党政融合改革中行政主体资格的审视与认定

朱建新 吕长城

一、问题的提出

2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《机构改革方案》)，涉及党委、人大、政府、政协、军队、群团、地方机构改革等各个方面，涉及范围之广、改革力度之大、触动机制之深，为改革开放以来所罕见。“党政机构改革不同于行政机构改革，其涉及的范围之广、纵深之大是后者无法比拟的。”(1)秦前红、陈家勋：《党政机构合署合并改革的若干问题研究》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。本轮机构改革尤为值得关注的地方，是打破了以往历次政府机构改革“单打独斗”的惯有模式，统筹党的机构和政府机构协同改革，《机构改革方案》明确提出“以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”。本轮机构改革给行政法学理论和行政审判实务也带来了全新的课题。有学者就指出，本轮机构改革对行政法的冲击最大，“因为现有行政法理论和制度并没有将党在行政过程中的角色予以明确界定，也无法为党政机构融合之后产生的问题提供现成的解决方案”。(2)林鸿潮：《党政机构融合与行政法的回应》，载《当代法学》2019年第4期。“改革对行政法的影响也不局限于行政法体系的框架，行政法的诸多具体制度都会在改革的作用下走向成熟。”(3)张步洪：《行政管理体制改革与行政法治的契合》，载《国家检察官学院学报》2006年第6期。“以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点的党和国家机构统筹改革，特别是十九大报告提出在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，对行政主体理论将产生深远影响，行政主体资格必然会重新界定。”(4)金国坤：《党政机构统筹改革与行政法理论的发展》，载《行政法学研究》2018年第5期。“党政机构合署合设产生了一种新的行政主体——党政协同治理主体，这使得现有的行政法尤其是行政主体理论出现了解释困境和‘理论危机’。”(5)喻少如、刘文凯：《党政机构合署合设与行政主体理论的发展》，载《南京社会科学》2019年第4期。

为解决机构改革过程中的职权变更和法律适用问题，全国人大常委会于2018年4月27日专门审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》(以下简称“4.27决定”)，其第1条规定“现行法律规定的行政机关职责和工作，《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关法律规定尚未修改之前，调整适用有关法律规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。地方各级行政机关承担法律规定的职责和工作需要进行调整的，按照上述原则执行”。国务院亦于2018年5月24日出台并于6月5日对外公布了《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》(以下简称“5.24决定”)，就行政法规的实施主体作出了与“4.27决定”类似的规定。然而上述两个决定中明确调整的对象均为行政机关，那么党的机构是否可以援引上述两个决定，承继相关行政机关的原有职权，尤其是其行政主体资格的界定还有待进一步厘清。

本轮党政机构改革的具体类型，尤其是涉及行政管理权行使的新型机构设立模式方面，可以细分为行政机关合并设立、党政机构合并设立、党政合署办公机制、机构转型与隶属关系调整等不同模式。对上述不同类型的新型机构行使行政管理职权进行理论分析，有助于厘清相应类型机构的行政主体资格，实现行政管理和行政执法的合法化运行。其中，行政机关的合并设立，根据“4.27决定”“5.24决定”以及《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第26条第6款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”等法律规定，其行政主体资格不存在太大争议。迫切需要解决的难题是，如何界定党政机构合并设立、合署办公、机构转型及隶属关系调整等党政融合机构改革后新型组织的行政主体资格，这不仅关系到行政管理活动的合法性、延续性，也直接影响到行政复议与行政诉讼法定救济方式的路径选择。

本文围绕国内学界关于行政主体的理论学说，以江苏省地方机构改革为主要研究视角，分析不同机构改革类型下的新型机构行政主体资格的界定，努力为全国范围内机构改革引发的行政主体争议问题提供解决方案，并破解江苏省机构改革后，党政机关合并设立、合署办公等带来的行政主体资格识别难题；对一些新型机构组建后的职权行使的合法性进行前瞻性分析研判；就改革后相关机构的行政复议管辖机制等问题提出对策和建议。

