自贸区金融创新的改革实践与立法完善——以重庆自贸区金融创新为例

孟于群

自贸区是在一国或地区的对外经济活动中实行贸易自由化、投资自由化与金融自由化等特殊政策的特定区域。中国(重庆)自由贸易试验区(以下简称重庆自贸区)作为我国第三批自贸试验区之一，(1)国务院于2017年3月15日正式批复新增建立辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西等七个自贸区，这代表着自贸试验区建设进入了试点探索的新航程。其首要任务是依托制度创新，激发重庆作为“一带一路”和长江经济带连接点的作用，构建陆上贸易规则，加快内陆开放步伐。这是重庆与其他自贸试验区最大的不同之处，重庆自贸区将充分发挥这些优势，构建陆上贸易规则。(2)参见张凌云：《重庆自贸区：构建陆上贸易规则》，载《新西部》2017年第8期。国务院强调自由贸易区建设在三年内开放六个重点领域：金融服务、商贸服务、航运服务、专业服务、文化服务、社会服务。(3)参见沈伟：《自贸区金融创新：实践、障碍及前景——以上海自贸区金融创新立法为切入点》，载《厦门大学学报》(哲学社会科学版)2017年第5期。为了推进自贸区的金融自由化和便利化，各国无不在自贸区内实行创新性的金融改革。而宽松、自由和开放的金融政策是国际自贸区的共同特点，这也是各国在自贸区内实行创新性金融改革的结果。(4)参见阳建勋：《论自贸区金融创新与金融监管的互动及其法治保障——以福建自贸区为例》，载《经济体制改革》2017年第1期。为此，自贸区成败的关键是金融制度创新，(5)参见季卫东：《金融改革与“法律特区”——关于上海自贸区研究的一点刍议》，载《东方法学》2014年第1期。深化金融创新是我国自贸区建设的重要任务。

过去，重庆金融领域的外向型特点相对有所欠缺，自重庆自贸区成立以来，其共需完成7大改革任务、151项改革举措。在151项改革举措中，属于第三批自贸试验区共性举措的大概占75%，包括建设法治化、国际化、便利化的营商环境，扩大投资领域开放，推进贸易转型，深化金融领域开放创新等四个方面，其中探索性地推出36条金融创新举措。金融服务涉及一系列复杂的改革与创新，且自贸区与“一带一路”的建设是一项复杂的体系工程，必须根据不同地区和国家的不同特质，实行“规则统一、形式各异”的区别推进政策。故完善和构建重庆自贸区金融创新立法体系，可为国内其他自贸区创造可复制、可推广的金融创新经验和立法实践。

一、 自贸区金融创新的立法实践：以重庆自贸区为切入点

2017年10月，人民银行重庆营业管理部、国家外汇管理局重庆外汇管理部联合发布了《关于金融支持中国(重庆)自由贸易试验区建设的指导意见》(以下简称《指导意见》)。该《指导意见》紧扣重庆的实际情况，推出探索贸易结算便利化等36条金融创新举措，从简化跨境收支管理、创新跨境结算管理方式等八个方面层层递进。在这36条举措中，有4条属于重庆自贸试验区独有，包括探索贸易结算便利化创新、支持要素市场跨境现货交易结算、支持跨境保理业务开展以及贸易融资服务创新。重庆市分别从金融体制和政策方面，进一步放宽、引导和促进自贸区外向型经济两个纵向来推进，并结合实际情况，创造可复制、可推广的金融创新举措。

2018年5月，重庆市政府办公厅发布了《重庆口岸提升跨境贸易便利化若干措施(试行)》，规定了包括便利单证办理、压缩通关准备和缩短货物提离时间、降低口岸综合物流成本、建立“三公示”制度，(6)“三公示”制度，即公示口岸收费清单、公示口岸作业时间、公示咨询投诉方式。以及完善口岸配套服务。其中，在金融创新领域，大幅度降低了企业融资成本，充分发挥重庆物流金融公司的作用，实现物流金融公司系统与“单一窗口”系统对接，为办理融资业务的企业提供本企业外贸货物通关及物流状态信息。同时，探索设立出口信用保险保单融资风险资金池，完善“政银保”合作模式，对符合条件的中小外贸企业在合作银行开展出口信用保单融资进行风险补偿，缓解中小外贸企业融资难、融资贵等问题。

