党的领导法规关系论——以法律研究范式为参照

蒋清华

一、 引 论

党的领导法规是指规范中国共产党对各方面工作进行领导的活动，调整党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等领导与被领导关系的党内法规。(1)参见宋功德、张文显主编：《党内法规学》，高等教育出版社2020年版，第165页。最早使用“党的领导法规”概念的中央文件是2016年12月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》。意见正式提出完善以“1+4”为基本框架的党内法规体系，党的领导法规就是在党章之下，同党的组织法规、自身建设法规、监督保障法规并列的四大“部门法”之一。意见指出：“完善党的领导法规制度，加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证。”(2)《中共中央印发〈关于加强党内法规制度建设的意见〉》，载《人民日报》2017年6月26日。2018年2月，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》(以下简称《中央党规二五规划》)，对完善党的领导法规作出安排部署。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》重申要不断完善党的领导法规等部门党规，构建党内法规体系。

党的领导法规关系是领导法规调整对象的法规形态。法是一种调整特定的社会关系的行为规范。(3)参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2018年版，第72页。法律部门独立性的根据就在于自身独有的调整对象，很多部门法的定义就是以揭示该法的调整对象来表述的。(4)例如我们耳熟能详的民法定义：调整平等主体之间的人身关系和财产关系的法律规范的总称。白皮书《中国特色社会主义法律体系》(2011年10月)对于宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法等五个法律部门的解说，都指明了它们各自调整的社会关系。所以，学习、研究一个部门法，基础性的工作是弄清楚它的调整对象。那么，为何要以法律研究范式来考察党的领导法规？

党内法规是党务关系的调节器。(5)参见宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第151页。党内法规姓“党”，属“法”。无论是作为一个现代的、成熟的普通政党通过制定实施党内法规开展自治和参政，还是作为一个全面领导、长期执政的马克思主义政党通过制定实施党内法规来依法执政，党内法规都是一种法治规范，党内法规建设都是一种法治实践。因而，需要“运用法治逻辑去理性界定党规的调整对象、确定其调整方式、定位其规范功能”，“运用法治思维和法治方式管党执政，通过制定和实施党规来实现党务关系主体、客体、内容的制度化”。(6)前引⑤，宋功德书，第65、246页。因此，在党内法规理论研究中，以体系化认知实定规范为己任和看家本领的法学不能缺席。将法学范式注入党规学的知识体系和话语体系，这与其说是法律学人的“专利”和荣光，不如说是我们的责任和担当。

党的十八届四中全会正式把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之后，党规研究全面快速发展，法学界也有愈来愈多的力量投入研究，以法学范式研究党规的成果明显增多，但还需继续加强。一方面，就党的领导法规的研究而言，由于这一概念被明确提出的时间尚短，目前专题予以研究的成果还很少，(7)例如，施新州：《党的领导法规制度建设基本规律研究》，载《党内法规理论研究》2019年第1期；陈雪、刘锐：《依法加强和改善党的领导——以新中国70年来党的领导法规制度变迁为视角》，载《中共中央党校(国家行政学院)学报》2019年第6期；韩强、刘苍瑜：《论加强新时代党的全面领导的法规制度建设》，载《理论探讨》2020年第1期；蒋清华：《党的领导法规之法理证成》，载《上海政法学院学报》2020年第2期；柯华庆、杨明宇：《党的领导法规制度的理论基础》，载《学术研究》2020年第5期；等等。其中的法学研究更是屈指可数。传统的法理学、宪法学对依法执政、依宪执政作了较多讨论，以及政治学对领导原理、领导体制机制等问题的深入探讨，为发展党的领导法规理论提供了深厚养分。同时，这些研究成果侧重宏观思考和价值分析，加之当时成文公布的领导法规较少，根据实定的领导法规进行规范分析的成果比较缺乏，其中某些具体结论也未必适应新时代党的全面领导需要。近年来，党规建设进入快车道，制定修订了不少领导法规。***总书记于2018年8月在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调“继续推进党的领导制度化、法治化”。(8)***：《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社2019年版，第267页。这对理论界运用法学原理和法治思维深入研究党的领导法规提出了更高要求。另一方面，就党内法规关系的研究而言，主要是有关专著作了一般性的法理分析，(9)例如，前引⑤，宋功德书，第三章“调整党务关系”；李军：《中国共产党党内法规研究》，天津人民出版社2016年版，第四章“党内法规关系”；欧爱民：《中国共产党党内法规总论》，人民出版社2019年版，第七章“党务法规关系”。具体到各个部门党规的法规关系，专门深入的研究成果则是凤毛麟角。

党的领导法规具有独立部门地位的关键在于它具有特定的调整对象，即党与非党组织和党外群众之间的领导与被领导关系(这是党的外部领导关系，可简称为党的领导关系)。党的领导法规的特定调整对象，既是其区别于其他部门党规的标志，也是其区别于党的十九届四中全会提出的“党的领导制度体系”概念的关键。(10)党的十九届四中全会决定所称党的领导制度体系包括6大制度，其中既有“党的全面领导制度”等调整外部领导关系的制度，也有“不忘初心、牢记使命的制度”等调整自身建设关系的制度，以及“全面从严治党制度”等调整监督保障关系的制度。所以，党的领导制度体系包括但不止于领导法规制度，它强调了党的建设和党的领导息息相关，调整党内领导和管理关系的建设类法规要为坚持党对一切工作的领导提供思想上、政治上、组织上、作风上、纪律上的支撑和保障；调整外部领导关系的领导法规要把党的建设成效转化为党的领导势能，掌舵国家治理体系高效优质运转。领导关系经党的领导法规调整之后，形成具有主观意志性的领导法规关系。本文的任务就是运用法学范式，即法学共有的信念、框架、术语和方法，来分析领导法规关系的主体、客体和内容，以促进领导法规的法理研究。