二、传统行政主体理论与新型机构行政主体资格之界定

(一) 传统行政主体理论对行政复议与诉讼的影响与制约

我国行政主体理论属于西方舶来品，主要是在借鉴大陆法系国家的理论基础上发展而来。在大陆法系的德国，行政主体是指行政法上享有权利、承担义务，具有统治权并可以设置机关，以便借此实现行政任务的组织体；(6)参见吴庚：《行政法之理论与实用》，台北三民书局2000年版，第151页。在法国，行政主体是法律创设的主体，是指享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体；(7)参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1998年版，第38页。日本行政法学者将行政主体界定为行政权的归属者。(8)参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第233页。在此基础上，国内行政法学者也提出了我国的行政主体理论。“行政主体是在行政法上具有独立行政利益，享有权利(权力)、承担义务，并负担其行为责任的组织体或该类组织体的代理主体。”(9)王连昌、马怀德主编：《行政法学》，中国政法大学出版社2007年版，第71页。“所谓行政主体，一般是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。”(10)杨解君：《行政主体及其类型的理论界定与探索》，载《法学评论》1999年第5期。“行政法学界一般将行政主体界定为享有行政权力，能以自己名义进行行政管理活动，并独立的承担因此而产生的法律责任的组织。”(11)葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，载《中国法学》2007年第3期。总的来说，经过三十多年的理论探索与学术争鸣，国内行政法学界和立法、司法实务界在行政主体概念的界定上达成了基本共识。一般来说，行政主体的判断标准包括三个方面：一是具有行政职权，职权来源既包括组织法上的规定，也包括法律、法规和规章的专门授权；二是以自己的名义行使行政职权；三是能够对外独立承担相应的法律责任。依据上述三个判断标准，传统的行政主体理论认为行政机关是最基本、最为常态化的行政主体类型；除此之外，部分行政机构(如内设机构、派出机构)、高等院校、公共事业单位因有法律、法规、规章的专门授权，在特定情形下也具备行政主体资格。

纵观行政法学理论的发展脉络，行政主体理论被移植到国内的初衷，主要是为了解决行政诉讼的被告资格问题。“中国行政法引入行政主体概念之初就是为行政救济服务的，是一种本土化的‘诉讼主体模式’，是对西方行政主体理论的颠覆性改造。”(12)章剑生：《反思与超越: 中国行政主体理论批判》，载《北方法学》2008 年第6期。“自《行政诉讼法》起草开始，行政主体就与行政诉讼被告紧密勾连在一起。”(13)沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，载《法律科学》2000年第6期。“中国行政主体概念的提出并无深厚的理论基础，它在很大程度上只是为了解决行政诉讼中被告确认这一问题。”(14)张树义：《行政主体研究》，载《中国法学》2000年第2期。这与我国行政法治的发展实践先有行政诉讼法，后有行政行为法、行政组织法的模式也是一脉相承的。“行政主体的制度和理论深刻地影响着行政复议和行政诉讼，在确定行政复议的被申请人和复议机关时，以及确定行政诉讼被告、国家赔偿被申请人时，行政主体理论是核心的判断标准。”(15)姬亚平：《机构改革对行政复议与诉讼的新要求》，载《人民法治》2018年第1期。在行政复议、行政诉讼的实践中，无论是行政复议机关，还是人民法院，在审查当事人的申请或起诉是否符合法定条件时，被申请人或者被告是否具有行政主体资格都是其中一个重要的审查内容，或者说是前置性的审查内容。

(二) 界定新型机构行政主体资格的价值意义

在本轮机构改革的快速推进下，尤其是党政机构合并设立、合署办公机制全面推开后，党的机构是否可以被纳入行政复议或诉讼的范围及其能否承担行政法律责任，不仅关系着其行政职权行使的合法性，也关涉公民、法人或者其他组织合法权益受损后的救济路径，业已成为行政法学理论界和司法实务界均无法回避的问题。正如有的学者提出，“行政主体理论不只是一个确定行政组织的诉讼后果及其诉讼代表人的描述性概念，更重要的是一套以职能实现、权力规范化为核心的具有制度建构功能的实体法理论”。(16)前引⑤，喻少如、刘文凯文。

