对全域旅游政策的评析

邹艳艳 马 波

全域旅游政策提出以后，各级政府都在积极推进，全域旅游示范区的建设也在进行中，与此同时，社会各界出现了对其不同角度的批评。这些批评主要包括以下三个方面：第一，对曲解“全域旅游”内涵的批评；第二，示范区建设与国民经济发展水平不匹配；第三，政府主导发展旅游的模式不可行，对政府在全域旅游实施中“唱独角戏”现象进行了批评。判断这些批评是否具有科学性既需要从理论角度嵌入，又需要从中国旅游业的发展实践中进行分析。

一、“全域旅游”的内涵解读

“全域”不是一个名词，它是由“全”和“域”两个字组成。汉语词典中对“全”有多个解释，包括完备、完整、整个、普遍、纯粹、完美等，“域”也有多个含义，包括地区、区域、范围、局限等。“全”的含义是僵硬的，也许这就是为什么有些学者使用“全空间”“全要素”“全人员”“全管理”“全时间”“全链条”等缺乏灵活性的理想词汇解读全域旅游的原因，引发了其他学者的批评。

（一）对“全域旅游”意义的曲解

1.全域旅游空间：“村村点火，户户冒烟”

在阐述全域旅游基本内容时，学者们从“全”字的角度来解释，认为全域旅游就是“全产业”“全时间”“全人员”“全过程”“全地域”。例如，魏小安在《全域旅游解析》中认为，全域旅游示范区一定要涉及所有地方，达到空间全域。刘印河在《全域旅游，旅游发展战略的再定位》一文中提出，“全域”就是“全部区域”，全域旅游就是在一个区域内旅游无处不在，无时不有。

2.对产业发展的曲解：各产业围绕旅游转

德安杰环球旅游顾问集团认为，全域旅游就是要充分调动各行各业对旅游发展的积极性，围绕旅游业发展，创新发展业态。北京巅峰智业认为，建设全域旅游区需要通过排斥化工业、钢铁冶金业、重型制造业、纺织业、造纸业、物流业等重工业来服务旅游业的发展。

（二）学界的批评

张辉、历新建等学者对上述曲解提出了批评，他们认为这种片面的理解不但不符合我国国民经济发展的背景，也不符合全域旅游实践的要求。“全”不是指全部，“域”不只是空间，“全域”不是“全能”，全域旅游并不是有些人理解的全面开花，更不是“村村点火、户户冒烟”的模式，而是一种在旅游发展过程中，在新时代面临诸多旅游产业中的问题时，应该采取的一种新的发展理念。

（三）“全域旅游”是一种旅游发展新模式、新理念

这种批评是有道理的，从概念的理论构建来讲，要将两个具有多种含义又不是一个完整名词的词组合在一起，必须在经验含义和抽象定义上给予科学和规范的解释，使概念明确化，理论意义才能成立。

政策的出台最终是要落实到实践上的，理论研究不仅要进行系统的理论研究和观点辨析，推动社会科学前进；还应该坚持问题导向，推动社会问题的解决。所以，全域旅游的研究重点不在于其名称和含义，而是要明确其作为一种发展模式是否切实可行。全域旅游是一场旅游发展战略的变革，目的是打破传统旅游模式封闭的景点景区建设、经营与社会割裂的局面，突破资源框架限制和资源价值限制，将封闭在“墙内”的旅游资源释放出来，发挥旅游对社会经济发展的推动力，让旅游成为社会经济发展的助推器。这就要求旅游的基础设施建设与公共服务要跟上，各管理部门设置的障碍要破除，发挥市场对资源配置的决定性作用，拓宽旅游业发展的空间形态。只要旅游业在深化改革过程中的优势能够发挥出来、旅游者需求得到满足、社区居民获得利益、社会环境优化，叫“全域旅游”或者其他的名称都不是问题。

