我国非营利组织政治参与的问题与对策研究

唐靖雯

（上海师范大学哲学与法政学院，上海200030）

“非营利组织”是不以营利为目的且具有正式组织形式，具有一定自治性、志愿性、公益性或互益性的非政府系统的社会组织[1]265。笔者所指的非营利组织，主要是社会团体、基金会和民办非企业单位，这里并不包括国家所建立的一系列公益性事业单位。在现代社会，非营利组织都致力于解决各种社会问题，维护社会公共利益，因此在社会中扮演着尤为重要的角色。非营利组织政治参与，主要是指“非营利组织试图通过一系列行为来影响政府政策过程的活动”[2]。这里的政府是指广义的政府，包括政党、人大、政府以及政协等。政府政策过程则是指政府的公共政策制定、执行、评估以及终结的过程。非营利组织所采取的影响政策过程的行为，主要是一些“非政府行为”，其中包括提供相关信息、私人接触、直接代表、提起行政复议和诉讼、参加听证会、举办学术会议及论坛、出版刊物、联盟游说、组织联署活动、借助媒体舆论、抗议和游行示威等方式来进行政治参与[2]。那么，目前非营利组织政治参与的主要问题是什么？面对这些问题，应该采用哪种路径与方法来解决，使非营利组织能够提升其政治参与能力，这是笔者要探讨的主要问题。

一、非营利组织政治参与存在的主要问题

（一）非营利组织政治参与“公利性”和“私利性”之间的矛盾

非营利组织政治参与的一个特点就是参与动机的“公利性”，这意味着其政治参与的主要动机并不是为组织成员谋取自身利益，其所获得的收益也不能在组织成员之间分配，而是将收益继续用于符合组织章程的公益事业。但是，非营利组织也有其自身利益，马克思早就指出了利益的本质，“人们与之奋斗的一切东西都和利益有关,历史不过是追求自己利益的人的活动而已。”[3]8“在我国社会转型加速期,追求利益的合理性得到社会的普遍赞成和全体社会成员的认同,社会成员个人利益的需要逐渐觉醒,公民对利益的期望变化远远高出对其他需要的期望。”[4]非营利组织也不例外，如果处理不好非营利组织自身的“公利性”与“私利性”之间的矛盾，将直接导致非营利组织政治参与中公民利益诉求信息传递发生极大偏差，甚至严重影响到非营利组织政治参与的有效性与高效性。在这样的情况下，非营利组织能否舍弃自身的“私利”转而去维护社会“公共利益”，这是目前一个亟待解决的问题。

（二）非营利组织的官方色彩过浓

官方主义倾向也是我国非营利组织所特有的。非营利组织的首要特征就是其“非政府性”，由于我国的非营利组织并没有一套完整而成熟的保障机制，政府对非营利组织的资金来源与人员构成都没有明确的规定。由于我国的经济发展水平与公民素质的局限，也不能够完全照抄“资金民间募集，人员自主参与”这种西方发达国家的模式。在财政和人事制度皆不完备的情况下，我国许多非营利组织都需要依靠政府才能发展壮大，有的甚至直接由政府拨款，而这类非营利组织的成员也大多是退休的公务员或在职公务员，此类非营利组织因其自身利益要求是从政府中得到满足，因此很难做到独立、客观的进行政治参与，在作为沟通政府与公众的桥梁作用时，也不能保证自身立场的客观公正。这样就使很多非营利组织转变为政府的下属组织，极具官方色彩。在进行政治参与的过程中，非营利组织则会过滤掉一些较为负面的信息，使得政府无法接收到公众的真实利益诉求，这对于政府科学决策以及维护公民的利益是极为不利的。而且“随着经济和政治体制的变迁，非政府组织由改革开放前公与私、国家与社会、政府与民间高度一体化的组织体制中逐渐分化出来，同时逐步伴生于新的政治文化中。”[5]国家在有意识地将非营利组织由民间“自由生长”转变为“官方管理”，政府通过“双重管理制度”牢牢把控非营利组织的发展，这反映了非营利组织政治参与所面临的一种合法性的挑战，而这种合法性一旦出现了问题，非营利组织的政治参与就真正陷入了两难的困境[6]。