二、 领导主体的类型化认识

领导法规关系的主体是指参加党内法规关系、依规享有权利(职权)和承担义务(职责)的主体，包括领导主体和被领导主体。本节分析领导主体。领导主体是党组织，是领导法规关系主体中的主导方，可以从不同角度来分类认识。

(一) 自立性党组织与嵌入性党组织

根据党组织的设立是否依托于非党组织，领导主体可分为两类：自立性党组织与嵌入性党组织。(11)参见蒋清华：《中国共产党党的领导法规制度基础理论研究》，人民出版社2019年版，第326-333页。二者不是相提并论的，后者必须接受前者的领导，它们之间形成领导主体的双层结构。

自立性党组织是指党不依托于非党组织而独立设置的党组织，分为党的中央组织和地方组织。党的中央组织首先由党章第三章予以规定。中央领导机构之间具有法理上的等级结构，即党的全国代表大会和它所产生的中央委员会是党的最高领导机关，同时，中央委员会向全国代表大会负责并报告工作；政治局向中央委员会全体会议报告工作、接受监督。中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会是党的组织体系的大脑和中枢，是党的领导决策核心。它们之间有一种授权关系，如中央委员会闭会期间，其职权由中央政治局及其常委会行使；中央政治局制定的方针政策，由其常委会组织实施。中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常委会会议，并主持中央书记处的工作。2020年出台的《中国共产党中央委员会工作条例》，对党中央的领导体制、领导职权、领导方式、决策制度等作出规定。党的地方组织首先由党章第四章予以规定，主要是地方各级代表大会、地方各级党委、地方各级党委常委会。地方党委在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导作用，对本地区经济、政治、文化、社会以及生态文明建设实行全面领导。2015年出台的《中国共产党地方委员会工作条例》，对地方党委的组成、职责、决策制度等作出规定。

嵌入性党组织是指依托于政权机关、社会组织而设立的党组织，形象地讲，即“镶嵌”于非党组织之中的党组织，主要包括党的基层组织、党组。

党的基层组织首先由党章第五章予以规定，具体分为基层党委、党总支和党支部，是党的全部工作和战斗力的基础。根据领导职责的不同可分为：(1) 街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理。(2) 国有企业党委(党组)、实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位(例如公立高校、公立医院)党组织，依照规定讨论和决定本单位重大事项，同时保证行政领导人充分行使自己的职权。(3) 国家机关中党的基层组织、实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织、非公有制经济组织中党的基层组织、社会组织中党的基层组织，领导工会、共青团等群团组织，对业务工作主要是发挥引导、保证和监督作用。目前，已制定《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》等党内法规，以及《关于加强公立医院党的建设工作的意见》《关于在个体和私营等非公有制经济组织中加强党的建设工作的意见(试行)》《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》等规范性文件，对这些基层党组织的领导职责作出规定。

党组首先由党章第九章予以规定，并且制定了《中国共产党党组工作条例》。党组是党在县级以上国家机关、政协、政府工作部门、人民团体，以及中管企业、全国性重要文化组织、社会组织等单位的领导机关中设立的领导机构，是党对非党组织实施领导的重要组织形式。此外，在对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门、金融监管机构、金融企业等单位的领导机关中可以设立党组性质的党委(例如公安部党委、银保监会党委)，在本单位、本系统发挥领导作用。党组要讨论和决定本单位业务工作中的重大问题，推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令和社会共识。

(二) 党中央与其他党组织

根据党的领导权的归属，领导主体可分为党中央与其他党组织两类。党中央是领导权的所有者，其他党组织是领导权的使用者。坚持党的领导首先是坚持党中央的集中统一领导。党中央是最重要的领导主体，体现在以下两个方面。

第一，党中央掌握全部领导权。我们党是按照民主集中制组织起来的统一整体，所有的领导权都属于中央，同时，按照充分发挥中央和地方两个积极性的原则，由中央向地方和基层党组织以及党的工作机关等授权。授权首先是通过党章作出的，其次通过党的组织法规(如地方党委工作条例、党组工作条例、农村基层组织工作条例)、领导法规(如政法工作条例、宣传工作条例)予以细化。地方党委、基层党组织行使地方、基层事务领导权，但必须贯彻落实党中央和上级党组织关于该地方、基层工作的决策部署，向上级党组织请示和报告工作。

第二，党中央掌握最高领导权。按照党章第16条第1款，以及2016年《关于新形势下党内政治生活的若干准则》第三部分的规定，涉及全党全国性的重大方针政策问题，只有党中央才有决定权和解释权，各部门、各地方的党组织有建议权，但不得擅自作出决定和对外发表主张；对于党中央的决议和政策，有保留不同意见的权利，有按程序向上级党组织直至党中央提出意见的权利，但前提是坚决执行。