早在二十年前，有学者就已经注意到了传统行政主体理论存在的局限性，“非行政主体的组织如党组织、企事业单位等非法行使一定行政职权后，由于其不具有行政主体资格故不能作为行政诉讼的被告，从而使这类案件不能通过行政诉讼途径解决”。(17)前引⑩，杨解君文。因此，如果一味地坚持传统行政主体理论，拒绝对其进行修正以适应改革发展的实践需要，不仅会影响党政合并设立、党政合署办公等改革模式的全面推进，也会不断缩窄行政相对人在权利受损后寻求法律救济的渠道，这不仅会导致行政主体理论与行政管理实践的脱节，也不利于发挥行政复议与行政诉讼监督依法行政的制度功能。“如果固守传统的行政法理论，党的机关既不可以成为复议被申请人和诉讼的被告，也不能成为复议主体，更不能成为赔偿主体，如此一来，导致大量的涉及公民权益的公权行为无法获得救济。”(18)前引，姬亚平文。“我们不能要求社会组织适应理论，追求逻辑上的完满，社会组织永远面对的是它所生存的环境，理论要想获得生命力，就必须适应活的生活，作出更有说服力的解释。”(19)前引，张树义文。如果我们按照实质标准将党组织纳入“行政”范畴，其形式上的主体与行政主体的概念显然不相容；但如果否认其行政主体地位，这些行为是否需要接受行政法的调整？不服这些行为能否寻求行政救济？一系列棘手问题就会接踵而至。(20)前引②，林鸿潮文。

探究行政主体的理论内涵，行政主体并非是根据行政权行使者的性质或组织属性来作出界定的，而是主要依据实施组织所行使权力的来源和性质来加以界定。正因为如此，作为行政主体常态的行政机关，其在从事民事活动时又是民事主体；作为非常态行政主体的高等院校、村委会、居委会在行使法律规范赋予其的行政职权时，又可以成为行政主体。因此，同一个组织或机构的身份并非是单一的、静态的，行政机关既可以是行政主体，也可以在特定情况下成为民事主体和刑事主体。(21)例如，《中华人民共和国刑法》第396条规定的私分国有资产罪、私分罚没财物罪的犯罪主体就包括行政机关。同理，党的机构可以作为民事主体签订买卖合同、劳动合同，并因此承担相应的民事法律责任。《中华人民共和国民法总则》第97条规定：“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”该条所规定的机关，也包括县级以上各级党委及其所属工作部门。(22)参见沈德咏主编：《〈中华人民共和国民法总则〉条文理解与适用》(上)，人民法院出版社2017年版，第677页。因此，党的机构在理论上也可以因行使行政权而成为行政主体，并进入到行政复议或行政诉讼程序之中。有学者就明确提出，“如果党的机构直接以自己的名义作出影响公民、法人、其他组织权利义务的行为，其实质就是行政行为，此时党的机构就是行政主体，当事人就可以寻求行政诉讼或者行政复议”。(23)前引②，林鸿潮文。

然而，囿于现阶段理论研究还不够成熟，尤其是行政诉讼法、《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)等法律规范还没有作出相应的修改和调整，配套的制度安排还处于空白状态，将党的机构直接作为行政复议被申请人、行政诉讼被告，仍存在较大的争议，对当下的行政复议、行政审判工作也是一个很大的挑战。

三、党政融合改革模式下认定行政主体资格需要考量的主要因素

在党政融合改革全面完成后，出现了一些与本轮改革相关的行政诉讼案件，如何审理此类行政案件，对人民法院行政审判工作提出了新的挑战，尤其是党政合并设立、合署办公等新型机构的诉讼主体资格问题。笔者认为，涉及此类行政案件中认定相关机构的行政主体资格时，需要考虑以下三个方面的因素。