二、“全域旅游”的实践：全域旅游示范区建设

马克思主义认识论认为，实践是检验真理的唯一标准，认识的发展是一个辩证过程。全域旅游示范区的建设是全域旅游政策的实践，对于理解全域旅游政策具有基础意义。

（一）全域旅游：一个路子，不是一个牌子

很多地区将全域旅游示范区作为类似AAAAA景区或国家级度假区这种旅游品牌来推进全域旅游工作，将全域旅游看成旅游发展的牌子，而不是发展模式，这种认识存在着一定误区。全域旅游是路子，是将全域旅游置于我国社会经济发展来认识的发展路径。国家统计局发布的数据显示，2013年，中国产业结构调整发生质的改变，第三产业（服务业）增加值占国内生产总值（GDP）比重为46.1%，第一次超过第二产业的比重。旅游业作为现代服务业的龙头产业，在产业升级的大产业发展进程中理应发挥生产性服务业和生活性服务业的双重属性作用。因此，以“出游型消费经济”进行全域产业融合，发展“泛旅游产业”，能够有效提升旅游产业附加值，促进产业结构升级。

（二）全域旅游：旅游空间形态多样化非旅游全空间

王兴斌在《我为什么不赞成运动式的创建“全域旅游示范区”》中批评“全域旅游示范区”创建的考核标准不科学。绝大多数市县考核不达标，若硬要推广势必导致“简单模仿，千城千村千景一面”“短期行为、盲目涨价”“不择手段，不顾尊严，低俗媚客”等现象泛滥。张定春在《“全域旅游”热背后的冷思考》中指出，全域旅游还需要更多的探索和尝试，不是所有的地区都适合发展全域旅游，相关行业也不能尽快与旅游业融为一体，如今各地政府和旅游主管部门对全域旅游的热情飙升，如果缺乏正确的指导与管控，可能会沦落为本地“面子”项目，制造新的泡沫，没有典型的代表意义和基准效用，只是一个单薄的概念。张辉指出，有些地方在全域旅游示范区创建工作中提出将本区域打造成一个大景区，叫做“处处是美景”，我国旅游消费进入休闲时代和度假时代，而仅靠现有观光旅游形态的景区是难以满足旅游者需要的。

（三）全域旅游下的旅游产业空间分布

全域旅游作为国家政策提出以后，各地积极响应号召发展旅游，开展旅游实践，推动全域旅游内涵不断改进和完善，全域旅游并非地理空间上的全域开发，不是处处开发旅游、处处建设旅游项目，不是全域同质同步发展。全域旅游的核心点在“域”不在“全”，应当充分理解“域”的涵义。从理论角度讲，同经济场域、法律场域、文化场域一样，旅游也存在场域，我们称之为旅游场域。实际上，全域旅游是旅游业发展到一定阶段的产物，是一种更高级、更进步的旅游发展模式。全域旅游是旅游场域由低级到高级、由简单到复杂的产物，因此全域旅游在本质上是旅游场域的扩张。

图1 全域旅游下的旅游空间经济系统

全域旅游就是要促进中国旅游产业从封闭的“点—线”状空间，向基于旅游目的地的、开放的板块状旅游空间体系转变。如图1所示，旅游产业空间布局由以资源禀赋为中心向以旅游目的地为中心的板块产业布局发展转变。首先，板块状的旅游产业布局是指将原先游离于“点”“线”之外的旅游相关产业都纳入进来，使之转变成可利用的资源，同时提高旅游产业的关联度，带动城市的旅游发展；其次，板块状旅游空间布局需要打破传统行政区划的局限，在更大的区域内，根据自身资源、技术、资本、市场等要素状况主动寻求与其他旅游区的合作，形成区域旅游功能合理分工、旅游经济收益合理分配的旅游目的地发展模式。

三、政府主导下的旅游发展模式

（一）对政府主导型发展全域旅游的质疑

与全域旅游政策的实施相伴，全国目前有19个省市将旅游局改成旅游发展委员会。2018年3月，国家旅游局与文化部合并，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。

学术界对这项改革提出了质疑。王立升认为，政府主导的思维在全域旅游发展中行不通，全域旅游是一个系统性工程，其发展应该引入社会治理理念，政府不能唱“独角戏”，更不能忽视市场和消费者的力量。旅游管理部门扩编、增权，既不符合中央关于行政机构瘦身放权、转变职能的方针，也非加强统筹协调、部门合作的良策。以政府的政策和标准为依据创建“全域旅游示范区”是一种盲目行为，是政府主导型模式强化到前所未有的程度的表现，以行政手段强行推动全域旅游大规模、高速度“运动式”发展必然会引发各种各样的严重后果。