2018年8月，经重庆市政府同意，重庆市商务委员会发布《关于复制推广中国(重庆)自由贸易试验区第一批改革试点经验和创新典型案例的通知》(以下简称《创新案例通知》)。这些创新案例以制度创新为核心，以项目落地为关键，在促进金融改革创新和服务国家战略等方面形成了一批可复制、可推广的改革创新成果。具体包括在全市范围内复制推广的7项改革事项，在全市海关特殊监管区范围内复制推广的1项改革事项，以及在全市推广的13个创新典型案例。其中涉及的金融创新案例包括创新实施铁路运输信用证结算、打造“美元快付”平台、探索国际“双跨境保理”业务新模式和探索知识价值信用融资新模式。这些金融创新举措都是重庆自贸区抢抓战略机遇、全面提升对外开放水平、推动高质量发展的有力举措。

2019年9月，重庆市第五届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《中国(重庆)自由贸易试验区条例》(以下简称《自贸区条例》)，总共包括八个章节。其中，第五章从第27条到第33条共有7个条款对金融创新进行了规定。《自贸区条例》第27条规定，自贸试验区按照风险可控、服务实体经济的原则，扩大金融领域对外开放，稳步开展跨境结算、扩大人民币跨境使用等方面的改革创新，促进跨境投融资便利化，增强金融服务功能，发展新兴金融业态。第28条、第29条和第30条分别对自贸区实行跨境金融结算服务、跨境人民币业务和探索跨境投融资便利化措施进行改革创新的规定；第31条和第32条是对自贸区内设立各种金融机构予以支持，以及在自贸试验区内增强其跨境金融服务功能。(7)金融机构的设立包括在区内设立货币兑换、征信等专业化机构，内外资再保险、外资健康保险、国际多式联运物流专业保险等机构，保险资产管理公司、相互制保险机构等新型保险组织，以及为保险业发展提供配套服务的保险经纪、保险代理等专业性保险服务机构。上述金融机构将探索和开展基金交易业务，巨灾保险服务创新，探索建立融资租赁企业审批、监管制度，支持发展科技金融，以及推动跨境铁路单证、多式联运单证的融资、结算便利化等。此外，第33条规定了自贸试验区应当建立综合性金融监管协调机制，保障自贸试验区内的金融安全与稳定。与此同时，金融监管部门应当会同自贸试验区和相关部门建立跨境资金流动风险监管机制，做好反洗钱、反恐怖融资、反逃税等金融风险监测、评估和防范工作。

二、 自贸区金融创新的改革实践：重庆自贸区的经验与模式

重庆自贸区是党中央、国务院作出的重大决策，是新形势下全面深化改革、扩大开放和深入推进“一带一路”建设、长江经济带发展、西部大开发战略的重大举措。重庆自贸试验区自挂牌运行以来，以制度创新为核心，以项目落地为关键，深挖改革潜力，破解改革难题。在2018年重庆市商务委员会发布的《创新案例通知》中，旨在加快政府职能转变、探索投资贸易便利化、促进金融改革创新、服务国家战略等方面形成一批可复制、可推广的改革创新成果。其中，涉及金融创新的经验与创新模式主要有以下几个方面。