(一) 坚持服务保障机构改革大局

党的十九届三中全会提出，党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障；深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力。”因此，服务和保障机构改革实现既定目标，不仅是党委政府的应有职责，也是人民法院审判工作的重要使命，是人民法院主动服务大局的重要体现。机构改革后，会出现一些新型机构涉诉案件，在法律规范尚未修改到位的前提下，“如果继续延续行政主体理论的‘诉讼主体模式’，断然不能有效地应对治理变革所带来的行政主体法权结构的实质性变化”，(24)前引⑤，喻少如、刘文凯文。甚至会导致一些新型机构无法参与诉讼，或者面临履行职责缺乏法律依据的尴尬境地，这将会产生新的更大的问题。例如，原来属于政府序列的行政机关，在机构改革后属于党委序列或者被党的机构所合并，即使保留了原来的牌子，或者加挂新的行政机关牌子，严格来说，其都不属于行政法上所说的行政机关，其继续履行行政管理和行政执法职责的法律依据存在不足。对此，笔者建议，人民法院可以在法律允许的范围内，充分探究机构改革的本意，对党委机构以行政机关的名义履行行政管理职责的行为予以尊重，不能简单地以此为由，直接否定此类模式下行政行为的合法性。

(二) 坚持依法保障权利救济路径

尊重和保障公民权益是行政法治的基本原则，在深入推进机构改革的过程中，这一原则也应严格遵守。法治政府应切实维护行政相对人的合法权益，使之不受侵犯，更不能以自己的行为侵犯公民权益。在法治国家、法治社会，包括机构改革在内的任何行政改革都不能以侵犯行政相对人的合法权益为代价。“有权必有责、用权受监督，是法治的基本原理，对行政机关的行政活动进行监督，对违法行政追究责任，对权益受损的行政相对人提供救济，是依法行政的必然要求，也是法治政府建设的重要内容。”(25)李洪雷：《行政体制改革与法治政府建设四十年(1978—2018)》，载《法治现代化研究》2018年第5期。本轮机构改革，既涉及广泛，中央地方步调统一，党政军群一体联动；又探索创新，党政机构深度融合，行政职能合并重组，在给行政法学理论带来挑战的同时，也使行政行为的实施主体更为丰富多样。但是，不管行政权的实施主体呈现何种样态，只要行政相对人的合法权益受到了侵害，其都有权依法维护自身合法权益，包括申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等。“既然‘一套人马’可以使用‘不同的牌子’对外行使职权，那么滥用‘牌子’逃避责任就难以避免。合署办公可能导致行政诉讼监督存在盲点。公民不服行政机关的行为，可以提起行政诉讼。但党政机关合署办公后，如果以‘另一块牌子’即以非行政机关的名义对外行使职权，则可能逃脱法院的司法监督。”(26)刘权：《党政机关合署办公的反思与完善》，载《行政法学研究》2018年第5期。对此，笔者主张，人民法院不能机械地认为以党委名义实施的行政行为一律属于行政诉讼的受案范围，将其排斥在行政诉讼之外，从而导致行政相对人的权利救济路径被完全剥夺；行政复议机关也不能因为机构改革出现了新情况、新问题，就完全否定行政相对人权利救济的行使路径。

(三) 坚持推动各方形成共识

在支持机构改革大局与依法保障行政相对人权利救济的目标之间，人民法院需要寻求恰当的平衡。在推进党政机构合并设立、合署办公的过程中，一些行政管理领域的许可、处罚等行政权被纳入党委序列，并在党委部门加挂或保留相应的行政机关的牌子。在现阶段学术理论和法律规范都未同步更新或者修改的背景之下，由党委部门直接行使行政权，弊大于利，且极易引发较大的社会争议，不利于机构改革的推进和深化。权宜之计，还是应当以加挂的行政机关名义对外行使行政权。但在实践中，如果客观上出现了党委部门以自己的名义行使行政权的现象，由此产生的法律责任将如何承担？在行政相对人直接对党的机构为被告提起行政诉讼之后，人民法院能否予以受理，从而使党的机构直接进入行政诉讼之中？对此，笔者认为，人民法院既不能突破现有诉讼制度的明确规定，直接认可党的机构具备行政诉讼的主体资格，也不宜“关起大门”“不立不裁”，漠视行政相对人的正当诉求。此种情形之下，人民法院可以考虑向起诉人进行法律释明，建议其变更适格被告为加挂牌子的行政机关，同时通过司法建议的方式建议相关部门规范行政权的行使方式。