（三）不同非营利组织之间政治参与“公平”问题的博弈

随着我国市场经济的不断发展，各阶层之间必然会出现一定的利益冲突，也不可能出现兼顾所有阶层利益的非营利组织。这就意味着，一些非营利组织参与政治生活，在成功维护了本阶层利益与“公平”的同时，也可能会造成另外一些阶层的“不公平”。不同社会阶层的公民在占有社会资源方面存在一定的差异，可以获得的政治资源也不尽相同，由此可以达到的政治影响力与话语权也存在差异。“无论是谁，一旦怀揣了社会力量的拳头就必然要高举政治权力梦想的价值诉求。这是政治学最高法则，如同万有引力是物质世界的至高法则一样”[7]505，优势的群体由于占有的社会、政治、物质资源较多，其利益诉求也更容易被政府、非营利组织所接收，而国家政治生活则会在不知不觉中由他们所主导。相反，弱势群体的利益诉求往往会容易被忽略，他们逐渐就会游离于国家政治生活之外[8]。一些经济实力比较强、影响力比较大的非营利组织会利用手中掌握的相对较多的资源、话语权来让公共政策具有一定的偏向性，他们在维护自身利益的时候，则会忽略其他群体或阶层的公共利益，从而导致不同非营利组织在政治参与过程中为“公平”问题而互相牵制。

二、非营利组织政治参与的对策建议

（一）加强非营利组织自身制度建设

首先，要加强非营利组织的自律建设。这是指非营利组织围绕章程制定系统的制度和规则，建立相互制约的运行机制，以指导约束内部的行为，实现自我组织、自我管理，保证政治参与的健康发展[9]154。非营利组织是公民政治参与的重要载体之一，因此，要提高其政治参与的能力就必须有一定的公信力的保障，而只有加强自身制度建设，才能更好地增强非营利组织的公信力。比如，世界健康医疗基金组织资金的筹集、管理以及使用情况都要受到内部监事、理事会和监事会的监督，不仅要主动定期向理、监事会报告，还要允许捐助人对其捐赠的款项后续使用和管理情况进行监督与查询；其外部的监督，还包括要接受各成员国的政府机构对于资金使用情况进行监督与查询。这样一套严格的资金管理制度，虽然显得有些烦琐，但这是非营利组织自身发展的需要，只有严格的制度，才能将权力关进笼子，才能保证非营利组织的长远健康发展。

其次，加强非营利组织的内部管理。目前，我国对于非营利组织的管理主要是依靠国务院和民政部颁布的一些宏观性法规和文件，如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。这些文件主要是对非营利组织外部的一些宏观管理，真正对于非营利组织的内部管理还属于空白地带。基于不同非营利组织的性质与特点不同的现实情况，非营利组织的内部制度管理也不应采用同一种模式，其内部制度管理应该具有针对性。这里就要提到王名教授对于社会组织管理的态度，他提出：“分类监管，引导资源，行为控制”[10]，在此基础上，笔者认为应该坚持“分类监督，适当引导，绩效公开”。“分类监督”主要是指先将非营利组织根据其性质特点的不同进行分类，对于不同类别的非营利组织采取不同的管理模式，并且这种管理更多的是一种监督行为，这种监督需要建立一套完整的监督体系，从而提高监督管理的成效。“适当引导”是指政府在面对非营利组织的时候也不能够完全任其发展，在适当的情况下，也需要出面对其进行适当的引导。政府主要可以通过购买公共服务等行为，来对非营利组织进行引导与扶持[11]，从而更好地促进非营利组织的发展。“绩效公开”就是要建立一套完整的绩效评估体系，通过建立起科学的评价指标、评价体系和评价机制，对非营利组织的各项活动与成果进行评估，并将绩效评估的结果向社会公开，以这种公开透明的方式来监督非营利组织的运行。在这种模式下，非营利组织将会努力提高自身工作效率，并促进其政治参与水平的提升。

最后，还要提升非营利组织的业务能力。只有不断提升自身的业务能力，才能真正达到可持续发展，才能提高其政治参与的有效性。非营利组织不仅要提高组织内部成员的综合业务能力与文化素养，还要培养组织成员的政治敏锐性，使得组织成员能够理解相关法律法规与政府制定的相关政策，达到灵活运用相关政策的程度，这样可以显著提高非营利组织成员的整体素质与能力，并取得公众的信任，更好地为其所代表的阶层代言。