(三) 独立性党组织与辅助性党组织

以上都是讲的独立性领导主体。具体承担独立性领导主体的一部分领导职责的机构即为辅助性领导主体，其中比较重要的有党委(决策)议事协调机构、党的工作机关。

党委(决策)议事协调机构分为决策议事协调机构、议事协调机构。议事协调机构是指党委为加强跨领域、跨部门重要工作的领导和组织协调而设立的机构，决策议事协调机构在此基础上还拥有一定的独立决策权。党中央决策议事协调机构，如中央全面深化改革委员会、中央全面依法治国委员会等，在中央政治局及其常委会领导下开展工作，负责相关重大工作的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实。目前，机构编制工作条例、农村工作条例等分别规定机构编制委员会、农村工作领导小组等(决策)议事协调机构的领导职责。可以考虑制定专门的党委(决策)议事协调机构工作条例，明确(决策)议事协调机构设立的条件、职责权限、议事规则等事项。

党的工作机关主要包括办公厅(室)、职能部门、办事机构和派出机关。2017年出台的《中国共产党工作机关条例(试行)》，对党中央和地方党委工作机关的一般职责、各类工作机关的职责定位、决策制度等作出规定。可以授权其工作机关等实施一定的领导活动，但应当由党委履行的职责，不能授权。党的工作机关作出的决定如果不适当，本级党委或者上级党的工作机关有权撤销或者变更。纪委、党的基层组织也会比照设立组织部、宣传部等工作机构。党组性质的党委经批准也可以设立工作机构。目前，政法工作条例、宣传工作条例、统一战线工作条例等分别规定政法委、宣传部、统战部等党委职能部门的领导职责。《中央党规二五规划》提出要制定组织工作条例。

(四) 单纯党组织与融政性党组织

根据党组织是否与国家机关合设，领导主体可以分为单纯党组织与党政融合性党组织(以下简称为“融政性党组织”)。融政性党组织是指由党政职能部门合并设立的党的工作机关。根据党的十九届三中全会关于统筹设置党政机构的改革决定和精神，党中央和地方党委的组织、宣传、统战部门拥有对公务员、新闻出版、电影、宗教等特定事务的行政管理职能，同时对外保留或加挂有关国家行政机关的牌子。这有利于整合优化力量和资源，加强党对相关工作的领导，并提高治理效率。于是，融政性党组织具有双重身份：一是处于领导法规关系中开展党的领导工作的领导主体；二是处于行政法律关系中开展国家行政管理工作的行政主体。***总书记指出：“这次机构改革，在党中央有关职能部门加挂了政府机构牌子，是因为这些部门承担着管理职能，需要以政府名义开展工作。……牌子怎么用，怎样履行行政管理职责，要研究清楚，有一套相应规则和程序。”(12)前引⑧，***书，第301页。

一般来说，如果融政性党组织要行使国家行政管理权，宜以对外保留或加挂的国家行政机关牌子的名义作出，这个时候它们不是领导主体，而是行政主体，其对公民、法人或其他组织作出外部行政管理行为要有国家法律法规上的依据。例如，在新闻出版管理职责划入党的宣传部门，对外加挂国家新闻出版署牌子的情况下，义务教育法、公共图书馆法把“出版行政主管部门”改为“出版主管部门”，从而党的宣传部门(不论以何机构名义)是依据国法来管理有关事务；而诸如印发《出版物鉴定管理办法》等抽象行政行为，作出行政许可、行政处罚等具体行政行为，则是以国家新闻出版署名义作出的；在对外作出行政管理行为之前如需对重大问题进行政治性决策，就要依据宣传工作条例、党的工作机关条例中的决策制度等党内法规来进行。融政性党组织进行内部行政管理的依据可以是党的自身建设法规。例如，在国家公务员局并入中央组织部，对外保留国家公务员局牌子的情况下，年度的中央机关及其直属机构考试录用公务员公告是以国家公务员局名义向社会发布的；党的组织部门(不论以何机构名义)对公务员队伍进行内部行政管理的依据，除了公务员法，还有中共中央办公厅印发的《公务员职务与职级并行规定》，以及中央组织部制定的《公务员范围规定》《公务员录用规定》等一系列公务员管理法规，这些属于党的自身建设法规。党的组织部门制定这些法规以及规范性文件是基于党的组织领导，身份是领导主体；依据这些法规进行管理时则是行政主体。按林鸿潮教授的观点，行政过程中有政治决策与法律执行两种不同性质的活动，融政性党组织不论使用何种机构的名义，只要它作出的是法律执行性质的行为，就应视为行政主体。(13)参见林鸿潮：《党政机构融合与行政法的回应》，载《当代法学》2019年第4期。由于党政合设，党的领导权和国家行政权在实践中会更加直接、深入地融合，因而应注意通过内设机构权责合理分工、加强权力监督等途径处理好领导主体和行政主体双重身份之间的关系。

三、 被领导主体的复合结构

被领导主体是领导关系主体中的参与方，具有直接主体和间接主体的复合结构，这是领导法规的重要特征，与党的领导法规的对象效力问题息息相关。

(一) 直接/间接的被领导主体

我们常讲的党的领导，强调的是党对国家和社会的领导。但完整地讲，党的领导包括两类领导关系：一是内部领导关系，即党中央对全党的领导，上级党组织对下级党组织的领导，党组织对党员个人的领导；二是外部领导关系，即党对党外的组织和个人的领导。在此种关系中，党是领导者，党外的组织和个人是党所领导的对象主体(可简称为领导对象)。领导对象包括国家政权和社会力量两大方面。