四、具体机构改革模式下行政主体资格的判定

(一) 行政机关合并设立的行政主体资格判断

行政机关的合并设立，是指两个以上的行政机关通过合并形成一个新的行政机关，原来多个行政机关的全部或部分职能由新的行政机关统一行使。本轮机构改革中，无论是中央层面，还是地方层面，行政机关之间的合并设立都是其中的主要类型。在以往的历次政府机构改革中，行政机关的合并或者说简单的机构“加减法”是机构改革的基本模式。而本轮机构改革在机构的合并方面，特别引人注目的特点是注重细分职能的重组交叉，而非以机构撤并为主。

行政机关合并设立新的行政机关，原则上不影响新成立或组建的行政机关的行政主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”根据本条规定，新设行政机构如果要具备行政主体的资格，必须是行政机关或者具有法律、法规或者规章专门授权的组织。在机构改革的过渡期间，尤其是相关法律规范并未同步修订的背景下，类似于江苏省文化和旅游厅、江苏省市场监督管理局等整体合并的新设机构，其行政主体资格争议不大。但是，在整合了分散于多个行政机关的部分职能基础上组建的新的行政组织，如退役军人事务管理机构、医疗保障管理机构，其行政主体资格可能存在一定的争议，尤其是缺乏明确的法律规范授权。

正是为了解决机构改革过程中的职权变更和法律适用问题，全国人大常委会、国务院先后通过了“4.27决定”“5.24决定”，明确“《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担现行法律、行政法规规定的行政机关职责和工作的，在有关法律、行政法规规定尚未修改之前，调整适用有关法律、行政法规规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担”。虽然包括江苏省在内的多数省级层面尚未出台地方性法规、规章或在机构改革过渡期间的适用意见，但笔者认为，根据“4.27决定”“5.24决定”的精神，退役军人事务管理机构、医疗保障管理机构等新设组建的行政机关，具有相应的法定职权，这也符合《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第6款的规定。

(二) 党政机构合并设立的行政主体资格判断

党政机构之间的合并设立，是指将职能相近的党的机构与行政机关在机构、人员、职能上进行整合，既包括党的机构合并吸收行政机关，也包括行政机关合并吸收党的机构。党政机构合并设立，打破了以往多年来强调的“党政分设”惯例，这也充分借鉴和吸收了包括广东顺德模式在内的地方改革的有益经验。目前的党政机构合并设立，基本上是将职能相近的行政机关合并到党的机构，(27)例外的情况，如农业农村部，《机构改革方案》将中共中央直属机关序列的中央农村工作领导小组办公室并入到国务院系统的农业部，重新设立了作为国务院组成部门的农业农村部；地方亦是如此。合并之后的行政机关事实上已经不复存在，机构编制部门的“三定规定”也与其无关，因为其已经没有专门编制，没有单独职能，亦没有专门的内设机构。

“党政合并设立的机构设置，对当代行政法的影响是：不同于合署办公，党的机构同时又是行政机构，实质上是党的机构在行使权力。”(28)前引④，金国坤文。在政府序列的行政机关被党的机构合并之后，党的机构如果以自己的名义依据行政法律规范进行行政管理的话，其是否具有行政主体资格？“在组织人事、意识形态、宗教事务等方面，实行党政机构合并设立，实质上是党组织直接行使行政权，只是对外保留着行政机关的名称。”(29)前引④，金国坤文。当前，立法和司法解释都没有作出相应的制度安排。笔者主张，在党的机构已经加挂行政机关牌子的前提下，需要对外作出行政行为的，目前还是以行政机关的名义对外作出，不宜直接以党的机构的名义对外直接行使行政权，否则会导致行政管理的秩序紊乱。但如果党的机构实际就以自己的名义行使了行政权，行政相对人也以党的机构为被告向人民法院提起了行政诉讼，该如何处理？虽然有观点主张，可以将党的机构视为法律、法规、规章授权的组织，纳入行政诉讼的审查范围。但笔者认为，在顶层设计尚未出台以及立法未做修改的前提下，现阶段党的机构直接成为行政诉讼的被告还不妥当，对党的机构直接行使行政权的行为需要审慎、灵活处理，不宜将党的机构视为行政主体，直接纳入行政复议或行政诉讼的范畴之中，同时还要兼顾畅通行政相对人的权利救济渠道、恪守司法权行使的边界等不同制度功能。