（二）建立旅游市场机制，加强政府对市场的支持、规制、维护

推崇科斯理论的学者认为，在完全竞争的市场条件下，实现资源最优配置的手段是市场交易，市场交易能够最优配置旅游经济行为所需的资源，因此政府部门应尽量避免干预旅游经济活动，应该完全放手给市场以达到旅游资源的最优配置。然而这种最优配置只在“理性人”和“信息完全”的假设条件下才能成立，旅游信息不对称、旅游外部不经济、旅游资源的公共物品属性等都会造成旅游经济运行中的市场失灵。旅游经济活动中，无论是旅游经营者还是旅游者都不可能掌握全面的旅游市场信息，也不能保证一直处于理性状态，信息不对称和非理性行为很容易造成旅游经济活动中市场失灵。因此，政府有必要适度干预旅游市场并优化旅游资源配置。

全域旅游实际就是旅游目的地综合建设，只不过范围更大，它不以旅游资源、旅游产品为域界划分尺度，而是以行政区划为界限。然而旅游资源是一种具有公共物品属性的公共资源，即在一定的政治地理范围内同一旅游资源具有共享性和非排他性，无法阻止“免费搭便车者”，在我国目前的社会经济发展水平下，如果想发展全域旅游，旅游资源配置仍然需要发挥政府的作用。如今，旅游产业已经超出了单一行业的范围，现有的旅游资源利用仍然受到多部门行政管理限制，在产业深度融合、整体协调工作方面，仍然存在诸多困难。旅游市场调节受到行业壁垒、区域壁垒制约，因此政府必须建立一个职能机构来规范旅游经济，维护旅游市场秩序，建立市场规则，提供旅游基础设施和公共服务来弥补市场不足。然而，政府对旅游经济活动的干预并不是指行政命令的使用，而是充分利用市场规则进行资源配置。政府对经济的干预是通过各种政策，制度和规章进行，重点在于引导、支持和监管。“全域旅游”不仅仅是旅游发展政策，更是一种发展理念，它的作用体现在政府对市场的引导、补充上。例如，带薪休假制度的落实能够释放旅游需求；放宽市场准入原则能够鼓励社会各界对旅游的投资；基础设施和公共服务的增量优化可以完善旅游供给。此外，还可以引入社会治理，完善旅游法律法规和监督机制，搭建旅游公共信息平台等。

四、结论

（一）全域旅游：意义空间的扩张

全域旅游发展政策旨在转变旅游业发展模式，推动传统景点旅游向全域旅游发展，破除景区内外管理体制障碍，从单一的旅游业内部循环发展到“旅游+”产业融合发展。因此，全域旅游并非仅仅是各专家学者阐述的全产业、全景域、全要素等物理空间、地理空间上的发展延伸，还是一种意义空间（“场域”）的扩张，即旅游场域内部各种力量相互作用，以旅游为核心，不断向外辐射，促进个体间互动，进而确定场域的扩张边界。

（二）从扩权到扩能

全域旅游的实施，是从旅游市场监管、旅游公共服务、旅游产业推进、旅游管理体制和制度等多方面推进的旅游产业全面改革创新。全域旅游的改革创新实质上是旅游场域扩张的过程，在场域扩张的初期和中期，政府主导旅游场域发展方向，扮演着旅游开发的规划者、管理者的角色，同时明确法律、法规，通过顶层设计形成完整的政策体系，构筑有助于旅游场域各个参与者公平竞争的平台，引导他们形成良好的现代旅游场域惯习。场域发展后期，良好的竞争平台和场域惯习形成，政府应退居“幕后”，充当服务者的身份，放手给市场。充分发挥市场在资源配置的决定性作用，充分发挥旅游企业特别是企业家在旅游产业创新和商业模式的革命主体力量，充分发挥旅游行业协会推动制度执行的能力，跳出部门利益，服务市场。

（三）从“点-线”状到“板块”系统

全域旅游应当以旅游消费为平台，以游客在客源地与目的地的空间移动为着力点，合理规划旅游项目实施和旅游资源配置，促进我国旅游产业从封闭的“点—线”状空间，向开放的、以目的地为依托的板块状旅游空间体系转变。由以景区景点为重心的“点—线”旅游空间系统，转向以旅游目的地为重心的板块旅游地格局。这种板块格局打破了传统行政区域的限制，将先前游离于点线之外的旅游相关产业、旅游空间纳入进来，构建新型区域旅游合作模式，实现旅游业全面发展，进而带动社会经济发展。