就国家政权这类领导对象而言，具体包括国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关以及武装力量组织(军队、武警部队、民兵组织)。就社会力量这类领导对象而言，具体包括8个民主党派、无党派人士、人民政协、基层群众性自治组织、群团组织、企事业单位、社会组织等。另外，在很多场合，人民群众(作为个人或者集体)也可直接成为领导对象。

现在的问题是，领导关系中的被领导主体是否就是非党组织和非党员(领导对象)呢？本文认为不能这么简单地来认识，而应区分直接的被领导主体和间接的被领导主体。直接的被领导主体是党组织和党员，间接的被领导主体是党外的那些领导对象。这是关系到准确认识党的领导法规的重要问题，兹展开分析如下。

(二) 被领导主体复合结构的规范考察

领导对象的确是领导法规最终想要影响的主体，但领导法规实现这个目标，是以直接的被领导主体作为桥梁的。党的领导法规直接约束的是设立在领导对象中的党组织及其党员，而不是领导对象本身，领导法规并不对非党组织或非党员设定具体的必为性义务或者禁止性义务，也不赋予非党组织或非党员以具体的权利(指公法上的主观权利)，领导法规是通过规定党组织和党员应当开展哪些领导工作、如何实施领导活动，即通过规范党组织和党员的行为来实现党对非党组织和非党员的影响力的。这是考察实定规范得出的结论。

例如，《中国共产党政法工作条例》明确了党中央、地方党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)各自对政法工作的领导职责，对于被领导的审判、检察、公安、国家安全、司法行政机关等国家机关(条例统称为政法单位)并未规定什么义务，规定的是“政法单位党组(党委)应当坚决贯彻执行党中央以及上级党组织决定、决策部署、指示等事项，确保工作落实”(第30条)。

又如，《中国共产党统一战线工作条例(试行)》第5条具体列举了民主党派成员、少数民族人士、宗教界人士、非公有制经济人士等12项统战工作范围，明确“统一战线工作对象为党外人士，重点是其中的代表人士”，但并未规定这些人员有什么具体义务。有学者以统一战线工作条例规定了统战工作对象为例来说明党内法规的效力对象从党组织和党员扩张到非党组织和非党员。(14)参见前引⑨，欧爱民书，第171页。本文认为，这是混淆了工作的对象和法规效力的对象。

再如，《党政领导干部选拔任用工作条例》整体上归为党的自身建设法规，同时它规定本条例除了适用于党中央、地方各级党委中的领导人员，也适用于国家机关、政协中的领导人员；上列机关、单位选拔任用非中共党员领导干部，参照本条例执行(第4条)。这是党管干部原则的要求，是一条领导规范。这个规定也被作为党内法规的效力对象扩张到非党组织和非党员的例子。(15)参见前引⑨，欧爱民书，第173页。本文认为需要辨析。该条例规定的主要内容有两个方面： 一是干部选任的条件，二是选任的程序。就选任条件而言，这是党规对党外人员设定某种标准，而非设定某种义务。在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中，执政党有权设定国家机关、政协、参照公务员法管理的群团机关等单位的领导干部需具备的基本条件和资格要求，参政党按照执政党提出的标准来教育培养自己的党员，以输送他们进入国家政权和社会团体中担任领导职务。但是，条件不等于义务。要说义务的话，这是给拥有干部任免讨论决定权的党委(党组)设定的按照条件开展选任工作的义务。就选任程序而言，条例适用于国家机关、政协、事业单位等非党组织，实际上约束的是这些单位中的党组织和党员领导干部，因为他们才有干部管理权限。

概言之，党组织单独制定的文件“一般不会在党外成为公民、法人和其他组织为或不为某种行为的直接依据”。党组织与其他组织联合制定的文件则“具有法律效力，它可以在党外成为个人和组织实施相关活动的直接依据”。(16)前引⑤，宋功德书，第519页。对于党的领导法规而言(不含党内规范性文件)，绝大部分都是党组织单独制定的。(17)党政联合制定的领导法规，例如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》《地方党政领导干部食品安全责任制规定》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》。那么，党的领导法规一方面不给领导对象设定强制性义务，另一方面又旨在对领导对象产生强大影响力，这意味着领导主体在权利义务方面具有特殊性。这就要进一步讨论领导法规关系的内容。

四、 领导法规关系的内容

领导法规关系的内容是指领导关系主体围绕领导活动所享有的权利和承担的义务。领导主体的权利和义务是一体的，即职权职责，例如制定政策、提出立法建议、推荐干部、进行思想宣传等。被领导主体的权利主要是领导活动参与权、领导活动受益权等。在义务方面，对于直接的被领导主体即党组织和党员，其义务是服从党中央和上级党组织的领导，贯彻落实党的路线方针政策、遵守党的纪律、执行党的决定、完成党的任务等；对于间接的被领导主体即领导对象，其义务主要是拥护党的领导地位，通过法治方式贯彻党的主张和意图等。领导法规关系的运行，以领导主体的职权为枢纽，所以，领导法规关系内容的核心是党的领导权。要全面理解领导权，需区别宪法层面上的领导权和领导法规(部门法)层面上的领导权，前者是后者的正当性基础。在法学思维看来，二者不能等同。宪法上的领导权是具有强制效力的，但它一般通过领导法规关系的运行来实现，其效力的直接性主要发生在底线性重大政治判断等场合。领导法规上的领导权对领导对象发挥作用具有间接性，既不能以部门法领导权效力的间接性来否定宪法领导权的约束力，也不应把宪法领导权直接适用于领导法规关系中去。