2019年2月2日，《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》第5条规定，“行政机关职权划入党的机关的，如果党的机关对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项以行政机关名义参照前述规定办理；如果党的机关没有对外加挂行政机关牌子，相关信息公开事项按照《中国共产党党务公开条例(试行)》办理”。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室在2019年9月23日就中央宣传部办公厅《关于执行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉有关问题的函》作出复函，进一步提出“国务院新闻办公室、国家新闻出版署、国家版权局、国家电影局在中央宣传部加挂牌子。这既是加强党的领导的重大举措，也是坚持依法行政的具体体现。根据有关法律规定和工作实际，对外以自己名义独立履行法定行政管理职能的单位，原则上按行政机关对待”。故在此情况下，建议受理案件的人民法院向起诉人明确释明将党的机构变更为相应的加挂牌子的行政机关，并与党的机构做好工作对接和诉讼衔接工作；如果起诉人拒不接受法院释明的，人民法院可以以被告不适格为由，裁定不予立案。在稳妥处理案件的同时，人民法院可以通过适当的方式，向相关部门、单位提出规范党的机构对外行使行政权名义和方式的工作建议。

此外，全国人大常委会“4.27决定”以及国务院“5.24决定”对于行政机关之间的职责调整具有直接的适用性，但能否适用于行政机关的职能被党的机构承继的情形？之所以会有这样的疑问，是因为党的机构并不属于行政机关，形式上无法直接援引上述决定。笔者认为，如果严格按照上述决定执行，将会导致一个问题：原来属于政府序列的行政机关或者内设行政机构，由于机构改革已经被合并到了党的机构，脱离了行政机关的序列，那么其行使现行有效的法律规范所规定的行政职权将存在争议。例如，江苏省委宣传部将原江苏省新闻出版广电局中的新闻出版和电影管理职责予以整合吸收，对外加挂江苏省新闻出版局(省版权局)、江苏省电影局的牌子。但是，改革后加挂牌子的江苏省新闻出版局(省版权局)、江苏省电影局已经是党的机构，形式上不再属于行政机关。因此，在涉及机构改革的其他单行法律规范尚未修改到位的前提下，如果再拘泥于传统行政主体理论，那么《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国电影管理条例》中规定的“各省、自治区、直辖市人民政府的著作权行政管理部门”“县级以上地方人民政府管理电影的行政部门”等主管部门将存在职责承继上的真空，这显然与机构改革的初衷和目标不符。所以，笔者主张，全国人大常委会的“4.27决定”以及国务院的“5.24决定”中所规定的“行政机关”应当理解为“行政主体”，否则将无法涵盖涉及行政机关机构改革的各类模式。

(三) 党政合署办公机制的行政主体资格判断

通俗地说，“合署办公”是指两个或两个以上机构在一起办理公务的情况，俗称“一个机构、两块牌子”，这种类型的机构兼具党的机构和行政机关双重属性。合署办公与党政机构合并设立的区别在于，合署办公中的党政机构是平等的，不存在加挂牌子一说，行政机构实体上仍然是存在的，只是更加强调集中办公；合并设立存在主次之分，且更加注重内在融合，被合并的机构只是通过加挂牌子来体现。“相对于党政机构合并，加挂行政机关的牌子，合署办公则从实质上保证了行政机关依法定职权履行职责，既避免了交叉重复，又明确了法律责任的主体。”(30)前引④，金国坤文。本轮机构改革之前，各级纪检监察、编办、保密、档案等组织都实行党政合署办公模式，且合署机构往往被列入同级党委的工作部门。