第一，从国家战略层面考量，重庆市金融办推出“创新实施铁路运输信用证结算”，主要是创新中欧班列(重庆)铁路运输贸易结算方式，积极探索陆上贸易新规则，并可在全市进行模式推广。具体经验和创新点为以下几个方面：其一，解决传统铁路运单缺乏物权属性的问题。自贸区借鉴了海运提单，创新“铁路提单”，制定铁路提单规则，保障铁路提单在签发、流转、控货、提货等环节的效力，培育出铁路提单作为权利凭证的控货功能。其二，针对铁路提单缺乏直接法律支撑的问题，沿用合同法和相关贸易法规，参与各方共同签署相关合约，构建各方共同遵守的“约定”规则。其三，有关铁路提单控货机制的可靠性问题。架设货物由货代方控制和运输、货权(提单)由银行控制和流转的分离通道，形成货物和货权在运输环节分离、在境内交收环节合并的闭合机制。其四，关于中欧班列承运人众多、责任主体模糊的问题。约定货代方承担全程跨境运输、保管、安全和控货责任，重点把控铁路提单正本作为境内交收货物唯一凭据的关键作用。其五，将铁路提单运用于国际跟单信用证，培育中欧班列铁路提单融资功能。其六，铁路提单全面运用于国际信用证、托收、汇款等各种结算和贸易融资业务，改变中欧班列贸易物流业务的结算方式和融资方式。其七，制定行业标准和规范，大力开展市场推广、商业应用和融资业务，培育广泛的公信力和认可度。其八，政府主导，争取司法判例支持和国家立法。其九，争取修改国际货协/国际货约统一运单的有关规定，(8)亚欧大陆的两大政府间国际铁路合作组织，即铁路合作组织(OSJD)和国际铁路货物运输政府间组织(OTIF)，在各自范围内分别适用不同的运输法规，即《国际铁路货物联运协定》(以下简称《国际货协》)和《国际铁路货物运送公约》(以下简称《国际货约》)。由于两个运输协定范围的铁路运输规定和运输单据都有所不同，在这两种运输法体系间办理货物运输时带来了一些主要问题，如联运的货物必须在适当的边境站重新办理发运手续，重新制作另一运输法律体系的单据，不但耽误时间，也浪费人力、物力。为解决上述问题，两个组织成立联合工作组，制定了国际货协/国际货约运单，简称“统一运单”。创设陆上贸易新规则。

第二，在金融开放创新领域，中国人民银行重庆营业管理部探索出了国际“双跨境保理”业务新模式。针对中小外贸企业出口笔数多、金额小，银行审核办理贸易融资成本高、收益低、持续开展贸易融资业务意愿不强，中小企业融资难、融资贵等突出问题，重庆自贸试验区在全国率先实施“出口双保通”，支持商业保理公司探索国际双保理业务创新，为出口企业应收账款提供融资。具体做法：其一，制定境内外银行、商业保理公司和企业在内的业务流程，在全国率先推出“出口双保通”产品；其二，通过专业保理公司对接大量中小企业完成单证审核、境外进口保理银行提供融资支持相结合的方式，实现跨境保理业务新突破。通过实施该业务，提高了贸易便利化水平，拓宽了国内中小外贸企业的融资渠道，实现了内外联动，提高服务出口型中小微企业的能力。例如，2017年就分别支持辖内两家银行通过商业保理公司为境内出口商发放国际保理融资300余万美元。

第三，在金融服务现代化和结算便利化领域，重庆市教委探索出了“知识价值信用融资”新模式。通过创建“知识价值信用融资”新模式，有效解决了科技型企业与金融机构之间的信用阻隔，打开科技型企业轻资产融资之门，破解科技型企业融资难题。具体做法：其一，构建知识价值信用评价体系。依靠大数据应用和专利软件化评估，建立由知识产权、研发投入、人才团队和创新产品等创新要素共同参与的科技型企业知识价值信用评价体系，建立知识价值信用分级评价办法，确定知识价值信用授信额度。其二，市、区两级联合设立基金，与银行建立风险分担机制。目前在高新区的基础上形成包括九龙坡、渝北、江津等“6+1”新格局，基金规模达11亿元，基金只承担贷款本金损失的80%风险。其三，对接金融机构，量身打造创新金融产品。合作银行根据知识价值信用授信额度，结合企业经营情况向企业发放基准利率的信用贷款。其四，建立线上管理系统，注重大数据运用。实现网上申请、审核、放款等信息线上流转、实时共享，并加入评价体系生成的融资额度、还款情况等数据，提高金融机构的风险控制能力。(9)截至2018年6月底，从7个区域的运行情况来看，知识价值信用贷共向307家企业发放贷款40 510万元，银行在知识价值信用贷款的基础上发放商业贷款44 387万元，助企融资总额84 897万元。

总而言之，重庆自贸区在金融创新领域中的金融创新模式和实践效果都呈现出一定的优势。在铁路运输信用证结算的创新方面，与传统的铁路运输融资模式相比，信用证结算模式具有显著优势，将海运的贸易机制引入铁路运单，成功实现了国际铁路运输的信用证融资功能；在探索知识价值信用融资领域，创新性地提出并应用知识价值信用评价体系、知识价值量化模型、轻资产融资模式。与此同时，法律制度是金融生态的基础环境，金融创新还需对自贸区金融法治整体框架进行构建和完善，(10)参见倪斐、逯鑫赫：《自贸区金融生态的法律营造与再生——以可复制、可推广原则为中心》，载《中国矿业大学学报》(社会科学版)2020年第1期。进而有助于自贸区金融创新模式可复制、可推广目标的实现。