(一) 宪法位阶的领导权

***总书记指出：“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”(18)《***关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第34页。共产党领导地位的政治逻辑，简言之，正如1921年3月列宁在《俄共第十次代表大会关于我们党内的工团主义和无政府主义倾向的决议草案初稿》中所指出的，只有工人阶级的政党即共产党才能“在政治上领导无产阶级，并且通过无产阶级领导全体劳动群众。不这样，便不能实现无产阶级专政”。列宁把这一点视为区别马克思主义与工团主义、无政府主义的重要标志。(19)参见《列宁选集》(第4卷)，人民出版社1972年版，第483页。坚持共产党的领导是社会主义国家的一条根本政治原则，这必然要在国家根本大法上予以体现。确定共产党的领导地位，是社会主义宪法与资本主义宪法的显著区别。我国2018年宪法修正案将党的领导载入正文，结束了党的领导是否具有最高法律效力的争议。宪法为我们提供了构建“党的领导权”这一重要法学范畴的根本法依据。

那么，宪法确定的党的领导是不是一种权力呢？有观点认为，党的领导权只是一种权利、权威，而不是权力，(20)例如，郭道晖：《权威、权力还是权利——对党与人大关系的法理思考》，载《法学研究》1994年第1期；郭道晖：《论党在法治国家中的地位与作用》，载《中外法学》1998年第5期；蒋秋明：《党的领导与依法治国》，载《学海》2000年第5期；李小萍：《论党的领导权与执政权》，载《黑龙江社会科学》2007年第4期；等等。或者只是社会权力。(21)参见郭道晖：《社会权力与公民社会》，译林出版社2009年版，第91页。本文认为，党的领导权当然不是宪法第三章规定的国家机构职权(学界一般简称为国家权力)，但也不是社会公权力、政治权利。所谓社会公权力或称社会权力，是指社会主体(特别是政治团体、社会团体)因拥有社会资源而对社会和国家的支配力。(22)参见郭道晖：《权力的多元化与社会化》，载《法学研究》2001年第1期。在中国特色社会主义制度下，中国共产党对国家和社会生活实行全面领导，长期执掌国家公权力和社会公权力，不同于西方政治体制中的那种政党，故不能用西式的政党权利观念来看待我们党的领导权，党的领导权绝非可以自愿选择是否行使的权利；我们党也不同于西方社会中的团体组织或者我国的政治性团体，故不能用社会公权力来定位党的领导权。

这里尤需讨论那种区别“权力”和“权威”，从而认为党的领导权是权威而非权力的观点。这两个概念是否本质不同，理论上存有争议。德国著名社会学家韦伯(Max Weber)认为权威意指对象的自愿服从，而权力意味着不得不服从。对此，美国著名社会学家布劳(Peter M. Blau)提出质疑。他指出，“具备合法性的权力即是权威”，韦伯强调权威的自愿主义因素，具有一定的误导性，“因为权威的命令是一种下属不能随意拒绝的命令”，“领导地位也被看作是权威的一种类型”。(23)[美]彼得·M.布劳：《社会生活中的交换与权力》，李国武译，商务印书馆2012年版，第298-299页。美国政治社会学家丹尼斯·朗(Dennis H.Wrong)认为权威的实质就是发布命令，他称赞布劳的上述观点解决了这样一个“事实上的悖论”：对(合法)权威的服从被普遍视为基于“同意的自愿”而非强制，然而同时又感到这种服从是“奉命的”或者“义务的”，并不同于说服。(24)参见[美]丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶、郑明哲译，中国社会科学出版社2001年版，第57-58页。我国学者段德敏认为，“如果我们深入探究，任何权威事实上都难免带有强制色彩，它不一定是直接的物理意义上的强制——如暴力手段的威慑，很多时候它象征着我们经常所说的‘自由理性思考’的边界，代表着‘到此为止、就这样、相信和服从’这类断语”。(25)段德敏：《权威作为自由的前提？——从规范角度思考政治权威》，载《复旦学报》(社会科学版)2017年第4期。一些著名思想家没有对权威与权力作出本质的区分。例如，恩格斯在《论权威》(1873年)一文中讨论了权威和服从。我国学者解读认为，在马克思和恩格斯这里，权威就是权力的代名词，二者凭借的物质基础、作用方式、产生的效果都是一样的。(26)参见王沪宁主编：《政治的逻辑：马克思主义政治学原理》，上海人民出版社2004年版，第178-179页。又如，美籍法裔政治哲学家西蒙(Yves Simon)在1940年出版的《权威的性质与功能》一书中指出：“权威是一种属于一个人并通过一种命令而得到实施的作用力(an active power)，该作用力通过被另一个拥有自由意志的人看作是行动规则的实践判断而得到实施。”(27)[法]耶夫·西蒙：《权威的性质与功能》，吴彦译，商务印书馆2015年版，第7页。在英美法学界，一些知名学者笔下的权威(authority)与“自愿”并无必然联系，尽管没有明说，但他们讲的权威实际上就是权力。例如，当代西方新自然法学派巨擘菲尼斯(John Finnis)认为，如果某事物让人们认为是“排他性理由”，相信并依此行动，那么该事物就是权威的。并且，这里的排他性理由，并不一定是人们真正理解的合理理由，人们并不一定能对该理由进行评价，甚至人们也看到了某些起抵消作用的理由。(28)参见[英]约翰·菲尼斯：《自然法与自然权利》，董娇娇等译，中国政法大学出版社2005年版，第186-189页。又如，在当代美国“新形式主义”法学代表人物肖尔(Frederick Schauer)看来，权威的核心特征在于它不是依靠“实质理由”(substantive reasons，即韦伯等人所谓“自愿服从”之理由)，而是依靠“独立于内容的理由”(content-independent reasons)被赋予力量。(29)参见[美]弗里德里克·肖尔：《像法律人那样思考：法律推理新论》，雷磊译，中国法制出版社2016年版，第68-71页。在英语世界中，权威常常被用来指称公共权力，“authority”一词有当局、官方、行政管理机构的意思，如United States Housing Authority(美国住房管理局)、Federal Financial Supervisory Authority(联邦金融监管局)。综上，权威与权力并不是截然对立的关系。那种剔除权力因素的权威概念虽然也比较流行，但用它来定位党的领导权，并不符合当代中国宪法体制。中国共产党作为最高政治领导力量的宪法机关，党的领导权在属性上不是政治权利，也不是国家权力、社会权力，它当然是一种权威，但更应明确它是一种独立的公权力类型，即宪法确立的党对各项国家权力和社会权力的全面主导权，以及对公民的深度引领权，在公权力体系中居于枢纽地位，接受宪法精神的约束。(30)参见蒋清华：《现行宪法中党的领导之法教义学阐释》，载《中南大学学报》(社会科学版)2019年第6期。

