教师供给管理功能的执行困境与突破路径

柳安娜，王安全

(宁夏大学 教育学院,宁夏 银川750001)

在各个国家和地区都面临教师结构性匮乏的基本情况下,美国早在19 世纪20 年代初就开始探寻教师队伍供给管理办法,以解决偏远地区教师发展困局,带动全美教育高质量、实质性发展。德国、英国、日本、澳大利亚等发达国家也都发起了相应的教师队伍供给管理改革研究。从世界范围来看,教育发达国家的教育资源供给管理,已经开始从物质资源的充足供给向人力资源的争夺性配置转移。欧美发达国家在储备教育人力资源过程中,已经从传统的教师人力资源供给管理模式中抽身出来,转向刚柔并举的地方供给管理模式。[1]

进入21 世纪以来,随着教育需求的增加和科教兴国教育战略地位的逐渐提高,我国也迅速开始探索教师队伍的供给制度和管理办法。理论上,一直支持教师供给管理标准化的行动研究,开始转向探索教师供给管理的地方化理论突破,提出以地方补充管理机制优化统筹分配中的执行缺陷、弥补集中管理下的操作僵局。实践中,一向鼓励教师供给管理市场化的实践研究,在经历了市场动荡的不安之后也转向寻求多主体共同参与、全面调控的教师供给管理路径。可见,我国在探索教师供给管理的功能发挥中正经历着理论和实践的全方位验证。我国现行教师供给管理实践也证明,集约化的教师供给管理调控行为,虽然在质量上保证了教师的合格供给,但是在数量上却存在严重的供不应求现象。为了摆脱人力资源持续贫困的局面,突破教师供给管理瓶颈,保证教师数量的充足供给,优化教师质量供给,切实解决不同地区教师供给管理的现实问题。本研究试图结合不同国家、地区城教师供给管理功能的差异,从供给管理功能的本质内涵和特征,揭示教师供给管理功能的执行限度和执行水平,反思我国教师供给管理中的调节和优化功能,为我国提升教师队伍的行政管理和行政执行力提供反思视角。

一、教育均衡发展下的教师供给管理功能

教育均衡发展下的教师供给管理模式,是行政管理者对教师队伍合理发展的正态调节和教育人力资源的输送智慧,是基于国家教师供给和地方教师供给做出的区域教师队伍均衡发展管理方案,既包括区域教育执行部门对教师整体供给和需求总量的调整,也包含地方行政管理部门对教师结构供给和需求水平的调控。其目的是平衡教师数量和质量的合理供需,促进教师队伍均衡发展；功能是从现有教师队伍布局结构中获得人力资源的功能最大化。

(一)以需求为原则的供给管理功能

需求导向功能是供给管理的首要原则,因为供给管理的发生必须是建立在以需求为起点的基础教育干预行动中,才能保证供给管理功能的发挥不偏离轴心,做到有的放矢。所以,供给管理的需求导向功能与教育理论普遍认可的基本信念一样,供给管理也应该以个体发展为原则,遵循人的发展规律,从人的个性化需求出发,促进个体生长的完整性和独特性。只有遵循教师个体的生命发展需求,满足教师个体的生活发展需要,才能在个体的可持续生长中对其进行连续的文化渗透,使其逐渐承认自己的文化身份和价值存在。基于这一理论认识,理解教师供给管理的人性化需要,是对群体集中式管理的功能瓦解,以及对个体人性化管理功能的释放。它不仅要求教育行政管理者在教师队伍的供给管理中保持开放平等的对话态度,同时要求教育行政管理者深入实践观察和了解教师群体的个性化需求,积极调整供给管理方案,为高流失风险人群带来合理的流动建议,降低教师流失率。人性化需求导向功能从考察准入教师的地缘结构和属地身份,以及新任教师的工作需求,再到对全体教师工作环境需求的调查和了解,始终要求行政管理者和教师达成“多主体双向对话”的默契,通过多主体间的平等对话与交流,了解教师群体的差异需求,为供给管理工作的执行提供实践支持,保证供给管理工作落到实处,有效避免人才的流失和误用。