那么，被列入党委序列的合署机构以自己的名义行使行政职权，是否具有行政主体资格呢？笔者认为，机构序列不应当成为判断一个组织是否可以成为行政主体的关键因素或核心标准，而应当看该组织是否具有并行使行政权。一个组织是否具有行政主体资格，并非以该机构的性质或者所属序列来判断，而应当以权力的来源作为判断依据。也正如此，2018年2月出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》才规定了村(居)委会、律师协会、会计师协会在依法行使行政职权时可以作为行政诉讼的被告。比照前文党政机构合并设立的模式，现阶段合署办公的机构对外行使行政权时也应以行政机关的名义，不宜直接以党的机构的名义；如果客观上错用了机构名称，在行政诉讼中人民法院应建议其做变更处理。

(四) 机构转型后的行政主体资格判断

机构转型，是指在机构仍然存在或者基本职能保持相对稳定的情况下，其机构的性质发生了重大变化，包括由行政机关转为监察机关、由军事机关转为行政机关等具体类型。

1. 转型后的机构如果已经不属于行政机关，且不再行使行政权的类型。这主要是指国家监察委员会和地方各级监察委员会的组建模式，《机构改革方案》将国家监察委列入党中央机构序列，是因为国家监察委与中纪委合署办公，也可以说国家监察委是依托于中纪委履行法定职权，这与改革之前的中纪委、监察部的体制具有相似性。但是，国家监察委是依据《中华人民共和国监察法》行使宪法和法律赋予的监察权，其本身是行使国家监察职能的专责机关，已经不同于改革之前作为国务院组成部门的监察部，监察权也已成为与行政权具有同等地位的宪法性权力。因而，各级监察委不同于改革之前的行政监察机关，其不再属于行政主体，不能成为行政诉讼的被告。

2. 转型后已经脱离原来的军事机关序列，与相关部门共同组建新的行政机关的类型。这里以消防机构为例。改革之前，各级消防部门是双重管理体制，实行的是“两块牌子、一套班子”的模式，既是公安消防机构，又是武警消防部队，在机构序列上属于武警部队，按照公安现役部队进行管理。改革之后，各级消防机构与同级政府的原安全生产监督管理部门等多个机构或职能共同组建应急管理部门，消防机构也脱离了军事机关序列，成为新型的消防救援机构。根据2019年4月修改后的《中华人民共和国消防法》第4条第1款的规定，“县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施”；同时根据该法其他条文的规定，消防救援机构享有“公众聚集场所在投入使用、营业前的消防安全检查”(第15条)、“确定本行政区域内消防安全重点单位”(第17条第1款)、“对危险部位或者场所采取临时查封措施”(第54条)、“责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款”(第58条第1款)等法定职权。可以说，根据修改后的消防法的规定，县级以上消防救援机构和本级政府的应急管理部门一样，均具有行政主体资格。消防救援机构作为行政诉讼的被告，其诉讼管辖权没有障碍，但在复议管辖权方面存在的问题是，在行政复议程序中谁可以成为同级政府消防救援机构的复议机关？根据当前改革的现状，在国务院层面，消防救援局是作为应急管理部的直属单位；在地方层面，各级消防救援机构也仅仅是编制上的转换，与同级应急管理部门并不存在实质上的隶属关系，且全国范围内的消防救援机构基本上是自成一体。因此，不少地方的应急管理部门认为其不是同级消防救援机构的上级机关，不应成为其复议机关。笔者主张，行政复议本质上属于行政机关的层级监督，原则上复议机关与复议被申请人之间应当具有行政管理上的隶属关系，这也有利于体现复议决定的权威，便于复议决定的执行。考虑到现阶段县级以上地方各级政府的消防救援机构与同级应急管理部门之间的改革现状，在消防救援机构作为行政复议被申请人时，其复议机关既可以是本级人民政府，也可以是上一级消防救援机构。

(五) 隶属关系调整后的行政主体资格判断

这里所说的隶属关系调整，是指行政机关的基本职能保持不变，但隶属关系发生了重大调整，由原来隶属于同级政府或者从双重管理变成了由同级党委工作部门归口管理。例如，各级编制委员会办公室(以下简称编办)作为同级党委政府编制委员会的办事机构，虽然原来就隶属于同级党委，但在名义上由党委、政府双重管理，本轮改革将其调整为由同级党委组织部归口管理，即由双重管理调整为由党委部门归口管理。如，为加强党对民族工作的集中统一领导，参照《机构改革方案》，江苏将省民族事务委员会(省宗教事务局)(以下简称民委)调整为省民族宗教事务委员会(以下简称民宗委)，归口省委统战部领导，但仍作为省政府组成部门。