就宪法领导权而言，其首要任务是组织并协调国家权力的不同分支之间、国家权力与社会权力之间以及公权力与私权利之间的关系。这其实是现代政党的一个重要职能。早在20世纪初，著名的美国政治学和行政法学家古德诺(Frank Johnson Goodnow)以美国、法国、意大利的政治体制为例指出，如果国家行政机关没有实现相当程度的集权，而是最终处于有效的立法控制之下，那么就必然要靠政党来协调政治与行政的关系；即使行政机关实现了集中和集权，存在一个相当强大的政党体制往往也是民治政府和高效行政的必要前提。(31)参见[美]弗兰克·古德诺：《政治与行政——政府之研究》，丰俊功译，北京大学出版社2012年版，第107、109页。我国著名宪法学家龚祥瑞先生也指出，“没有政党，就不能把独当一面的机关(部门)在方针政策上统一起来，以实现整个国家的目标”。(32)龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社2012年版，第285页。就当代中国而言，中国共产党领导人民建立起社会主义制度，剥削阶级作为阶级已经被消灭，党不仅代表工人阶级，也代表全体人民，是使命型政党而非利益型政党，并且组织建构起分工合作而非分权制衡的政权体制，因而中国共产党能够更好地履行权力协调和权利平衡的职责，实现在同级各种组织中发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

宪法领导权的立法实施包括两个方面。在国法中，有关法律主要是对党的领导地位作出原则性强调，在对象效力方面，主要是现役军官法、公务员法、公职人员政务处分法对这些人员(不论是否中共党员)明确规定了拥护党的领导的义务。在党规中，一系列领导法规(包括组织法规以及有关规范性文件中的领导规范)确定党对有关工作的领导体制，明确相关党组织的具体领导职责，并规范其领导行为。此外，政协、人民团体、国有企业、公立高校和医院等单位的章程及内部规章制度根据领导法规作出执行性规定。上述几类规范共同构成党的领导规范体系，其中领导法规是宪法领导权立法实施的主渠道，是形成具体的领导法规关系的基本依据。

(二) 作为领导法规关系内容的领导权

党的领导法规不仅是对党章上党的领导原则的具体化，也是对宪法上党的领导原则的具体化，是党对宪法进行政治性实施的重要形式。无论是在党内法规体系中，还是在宪法制度体系中，领导法规都是一个部门法。在部门法层面，领导权在一个个具体的领导法规关系之中对领导对象产生效力是有中介的，而不是直接强制作用于领导对象。

以《中国共产党中央委员会工作条例》的规定为例(该条例整体上归为党的组织法规，其中含有重要的领导规范)，其中第7条规定，各级国家机关、政协、各民主党派和无党派人士、企事业单位、社会组织等“都必须自觉接受党中央领导”。第8条规定：“全党各个组织和全体党员必须自觉服从党中央，向党中央看齐，坚决维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。”这里的用词是不同的：“接受”的两个基本义项是“收取(给予的东西)”；“对事物容纳而不拒绝”。“服从”的基本义项是“遵照；听从”。(33)《现代汉语词典》，商务印书馆2012年版，第659、399页。“接受”具有心理上的认同性，包括承受(accept)、采纳(take up)。“服从”则无论是否认同都必须顺从(obey)、照办(comply with)。可见，如此重要的党内法规对于党外的被领导者与党内的被领导者分别使用“接受”与“服从”等不同的措辞，反映了它们在强制性上存在区别。