(二)以差序调节为导向的供给管理功能

供给管理的差序调节功能是针对不同地区教师群体的需求反馈,对困难群体的最大需求进行有效的供给管理,帮助教师优先解决紧迫性需求,帮助学校缓解紧缺教师资源供给。供给管理的差序调节功能在不同国家和地区都有不同的规定,如美国通过“核心领导力”计划,借助教育人才网络资源共享库的媒介分享功能,实现了供给管理工作者和教师个体间的深度对话,行政管理者们将个人的特质和全国各个学校的特征结合起来,通过学校主导的人才招聘网络平台,网罗优质教育人力资源,实施弱势补偿、区域流通等优先调节功能。[2]日本政府则通过加强区域内学校行政管理部门的相互配合,利用供给管理的优先调节功能,形成了平均每个教师约7 年更换一次学校(调换一般是在同一县市,城区与教师定期轮换)的教师队伍轮换管理模式。[3]美国和日本在教师供给管理中的调节行为,充分发挥了供给管理的优先调节功能,不仅保证了行政管理者对教师个体需求的差序满足,而且深入群体了解不同学校的整体发展水平,将供给管理在人力资源配置中的优化调节功能最大化,实现了紧张资源的充分管理和优质调控,同时最大限度地发挥了人的积极行动力,帮助适应性人才留在合适的位置,有效避免了准入教师的学科和专业冲突以及环境与生存需求冲突的重复出现,合理解决了教师个体的紧迫性需求。

(三)以标准为引带的供给管理功能

标准化的管理目标是对制度根基性的进一步强化,原则上管理标准是纲性制度规则的人性化体现,不仅代表供给制度的核心理念,同时指挥着管理工作的具体执行。管理标准化功能为教育行政管理人员进行教师队伍发展建设提供基本框架,当然管理标准化功能并非要求供给管理工作使用统一的标准,而是为供给管理工作的展开提供标准指南,即为行政管理人员在执行教师队伍供给管理工作中提供参考标准,防止行政不作为和行政拖拉等不当行为发生。在此,需要厘清管理标准化引带功能和执行标准化功能的差别。管理标准化引带功能允许行政管理者在执行管理工作中行进自由裁量,如日本政府在1954 年制定的«边远地区教育促进法»规定:为振兴边远地区的教育,中央财政补助市町村在贫瘠地区办学的费用,着重提高教师的生活待遇。[4]规定明确了行政管理者对教师供给标准和管理方向,却并未具体说明对边远地区教育工作者的住宅购买办法。这意味着管理者可以根据边远地区教师工作的特殊情况进行人性管理,积极调整供给侧的供给力度和管理标准的支持方案,使边远地区的教育工作者充分感受到社会对他们所处工作环境的了解和关心。一般认为,管理标准化引带功能是供给管理的需求导向功能和差序调节功能的边界限度和执行依据。它本身的自由裁量权和差序管理权就是对前两项供给管理模式的有效补充,三者在相互协调中完美结合,充分保障教育人力资源的平衡供给。

二、教师均衡供给管理的现实困境

供给管理的目的是解决现存教育人力资源质量和数量供给不充分、分配不均衡等问题,而教师队伍均衡发展却在单向度供给制度中忽视了供给管理的自由调节和集约优化功能,导致教师队伍均衡发展的不可能性,以及教师队伍生命力不足等溢出问题。

(一)深度沟通功能受阻

从我国现行教师供给管理模式看到,现行教师供给管理模式不仅失去了优质人才的进入环境,而且失去了合适人才长期留任的内部吸引力。从特岗计划和师范生定向培养的教师人力资源补充模式可见,区域行政管理者对人才进行的单向度分配和派遣,一直以来都是自上而下的供给管理模式,资源需求的精准指南和人才自我身份需求和环境需求的精准向导,从未被纳入教师队伍供给管理范畴。单向度的教育人力资源供给管理模式不仅导致管理者与被管理者的分离,而且还带来了严重的人与环境分离以及学与教的分离,最终引发了关系流动网络中的资源流失和人员空缺。出现这一现实困境的根本原因,与其说是教师的自我需求无法适应环境的更新需求,还不如务实的承认供给管理还滞留在集权与关系的深渊,人与自然和谐生长的因素,从来都不构成选择和备选者之间的考量点。僵化的教师队伍供给管理模式封闭了多元主体参与供给管理的沟通能力,从需求主体的话语截断到供给主体的话语统治,再到管理主体的话语封锁,我国教师队伍供给管理的对话沟通功能几乎为零。相反,美国行政管理者在教师队伍供给管理中表现出积极的沟通能力,是学校行政管理者通过多重有效的深度访谈了解候选人的求职意向和求职动机,让真实性资源不断放大,避免决策失误带来的教师间歇性流失,最大限度保障教师选择权益。美国的做法不仅将人从制度框架中解放出来,积极寻求人的内在需求与外在环境的吻合点,而且使适应性人才留在合适的位置,有效避免了学科和专业冲突以及环境与生存需求的冲突,让主动的合作和自主的选择成为教师选择职业的重要动力。