笔者认为，隶属关系的调整，并不影响机构原来就具有的行政主体资格，无论是各级编办，还是各级民委(民宗委)，其分别作为机构编制管理、民族事务管理领域的行政主管机关，行政主体资格并无争议，其本身可以作为行政复议的被申请人以及行政诉讼的被告。以编办为例，其是否属于行政主体，进而能否作为行政复议的被申请人以及行政诉讼的被告，改革之前争议较大：肯定其行政主体资格的主要理由是其属于编制管理的主管机关，是《国务院行政机构设置和编制管理条例》(中央编办)、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(地方编办)两部行政法规的法律适用机关；而否定其行政主体资格的理由是各级编办属于党委序列，不属于行政机关。但笔者认为，改革之后，随着越来越多的行政机关被列入党委序列，如果再以机构序列为由否定编办的行政主体资格，理由难以成立。

隶属关系调整后一个较为突出的问题是，如果各级编办、民委(民宗委)作为行政复议的被申请人，行政相对人如何选择行政复议机关？“各机构法定职责的调整会带来上下级机关之间领导与被领导关系的变化，尤其是在具有管理指导监督关系的批准、备案、复议等工作中，明确上下级机关的关系是开展工作的重要前提。如在行政复议制度中，由谁承担复议职责就涉及行政复议机关和行政诉讼被告确定等一系列问题。”(31)魏哲哲：《为机构改革提供坚强法治保障——访中国政法大学副校长马怀德》，载《人民日报》2018年6月8日。《中华人民共和国行政复议法》第12条第1款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”各级民委(民宗委)虽然在领导体制上实现了从同级政府到同级党委统战部的转变，但考虑到其仍然属于同级政府的职能部门，现阶段可以根据《中华人民共和国行政复议法》第12条第1款规定，由本级人民政府或上一级主管部门作为复议机关。

五、结 语

机构改革不仅是推动国家治理现代化的重要途径，也是法治政府自身建设的重要内容，而如何处理改革与法治的关系则考验着本次机构改革成效的巩固和长期机制的建立。***总书记明确提出，“要同步考虑改革涉及的立法问题，需要制定或修改法律的要通过法定程序进行，做到在法治下推进改革，在改革中完善法治”。(32)***：《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》，载《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，人民出版社2018年版，第87页。“本轮党和国家机构改革，不仅对组织机构和职权职责调整的范围与强度更大，而且还出现了大量党政机构合并设立或合署办公的新特点，改革与立法的关系呈现更为复杂的面向。”(33)刘小妹：《机构改革与组织法律体系的革新》，载《西北大学学报》(哲学社会科学版)2019年第3期。新一轮机构改革涉及面广，法律规范的立改废任务艰巨，短期内法律缺位、法律滞后、法律冲突的现象在所难免。司法部有关负责人在国务院“5.24决定”出台后接受媒体采访时提到，目前需要修改或者废止的行政法规有230多部，数量大、内容多、情况各异，基于机构改革的不同情况和问题，有关行政法规的修改和废止工作难以在短期内或经一次“打包”修改完成。(34)李万祥：《确保机构改革在法治轨道上有序进行——司法部有关负责人详解与国务院机构改革有关的行政法规的修改或废止》，载《经济日报》2018年6月7日。

行政主体理论需要与时俱进，适应改革发展的时代需要，融入中国本土特色，既可以解决新型机构，尤其是党的机构行使行政权的理论和实践障碍，也能切实保障行政相对人权利受损后的救济路径。而解决行政主体资格的争议仅仅是保障和服务机构改革大局的其中一环，随着机构改革的全面深入推进，行政复议的管辖体制、行政机关负责人出庭应诉、规范性文件附带审查、政府信息公开的范围与公开义务主体、涉党委部门行政裁判的执行、党内法规在行政执法中的适用等一些新情况、新问题，也必将进入行政法学理论和司法实务界思考和研究的视野。