三、 自贸区金融创新的立法思省：以重庆自贸区为中心

从重庆自贸区金融创新的立法和改革实践来看，现有法律制度和具体规则已不足以适应和调整金融创新。相较于自贸区的贸易和投资改革创新而言，在金融创新领域，从国家立法层面到具体的实施细则都还存在多层面的立法缺失。

(一) 自贸区金融创新国家立法的缺失

2017年3月，国务院印发的《中国(辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《总体方案》)提出，自贸试验区要当好改革开放的排头兵和创新发展的先行者，以制度创新为核心，以可复制、可推广为基本要求，并在建设法治化、国际化、便利化营商环境等方面，率先挖掘改革潜力，破解改革难题。同时，国务院还印发了《中国(重庆)自由贸易试验区总体方案的通知》，其中就深化金融领域开放创新而言，对优化跨境金融结算服务、推动跨境人民币业务创新发展、探索跨境投融资便利化改革创新、增强跨境金融服务功能和完善金融风险防控体系等方面作出了规定。但作为自贸区建设指导性规范文件，《总体方案》的法律位阶定性不清，无法正常发挥其指引、统筹我国自贸区整体建设的功能和作用，使其成为自贸区国家层面法规依然缺乏足够的法律依据和法理支撑，自贸区国家层面的立法至今依然缺失。(11)参见李猛：《中国自贸区国家立法问题研究》，载《理论月刊》2017年第1期。

与此同时，对自贸区金融创新的经验与复制推广缺乏国家层面的统筹安排。2016年11月，国务院发布了《关于做好自由贸易试验区新一批改革试点经验复制推广工作的通知》，该通知是根据2015年成立的中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域，按照党中央、国务院部署，以制度创新为核心，简政放权、放管结合、优化服务，推动自贸试验区在投资、贸易、金融、事中事后监管等多个方面进行了大胆探索，形成了新一批改革创新成果。并经党中央、国务院批准，自贸试验区可复制、可推广的新一批改革试点经验将在全国范围内复制推广。这对各自贸区的改革与创新的经验推广具有重大意义，意味着各省(区、市)人民政府要将自贸区改革试点经验复制、推广工作列为本地区的重点工作。2019年4月，国务院再次发布了《关于做好自由贸易试验区第五批改革试点经验复制推广工作的通知》。此次通知则是包括对批准的第三批自贸区所进行的改革与创新的成果将在全国范围内复制推广。该通知规定，在全国范围内复制推广的主要内容包括投资管理领域、贸易便利化领域、事中事后监管措施；在自贸试验区复制推广的改革事项是投资管理领域。由此，在国家统筹层面，从2016年和2019年国务院两次发布的通知来看，均未提及各自贸试验区对金融创新的经验和模式进行复制和推广。

当前，我国自贸区过于倚重地方立法，形成了所谓的“上海模式”“广东模式”“重庆模式”等等，虽说是因地制宜发挥地域优势，保证了各自贸区规划方案的可行性与有效性，并释放了各自贸区开放性、灵活性和创新性之特性。但从国家战略的长远规划来看，自贸区设立的初衷是积累可复制、可推广的制度经验，也是自贸区金融创新开放性特征的内在需求。这就需要从国家层面对金融创新可复制、可推广的经验和模式进行统筹规划和立法。