2014年1月，***总书记在十八届中央纪委三次全会上指出：“党的领导，体现在党的科学理论和正确路线方针政策上，体现在党的执政能力和执政水平上，同时也体现在党的严密组织体系和强大组织能力上。”(34)前引⑧，***书，第47页。他还强调：“党中央作出的决策部署，党的组织、宣传、统战、政法等部门要贯彻落实，人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实，事业单位、人民团体等的党组织也要贯彻落实，党组织要发挥作用。各方面党组织应该对党委负责、向党委报告工作。”(35)前引⑧，***书，第7页。这一重要论述在国家机关、事业单位等非党组织后面有“党组织”一词，就清楚地说明了：党的组织、宣传等部门作为直接的被领导主体，要直接贯彻落实党中央决策部署；各类领导对象作为间接的被领导主体，其党组织要履职尽责推动和保证领导对象贯彻落实党中央决策部署。中央党校党建部主任张志明教授认为，***新时代党的领导理论的突出特点和重大贡献，就是把党的领导首先界定为党对自身建设的领导，并把党对自身建设的领导的重要性提到了前所未有的认识高度。强调党的领导对党的建设特别是对全面从严治党的重要性，指出全面从严治党的核心是加强党的领导。(36)参见张志明：《十九大对党的领导理论的创新》，载《中国领导科学》2018年第1期。也即，如果党的自身建设不搞好，没有坚强有力的内部领导，党对国家和社会的领导权就难以有效实现。

宋功德教授从党内法规一般原理角度指出，党规针对党外采用非强制性的调整方式，从对党内的直接作用拓展为对党外的间接影响，党规对党外的影响力是一种事实上的来自党规实施的支配力，党规影响力的范围可能大于、等于或小于党规效力的范围。(37)参见前引⑤，宋功德书，第106-112页。为什么党的领导法规不直接约束领导对象呢？施芝鸿同志指出，党的领导地位是由宪法规定的，“这是具有强制性的”，“但这种强制性规定，是以中国近现代以来历史的和人民的非强制性选择为前提的”，同时也是以党对国家政权机关的“非强制性领导方式来实现的”。(38)参见《把我们党治国理政的全部工作转到法治化轨道上来的又一次伟大历史转折——全国政协社会和法制委员会副主任施芝鸿谈十八届四中全会》，载《秘书工作》2014年第12期。林尚立教授指出，“党通过领导制度所实现的领导，不完全是权力直接作用领导对象的过程，而是领导制度与相关制度联通互动的过程”，“与其说党的领导制度是一种权力制度，不如说是一种工作制度与组织制度。工作制度是相对于党领导其组织之外的事务而言的，组织制度则是对于党领导自身而言的”。(39)林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，中国大百科全书出版社2017年版，第165、167页。

本文认为，宪法领导权的直接性与部门法领导权的间接性，这个道理就好比***总书记论述党法关系时所讲的：“我们说不存在‘党大还是法大’的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，具体到每个党政组织、每个领导干部，就必须服从和遵守宪法法律，就不能以党自居，就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”(40)前引，中央文献出版社书，第37页。也即，宪法领导权的主体是作为整体的党，而部门法领导权的主体是具体的领导法规关系中的具体党组织。宪法领导权的效力是一个总体意义上的支配力量，其直接性体现在它创设了一种客观价值秩序，包括具体领导权在内的各种公权力都要在这个秩序框架之内而非之外运行；其他权力所参与形成的国家制度要同领导权制度相协调而不能相背离；党自己制定领导法规对具体领导主体的领导行为加以规范和保障，其他权力主体包括国家立法机关无权制定领导法规。具体领导主体根据领导法规行使领导权，这时的领导权不是宪法层面的权力，而是部门法层面的权力，其运行既要符合党规，也要“在宪法和法律的范围内活动”(党章总纲的规定)，“把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来”(党的十八届四中全会决定的规定)。

所以，领导法规对领导权效力机制的设计坚持了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，在具体领导行为的实施过程中，(1) 具体的执政权(即领导国家政权的权力)是通过设在国家机关中的党组织以及担任国家机关领导职务和各级管理人员的党员开展领导工作来使国家机关作出的政策、法律和措施贯彻党的主张，而不把党对国家机关的领导行为等同于一个具体组织内部上级对下级的领导(管理)行为从而直接对国家机关下达命令；(2) 具体的社会领导权既可以通过国家机关出台贯彻党的主张的政策、法律和措施来实现，又可以直接面向社会组织和个人进行宣传、教育、示范、引导，但也不直接要求他们必须做什么、不能做什么。可以说，具体领导权既不是直接的命令权(力)，也不是普通的建议权(利)，(41)参见蒋清华：《意见权：党的执政权属性新探》，载《广东行政学院学报》2020年第3期。而是以党的宪法地位为基础、以党的组织体系为依托、以党的领导法规为轨道、以党的纪律为保障而产生效力的意见权(力)。极少数党的监督保障法规对非党组织或非党员设定权利义务，(42)例如，《中国共产党巡视工作条例》第34条规定纪检监察机关、审计机关、政法机关和组织、信访等部门及其他有关单位应当支持配合巡视工作。中共中央办公厅印发的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》第4条规定任何组织和个人有权向纪检监察机关检举控告党组织、党员违反党纪的行为。是为了引入党外力量来助力党的先进性、纯洁性建设，以支撑和保障党的领导权。但党的领导法规恰恰就不应直接规定非党组织和非党员有服从党的领导的强制性义务。如果党的领导权依靠直接作用于领导对象的强制力来推行，则党的建设就会失去内生动力，党的先进性、纯洁性就可能丧失，从而在根本上危害党的领导地位及执政地位。

