用强制手段时应当有层次的，从教育、训诫到严厉的教育手段逐层运用；另一个是监管策略金字塔，即针对监管客体，应当先允许其自我监管，政府只起到监督作用，在其自我监管难以落实后，政府再采取较为强制的处罚或监管措施。金字塔理论主要包括层次性、差异性、针对性的回应；强调行业内部的自我监管；保证多元的惩处措施；把惩罚作为最终手段等内容。

监管主体之间的监管权分配，则强调政府主体对监管权力的让渡，以此来节约政府资源、防止监管权力过于集中，解决被监管主体不够积极主动，缺乏自主监管意识的问题，充分调动社会资源，建立多元化的监管主体体系。其中主要包括三种监管权力分配方案，第一种方案是“三方监管方案”，是指政府对监管客体以外的社会团体进行监管权力的分配，使其承担对监管客体的监管责任的同时对政府负责，遵守政府主体的监管要求。该方式能够有效节约政府资源，减少了政府与监管客体的直接冲突，保持市场活力。第二种方案是“强化型自我监管”方案，它是指政府在对企业监管过程中，只起到引导、监督、检查及部分监管的职责，将其余部分监管权让渡给企业自身，这样有利于企业根据自身情况定制适合自身的监管方案，使其监管方案更加符合企业的发展需求，更加灵活多样，同时扩大了监管的范围，节约政府监管资源，提高政府监管效率。

图3 强制手段金字塔

图4 监管策略金字塔

3.2 回应性监管理论下“网约房”管理的可行性分析

“网约房”是共享经济的产物，其属性既具有传统住宿行业的特点，也是传统住宿行业与互联网结合的新产业。其将传统住宿业进行了创造性的改变与革新，通过互联网平台进行闲置房源使用权的交易，极大便利了人们的生活。由于行业具有需要自律性、具备自主性等特点，与回应性监管理论具有一定的契合。

首先，回应性监管理念符合现如今对共享产业的监管理念。作为政府介入不足、政府介入困难的共享行业，政府对其的规制更多体现在宏观层面上，如通过法律、法规、制度等来对其进行管理，却很难在微观层面进行管理，尤其是“网约房”分布分散、种类繁多且涉及监管部门过多，导致政府对“网约房”监管的落实程度与法律规定具有相对巨大的差异，互联网的庞大、数据流通快、信息量庞大更是导致政府对其他共享行业监管问题如出一辙。而如何强化共享行业的自我监管、平台监管则成了解决这一系列难题最大的突破口。回应性监管正是强调自我监管、三方监管，强调政府赋权、缓解监管压力的理论，与现如今政府对共享行业的监管、对“网约房”监管的需求不谋而合。

其次，回应性监管更能契合如今的经济环境。在如今发达的共享行业中，互联网提供了最基本，也是最便利的中介作用。互联网强调更强的开放性、更快的流通性，高效地实现大规模的资源聚集、资源流通，来面对越来越多的市场需求，拉动内需，促进消费，提高经济发展水平。而过度的、“一刀切”式的政府监管则会导致行业准入门槛高，行业经营困难，大大减缓了市场的流通，阻碍了社会经济发展，与经济环境相违背。回应性监管理念旨在强调监管方式的灵活性、监管主体的多样性、政府权能的包容性、政府地位的后置性，不仅有利于行业在如今的经济背景下的发展，同时又能充分动员社会力量，强调平台、行业的自我管理，建立符合不同平台、不同类型、不同地区“网约房”的灵活监管方案，在保证有效监管的前提下满足市场需求，节约政府资源；同时盘活社会组织监管力量，充分发挥民众的积极性，强化被监管者自身、第三方监管主体、人民群众的自我管理意识及自我认同感，提高社会自我调节能力，强化各行各业的自律水平。

此外，回应性监管理论也是对如今社会治理趋势的响应。相比于曾经的单一管理主体、一切都由政府监管、政府包揽一切的社会治理趋势，现如今更加注重向多方参与管理转变，发挥市民、各种社会组织自己治理、自己监管的作用，实现协同治理。尤其对于“网约房”这种覆盖面广、数量庞大的新兴行业，更需要平台、房东、住户、社会组织、个人等主体的共同管理。如今管理模式，都应当围绕协同治理的主题而展开，而回应性监管理论涵盖的“第三方监管”、“后设监管”、“自我监管”正是题中应有之义。