(二) 自贸区金融创新“硬法”和“软法”治理的现实困境

目前，自贸区金融创新的改革实践正不断推进，但传统金融领域等“硬法”规制因其僵化和程序烦琐等特点，对金融的创新发展具有很大的局限性，也难以适应和满足自贸区金融创新经验复制推广的要求。一方面，“硬法”的相关规定相对缺少灵活性和弹性而过于刚性化，难以应对自贸区金融创新的发展速度；(12)参见王建文、张莉莉：《论中国(上海)自由贸易试验区金融创新的法律规制》，载《法商研究》2014年第4期。另一方面，“硬法”的制定过程和具体实施过于严苛和复杂，对金融创新的复制推广产生的成本过高。国内的金融监管措施采取的是从严监管，防范金融风险，即存在国家层面颁布的金融监管立法与自贸区金融创新之间的契合问题。金融改革是由金融创新与金融监管作为一对矛盾的统一体而进行共同作用和深化的。(13)参见李树生、祁敬宇：《从美国次贷危机看金融创新与金融监管之辩证关系》，载《经济与管理研究》2008年第7期。以金融自由和开放为价值依归的自贸区金融创新，其核心要义是要充分发挥金融市场机制的作用，以提升金融活力和效率；而自贸区金融监管是金融机构对金融市场的干预，旨在维护金融安全与金融稳定。而在自贸区金融创新过程中，如何平衡金融创新和金融监管之间的关系，以及如何处理“硬法”和“软法”治理的现实困境是当前亟待解决的议题。

考察重庆自贸区金融创新“软法”治理的文本渊源，包括立法性常规成例，如重庆市第五届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《中国(重庆)自由贸易试验区条例》；行政性常规成例，如先后批准印发的各自贸区总体方案中关于金融创新的相关规定、国务院印发的《中国(重庆)自由贸易试验区总体方案的通知》，以及中国人民银行重庆营业管理部、国家外汇管理局重庆外汇管理部联合发布的《关于金融支持中国(重庆)自由贸易试验区建设的指导意见》等。以上这些“软法”规范亦存在一些现实困境：一方面，自贸区金融创新“软法”创制的单向性问题，即缺乏创制主体与公民之间的实质交流。例如，中小金融机构或消费者作为“软法”规则的重要参与者，如何在自贸区金融创新“软法”制定中加强对弱势地位者的利益保护，已成为自贸区金融创新“软法”治理的关键环节。另一方面，自贸区金融创新“软法”效力呈现的弱约束性，主要表现为缺乏明确的责任和惩罚机制。(14)参见张龑：《软法与常态化的国家治理》，载《中外法学》2016年第2期。例如，在重庆自贸区金融创新的有关“软法”规范中，对有关主体的问责制度和对消费者权益保护制度等有所缺失，这将影响金融创新的执行力和难以发挥有效治理。

(三) 自贸区金融创新司法保障和实施细则的缺失

通过对自贸区金融创新的“硬法”和“软法”规制的考察，当前重庆自贸区金融创新的相关立法还极为欠缺，对金融创新的制度体系还有待进一步建设和完善。除在国家立法的顶层设计方面外，相较于早期成立的其他自贸区的相关规范体系而言，重庆自贸区在某些领域的规范仍有缺失，还缺乏对金融创新的司法性常规成例。例如，2014年上海市第一中级人民法院已发布的《涉中国(上海)自由贸易试验区案件审判指引》，2015年广东省高级人民法院已发布的《关于充分发挥审判职能为中国(广东)自由贸易试验区建设提供司法保障的意见》等。由于重庆自贸区设立时间相对较晚，其自贸区金融创新在相关司法实践和保障方面还没有出台相关司法指引或意见，但随着金融创新实践的不断推进，未来应在司法保障方面对其继续关注和加以完善。

此外，重庆自贸区虽然探索和创新了一些金融创新的新模式，但相关具体实施规定仍不完善。例如，重庆自贸区探索性地推出国际“双跨境保理”业务新模式，是针对中小微外贸企业出口笔数多、金额小，银行审核办理贸易融资成本高、收益低、持续开展贸易融资业务意愿不强，中小企业融资难、融资贵等突出问题，重庆自贸试验区在全国率先实施“出口双保通”。在保理业务方面，此前上海自贸区和天津自贸区分别出台了《上海自由贸易试验区商业保理业务管理暂行办法》《天津市商业保理试点管理办法(试行)》，但目前还未出台具体的自贸区保理业务的实施细则。

四、 自贸区金融创新的立法完善：宏观、中观与微观

从各自贸区现有的总体方案来看，有关金融创新的总体目标设计包括两个方面：一是涉及我国长期面临的金融体系制度变革瓶颈问题，需加快金融制度创新，顺应经济全球化趋势；二是借助自身区位优势，增强金融服务功能。(15)参见刘洪愧：《自贸试验区金融开放创新研究》，中国社会科学出版社2018年版，第88页。而在金融创新的同时，金融机构和金融活动需在一定法制环境下生存和发展，新的金融组织、金融产品、金融工具、金融服务的出现，也需受到相关法律制度的认定、规范和指引。(16)参见匡国建：《完善金融生态法律制度的思考》，载《金融研究》2005年第8期。为此，针对自贸区现存的立法缺失，将从宏观到中观、微观的多层次路径对重庆自贸区金融创新的制度体系进行优化和完善。