五、 领导法规关系的客体

领导法规关系的客体是指领导法规关系主体的意志和行为所指向并作用的标的，是主体间发生权利义务联系的中介，主要包括权力、智力成果、特定利益、工作行为等几类，限于篇幅，简述如下。

(一) 权力

作为领导法规关系客体的权力包括国家机关拥有的职权和社会主体拥有的公权力。党对国家政权、社会力量实施领导，就是意图让国家机关、社会主体按照党的意志和主张来行使国家权力、社会权力。例如，根据《中国共产党党组工作条例》里的规定，党组讨论和决定本单位业务工作中的重大问题，并推动本单位领导班子依法依章程将党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令。根据《中国共产党国有企业基层组织工作条例(试行)》的规定，国有企业党委(党组)讨论和决定企业经营管理等重大事项，并推动企业董事会、经理层依照公司法和本公司章程将党的主张和重大决策转化为企业的决定。

(二) 智力成果

这主要有党的基本理论、基本路线、基本方略，具体政策主张，社会意识形态，信息等。例如，《中国共产党统一战线工作条例(试行)》规定党际之间实行长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针。《中国共产党政法工作条例》规定政法单位党组(党委)有权对影响国家政治安全和社会稳定的重大事项或者重大案件进行研究，制定依法处理的原则、政策和措施。《中国共产党宣传工作条例》规定牢牢掌握意识形态工作领导权、引导社会舆论等。

(三) 特定利益

这是指为实现党的领导所需要调配和处理的利益。例如，《中国共产党机构编制工作条例》规定的党和国家机构、人员编制。《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的国家机关、政协、参照公务员法管理的群团机关、县级以上党委政府直属事业单位等的领导职务。

(四) 工作行为

这是指为实现党的领导所要求开展的具体工作行为。例如，《社会主义学院工作条例》规定的教学、科研、对外交流等工作行为。《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》规定的县级以上地方党政主要负责人推进法治建设的履职行为。

需说明的是，有体物(如办公用房、公务用车)、特殊种类物(如作为货币的党费)、人身权益(如党员身份、荣誉称号、领导干部个人信息)等这些常见的客体，可以是党的组织法规关系、自身建设法规关系或者监督保障法规关系的客体，而一般不成为领导法规关系的客体，这是领导法规的一个特征。

六、 结 语

本文尝试以法学范式来定义党的领导法规，以法律关系的思维来解析党的领导行为。在实践意义上，这样的分析为我们指引了完善领导法规的一个重要方向，即运用法治思维着力围绕领导关系的主体、客体和内容来设计领导规范，把谁来领导、领导谁、领导什么、怎么领导等重要事项纳入制度轨道，以提高领导法规的立规质量，继续推进党的领导制度化、法治化。在理论意义上，这样的分析有助于我们明确党的领导法规是强化党的领导职责、规范党的领导行为的主要途径；从领导法规关系的视角回应了党内法规具有“溢出效力”(43)对此持肯定性观点的系统论述，参见前引⑨，欧爱民书，第170-176页；欧爱民、贺丽：《正当性、类型与边界——党内法规溢出效力的理论建构》，载《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2020年第4期。、“直接的对外效力”(44)前引⑦，柯华庆、杨明宇书，第7页。的观点，明确领导法规对非党组织和非党员具有影响力而非直接约束力。所以，领导法规在提高党的领导水平、巩固党的领导地位方面发挥作用是有限的，领导法规必须与组织法规、自身建设法规、监督保障法规一道协同发力，增强领导法规实效性在根本上是靠加强党的建设而不是党规溢出效力。正因为如此，十八大以来党中央强调党的全面领导，同时狠抓党的自身建设，全面从严治党、依规治党；十九届四中全会提出的党的领导制度体系涵盖领导法规之外的党内法规制度。

在学科建设意义上，党的领导法规是党内法规体系的一大部门，我们应当加快理论建构，发展党的领导法规学。如果说领导概念是领导学的逻辑起点，那么，领导权概念就是领导法规学的逻辑起点。领导权这一范畴反映了党的领导活动作为一种独特的权力行为需要受到制度规范的基本立场，体现了党的领导法规通过规范领导权以更好保证党发挥领导核心作用的基本追求，构成了领导法规学区别于领导政治学、领导管理学的理论标记。所以，党的领导权可以成为领导法规学的基石范畴，(45)基石范畴是概念之网的总纽结，体现出一门学问的理论基石，是一种理论体系(学派)区别于其他理论体系(学派)的标记。参见张文显：《论法学的范畴意识、范畴体系与基石范畴》，载《法学研究》1991年第3期。也是党内法规学的一个基本范畴。并且，宪法规定党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。领导法规对党的领导行为进行规范，调整国家政治生活中的重要关系，是宪法制度体系的重要组成部分，在法治体系中实际上起到了宪法相关法的作用。所以，党的领导权也是当代中国宪法理论的一个重要概念，党的领导法规学应是我国宪法知识体系的组成部分，并且具有部门宪法学的地位。这对于构建中国特色社会主义法治理论的学科体系、学术体系和话语体系，具有重要意义。