（二）政府要转变思想观念

第一，政府应该转变对于非营利组织的传统观念。要认同、接受非营利组织，肯定非营利组织政治参与是社会发展的必然结果，是社会进步的表现。非营利组织的政治参与不会挑战政府的权威与地位，反而会弥补政府的不足，两者应该相互合作，默契配合。“民间组织应该要和政府形成类似于伙伴的关系，而不是民间组织单方面的依赖政府，两者也不应该是上下级的从属关系，而应该是平等的合作关系”[12]30-31政府要清楚地认识到，非营利组织的存在可以弥补政府失灵、市场失灵，同样也可以为公众提供更为广泛的公共服务[13]。

第二，政府要正确定位。政府要将自己从全能型政府转变为服务型政府。全能型政府会选择尽量包揽社会的所有公共事务，而服务型政府就要将公共事务的服务主体让渡给非营利组织，政府主要是出资购买非营利组织服务，或者在技术、信息、税收等方面给予非营利组织一定的支持。这就意味着党政干部不应在非营利组织中兼职，政府也不应该与非营利组织产生任何直接或间接的经济关系，更不能直接拨款，要将对非营利组织的管理从微观转向宏观[2]。

第三，要树立支持非营利组织发展的观念。政府不仅要进行监管，还应该扶持非营利组织的发展，这种扶持不仅仅是资金上的，还有在信息共享、税收减免等方面。在信息共享方面，政府可以与非营利组织之间建立信息共享平台，利用发达的网络技术，将两者联系到一起，加快电子政务系统建设，将政府和非营利组织的沟通渠道畅通，进行双向交流，保证信息的畅通与准确。在税收减免方面，一是对非营利组织本身的税收优惠，二是对捐赠者的税收优惠[14]。当政府转变传统观念，不再以一种消极的态度对待非营利组织政治参与，也不再“全套”对非营利组织进行消极管控，而是认识到非营利组织不可或缺的作用，真正接受非营利组织，赋予非营利组织平等的地位，这样才能鼓励与支持非营利组织的发展。例如，日本在1998 年颁布了《特定非营利活动促进法》，为许多非营利组织明确了法律定位，从根本上鼓励非营利组织的发展。在2001 年，日本千叶县提出“NPO 立县”的口号，并且为了推动官员、公民与非营利组织共同参与政治生活，千叶县采用委员会的形式，先后召开了5 次非营利组织与县级官员的意见交流会议，从而实现非营利组织与政府官员平等对话，相互交流[15]。

（三）健全法律法规

完善国家的法律体系，保障非营利组织政治参与的合法性。有效而完整的法律体系可以让非营利组织承担应尽的责任与义务，明确自己的定位。要根据实际情况对已有的法律法规进行修改和增补，对于已经出台的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，要做到有机结合、统筹兼顾，使修订的法律能够真正满足非营利组织发展的需要。

此外，应该尽早出台和非营利组织政治参与相关的法律法规。目前，我国法律法规主要集中于关注如何管理非营利组织的运行，而对非营利组织与政府、社会的关系，以及非营利组织在政治参与过程中的地位、方式、途径等方面的问题关注力度远远不够，也缺乏相关的法律法规。因此，政府应该制定颁布相关的法律法规，比如《非营利组织法》《非营利组织政治参与法》《非营利组织政治参与管理条例》《非营利组织政治参与实施细则》等。在这些法律法规中，应该明确规定非营利组织成立的条件、资金来源、政治参与的方式、政治参与途径等，从而确保非营利组织政治参与的合法性，提高其政治参与的质量与效率。

（四）培育公民主体意识

公民是国家主权及其权威的参与者和拥护者，公民一方面接受政府的政治管理，另一方面公民也要行使自己的公民权利，要对国家权利行使的合法性、公益性等进行监督。这种公民主体意识就是一种公民意识，是公民对于自己可以依法享有的各项公民权利的深切认识，这也是民主制度建立的精神根基，也是公民积极参与政治生活的原动力。培育公民主体意识，可以使公民在参与政治生活的时候，更加具有独立性与自主性。由于非营利组织是公民参与政治生活的载体，这将使非营利组织更具独立性与自主性。如果非营利组织缺乏独立性、自主性，那么其“非政府”的特质就难以凸显，从而降低公民对其信任度，相应的，非营利组织政治参与的效率也会受到影响。非营利组织只有减少对于政府的依赖，变得“自立自强”，才能够真正代表广大公民参与政治生活，用自由、民主、平等的观念潜移默化地去影响公众，唤醒公民的政治参与意识,培养公民正确的参政观念，逐步培育公民的主体意识。