(一) 完善金融创新的运行规则体系和加强顶层设计

***总书记在中共中央政治局第十九次集体学习时提出，加快实施自由贸易区战略是一项复杂的系统工程，要加强顶层设计、谋划大棋局，逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的自由贸易区网络，积极同“一带一路”沿线国家和地区商建自由贸易区，使我国与沿线国家合作更加紧密、往来更加便利、利益更加融合。(17)参见***：《加快实施自由贸易区战略，加快构建开放型经济新体制》，载《人民日报》2014年12月7日。因此，要加强对自贸区金融创新的顶层设计，既要考虑自贸区金融创新模式在全国的复制和推广进行统筹安排，还需考虑发挥自贸区的功能优势，创新金融制度规则，以金融制度创新契合和引领“一带一路”倡议的制度优势，以及提升我国在国际金融领域的制度性话语权。

一方面，有学者认为，我国自贸区国家层面的立法缺位，且自贸区《总体方案》法律位阶定性不清，影响其发挥指引、统筹我国自贸区整体建设的功能和引领作用。故而提出，通过颁布实施国家层面的《中国自贸区法》替代现行的《总体方案》，并以明文入法的方式确立具有国家最高层面《中国自贸区法》的法律位阶，从而能真正发挥其统筹、指引、规划的作用。(18)参见前引，李猛文。笔者认为，自贸区的国家立法在一定程度上为自贸区提供了顶层的法治保障，以自贸区金融创新为例，以国家立法为法律基础，对自贸区金融创新的新模式的复制推广进行顶层设计，将金融创新纳入国家层面总体统筹规划的主要内容和实施范畴不失为一种有效路径。

另一方面，对自贸区金融创新模式的复制和推广进行统筹安排。我国自贸区设立的最终目的和区域内金融创新，承载着推动整个金融体系从金融抑制迈向金融自由的先行先试的历史使命和重要功能。将以其创新经验和可复制的创新模式以点带面，在全国范围内、“一带一路”沿线国家，甚至是在全球范围内进行推广。但应当注意的是，重点复制、推广其他自贸区改革试点经验并非等同于脱离本地实际的重复立法。从重庆自贸区金融创新推广模式的实践来看，自贸区采取推广措施的主要形式是自贸区内推出金融创新典型案例，发挥现有创新典型案例的“溢出”效应，而自贸区外的地方可采取主动复制和实践的模式。重庆市政府已发布和推出第一批自贸区创新典型案例在全市进行推广，其设计的创新领域包括融入国家战略、贸易便利化、金融开放创新、金融服务现代化和结算便利化、深化“放管服”改革等五项类别。其中，对金融创新的典型案例的复制和推广也作出了具体安排。例如，针对创新铁路信用证结算模式的进一步立法工作建议，在金融创新业务方面，不仅要拓展业务赢取市场信任以建立铁路提单服务的广度，还要精益求精完善产品创设以挖掘铁路提单服务的深度。同时，建立国家标准探索陆上贸易规则，构筑铁路提单服务的高度，以及起草铁路提单国家标准的初稿，加强与国家标准委对接，争取有力支持。

(二) 加强自贸区以“软法”治理为导向的立法路径

在中国特色社会主义法律体系已经建成的“后立法时代”，“软法”之治在弥补“硬法”治理的缺陷、丰富自贸区金融创新法治实践的内涵等方面具有重要的现实意义。“软法”作为一种普遍的规制路径，一直在我国自贸区金融创新市场存在并发挥着不可替代的重要作用。在实践中，各种层级和范围的“方案”“计划”“纲要”“通知”“指导意见”等“软法”规范与自贸区金融创新形成多维契合，正积极发挥着规范与深化自贸区金融制度改革的重要功效。(19)参见史欣媛：《论自贸区金融创新软法治理的困境与出路》，载《经济法论坛》2018年第1期。为了有效地服务重庆自贸区建设，完善重庆自贸区金融创新“软法”治理的立法体系，发挥立法的价值引领和保障作用，需要从以下方面作出努力。