3.3 回应性监管理论下“网约房”的管控措施

回应性监管理论下对“网约房”的管控措施应当具备监管主体的多元性、监管主体的交互性、监管策略的差异性、监管策略的专业性等特点，同时其监管方案应围绕在“三方主义”、“强化型自我监管”等监管权力分配方案的结合下而展开，即围绕减少政府监管压力，设立赋权赋能方案；动员行业协会及其他社会组织的力量；研究行业内自我监管方案，监督行业内的自我监管落实情况；强调社会多元主体协同治理；采取灵活多样、符合市场发展需求的管理方式等内容完成对“网约房”管控措施的加强及改进。

从国家层面上说，立法是解决监管问题的基础，只有具备统一 明确的规范性文件后，监管才会有法可依，有法可循。而立法应当是引导性的、开放性的、有利于行业发展的。其应该明确“网约房”监管主体、监管范围，及监管主体之间的协同配合，行业内部自我监管的责任义务，才能解决监管不明确的问题，为行业有序发展提供保障。在法律法规逐渐完备基础上，政府应对行业自我监管进行引导和监督，督促平台制定遵守法律法规且符合自身发展条件的监管方案，并定期对平台方案落实情况进行审核；同时提供充分的人力、物力资源，提高技术防控手段，建立“网约房”管理的信息资源库，建设公安机关信息对接机制，构建多维度的监控网络，整合各平台、经营者、房源、住户的信息，随时掌握其动态信息；借鉴“金字塔原理”对其进行层次性、差异性的管理，对有助于治安秩序维护的平台进行适当地鼓励；此外建立有效的投诉救济机制，防止矛盾纠纷进一步升级成暴力性事件、案件；建立风险评估、排查机制，督促平台建立行业征信体系并与其对接，对存在风险及失信的房源、平台、经营者、消费者进行相应的教育与处罚，将风险遏制在源头。

政府的指导监管作为“有形的手”，“网约房”平台、行业，乃至整个市场，也作为“无形的手”监督着自身的发展与建设，只有“有形的手”与“无形的手”结合起来，形成合力，才能强化监管手段，提高管理效能。对于行业及平台来说，应当在政府指导下，牢牢树立只有社会秩序稳定，才能带来更大的经济效益的理念；严格落实、遵守政府的各项规定，充分尽到对房源、房东、住户的审查义务，协助公安机关、消防机关等部门对住户落实严格的人证核验制度，对房源的承重结构、消防设备、有关安全证件材料、房东的个人信息、征信记录进行调查、审查、核验，提高行业准入门槛；同时提高自身服务能力，定期对业务人员进行培训和考核，建立安全基金，提供保险服务，畅通住户、房东双向救济渠道，提高矛盾纠纷化解能力及突发风险应急管理能力，切实成为政府监管力量的左膀右臂。

回应性监管理论下的“三方监管主义”着重强调了政府与行业自身监管之外监管力量的重要性。我国有充分的法律、制度来保障举报人合法权益，并且建立了一套完整的投诉、举报、监督机制。作为住户的消费者，除了尽到及时遵守规定登记身份信息，保护房源财产不受破坏，遵守诚实守信原则等义务外，更应该担任好作为第三方监管主体的角色，培养社会治安综合治理责任意识，发挥“主人翁”精神，及时对违法、违规行为进行检举和披露。政府应当把社会主义核心价值观融入社会治理的全过程，弘扬民族精神和时代精神，塑造共同的理想信念、价值理念、道德观念，做到从人民群众中凝聚共建的力量、吸收共治的智慧、收获共享的成果，让人民群众积极参与社会治理，让人民群众在参与治理的过程中感受到人人有责、人人尽责、人人享有的重要性。此外应当健全行业协会的组织架构，完善职能机制，以协调、规范、服务为宗旨，当好政府的参谋与助手，发挥治安防范联动效应，健全治安防范联动机制，强化对“网约房”的监管，确保社会在和谐、稳定、平安中发展。

4 结论

“网约房”行业是一个互联网共享经济衍生的新兴行业，我国现有的对其的监管手段与治安风险防控策略相对滞后，这使得“网约房”深陷管理困境。如何在保持网约房行业活力的同时加大监管力度，使行业发展与监管并驾齐驱，是我们亟待思考的问题。“网约房”作为如今快速发展的行业，国家在给予其支持与鼓励外，更需要建立一个完善、创新的监管体系来保证其行业发展的健康与可控性。引入回应性监管理论，健全法律法规，坚持协同治理理念，完善第三方监管措施，动员社会成员力量，强化行业自身监管，加强人防技防手段，打造一个具有层次性、灵活性、针对性、多样性的监管格局，势必能解决“网约房”发生的种种治安问题，降低其治安风险，提高社会治理共同体的生命力和影响力，是维护社会治安秩序稳定的必由之路，是实现社会治理现代化的必然要求，也是人民群众的利益所需、幸福所系。

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