首先，推动“软法”创制的协商民主机制，在市委的统一领导下，组织市委法制办、市政府法制办、市人大以及自贸区相关部门的专业人员(包括相关金融机构、金融消费者、专家学者等)组建专门的金融创新法治工作组，启动相关的地方性法规、行政规章和规范性文件的评估工作，厘清和提出具有重庆自贸区特色先行先试的制度供给需求，并通过相互辩论的形式达成共识，将自贸区法治建设与金融制度创新有机结合。

其次，在平衡金融创新和金融监管的关系方面，应适当放宽金融监管，鼓励金融创新与容错机制。在重庆自贸区的相关金融立法中也应建立容错机制和免责条款，以鼓励金融创新的先行先试。不过，为了避免对容错机制的滥用，对免责条款的适用应有所限制。对于金融创新未能实现预期目标或出现失误的，只有在符合国家政策、改革方向，决策程序符合法律法规，以及未恶意串通损害公共利益或未牟取私利的前提下，才能适用容错免责机制。

最后，适当增强对违反“软法”的责任力度。“软法”作为柔性治理手段不宜规定强制性的责任追究机制，但行政监管机构可以采取劝告、告诫、警示、监管谈话、现场检査等非强制性的方法或手段，对未遵循“软法”规范的市场主体施以更多的监管负担，从而增强“软法”规范的约束力，这在一定程度上也加强了对自贸区金融消费者权益的“软法”保护。

(三) 完善自贸区金融创新的司法保障和相关实施细则

自贸区金融创新的法律体系不仅需要国家立法和顶层设计，更需要配套对金融创新的司法性常规成例，以及使金融创新得以落地和继续推进的具体实施细则。由于重庆自贸区设立的时间相对较晚，其自贸区金融创新在相关司法实践和保障方面还没有出台相关司法指引或意见。但随着金融创新实践的不断推进，需要在司法领域对金融创新建立司法保障体系，包括出台涉及重庆自贸区金融创新案件的审判指引，或是关于充分发挥审判职能为重庆自由贸易建设提供司法保障的意见等法律文件，以及建立金融创新争端解决的相关机构和法律机制等措施。

与此同时，重庆自贸区推出的诸如建立自由贸易账户(简称FT账户)、开展国际贸易结算中心试点、推进保税融资租赁业态的创新发展和推出“出口双保通”等多种金融创新实践，而现有出台的《总体方案》《指导意见》等金融创新的相关规则大多是较为概括性的规定。由于缺乏相关的实施细则，存在金融创新的主体不明确、相关权责不明晰等问题，这不利于金融创新实践的进一步推进。例如，在保理业务方面，重庆自贸区探索性地推出了国际“双跨境保理”业务新模式，但目前还未出台相关实施细则。此前，上海自贸区和天津自贸区在保理业务方面分别出台了《上海自由贸易试验区商业保理业务管理暂行办法》《天津市商业保理试点管理办法(试行)》，对自贸区商业保理业务的实施作出细致的规定，包括对商业保理业务的概念进行界定、商业保理企业应符合的具体条件、企业的设立与变更、资金管理、经营监管与风险防范等各方面。其中，上海自贸区对保理业务的《暂行办法》规定了两年的适用期限，天津自贸区的《管理办法》则无适用期限的规定。重庆自贸区在保理业务方面，可参考以上法律文件并结合自身保理业务的特殊性和优势，推出重庆自贸区商业保理业务的管理办法。

总而言之，重庆是西部大开发的重要战略支点，重庆自贸区位于“一带一路”和长江经济带的连接点上，自贸区的金融创新不仅是社会资源配置的核心手段，还对产业变革、社会演化、文化传播、信息互换和国家安全产生重大和深远影响。为此，自贸区金融创新不仅仅定位于服务于本区域，更应该在全国发挥引领作用和服务于“一带一路”，成为实现“中国梦”的急先锋和主心骨。(20)参见张红力等：《金融与国家安全》，中国金融出版社2015年版，第192页。自贸区金融创新需要加强顶层设计以复制和推广其创新经验和模式，以融入国家战略，发挥其经验引领、模式引领和立法引领的作用。