(二)自由调节功能受限

教师供给管理功能是在复杂的人文地理环境中生成的调控能力。因此,供给管理内部必然存在边界差异无法调和,以及一些不可控的变化因素。如美国教师供给管理就出现了追逐总体供给服务功能,忽视弱势地区的基本补偿服务功能。在这种追逐教师供给管理的总体功能驱使下,美国的大部分学校普遍采用“点状扩散”的供给制度,这种模式虽然在总体供给上实现了区域饱和,但同时也出现了不同地区对教师的差异化需求紧张局面。面对地区差异,美国的教师供给标准无法为不同地区提供差异服务,导致大部分学校开始进行激烈的教师候选人争夺,环境优质的学校在标准化供给模式下,利用交通便捷、生活环境优美等天然环境吸引力抢夺优质教师资源。弱势地区在标准化供给的辐射范围内长期无法招到教师,导致学校运营瘫痪,学校竞争力不断减弱,带来了严重的教师流失问题。同样,我国在教师队伍供给管理中表现出的调节功能也存在严重缺漏,长期的集中供给管理模式,不仅弱化了地方行政管理者对教师队伍整体状态的了解和把控,而且严重降低了行政管理者对教师进行深度了解和沟通的能力,导致教师的单向流动和弱势地区教师的高流失率。[5]从我国教育兴国计划实施以来的教师队伍发展状态来看,加薪增酬的政策供给管理模式并没有体现出差异化需求补偿,反而增加了统筹加薪后的教师职业倦怠感。从人的发展需求来看,这种群体性的教师职业倦怠感增强,主要是因为工作量的年龄差异和不对等的劳动报酬导致了教师的职业内卷化。

(三)优化功能受压

供给管理的优化功能是对供给管理自由调节功能的及时补充。然而我国教师供给管理的优化功能却存在严重缺漏。一方面是供给制度和管理模式的僵化问题,另一方面是学校管理者或地方行政主管的管理智慧欠缺。因为,教师供给制度和管理标准是相对稳定的,所以,供给管理优化功能的发挥全靠管理者的执行智慧。如果管理者无法理解供给管理标准的准确含义,又无法合理解读供给制度和管理标准的发展旨意,那么在供给管理行为中必然会出现执行力不足和执行延迟等管理问题。如美国教师的高更替率和繁杂的新教师准入流程,给教育行政管理者带来了繁复的工作程序。据统计美国全国范围内教师的平均预期寿命在5.8 至6.5 年之间,[6]面对每年高比列的教师更替率,[7]教育行政管理者们为了寻找合适的教师替代者,可能需要在每个教学岗位上频繁地重复这些活动。僵化的教师供给管理模式不仅拖垮了行政管理者,而且在执行操作中也陷入僵局,导致供给管理的优化功能完全丧失了其在教育行政管理工作中的优化职能,管理工作者也无法在执行操作中凸显管理智慧。面对亟待解决的教师供给管理功能的自由调节限度不足,以及优化执行力度不充分等问题,发达国家和发展中国家都在积极解决这一问题,他们的行动原则和变革路径能否激活教育行政管理人员的供给管理智慧,推动全球教师队伍均衡发展。

三、教师均衡供给管理的功能突破

关注和反思教师供给管理标准的创新路径,必须以中国的国情为根本原则,在改变传统教师供给管理原则的基础上,积极向多元智慧对话管理方式靠近,发展合作互联共通平台,建立人才网络资源共享平台(图1),发挥人力资源供给管理优势,帮助教师找回专业身份自信,体验职业幸福。

(一)完善供给制度，提升教师均衡供给管理能力

制度是一个国家运行的根本和发展的根基,制度完善、法制健全的国家能够借助制度优势吸引和留住人才。[8]教育人力资源的供给管理原则同样必须建立在完善的制度基础上,才能保障供给管理功能的有效发挥。为了提高教师队伍的供给管理功能,必须在供给管理原则中植入制度优势原则,借助制度的保障性和稳定性提升供给管理工作的有效性和合理性。具体在供给管理功能的发挥中结合国家制度建立完善的教师供给制度,充分发挥教师供给制度的辐射能力,从教育人力资源引进制度、专业提升发展制度、住房保障制度、退休保障制度、医疗保障制度、随迁子女就学制度、户籍制度等方面完善供给管理功能。同时,要想执行好供给管理的制度根基性原则,行政管理者需要学习制度、了解制度、分析制度并传达制度,在征求民意的基础上细化管理规则。为了更好地理解制度根基性功能,我们可以借鉴美国和日本在供给管理工作中的行政做法,比如美国学校主管经常在招聘会上和教师专业发展培训会上,介绍他们的制度细则和管理原则。日本行政管理者则会在教师培训网站上推送他们的供给管理调整工作,也会给教师们发出群体电子邮件告诉他们制度的优越性和保障性。可见制度的根基性是任何社会和组织都不可动摇的根基,也是我们发挥供给管理功能应该要坚持的根本原则。

(二)创新管理模式，共享教育人力资源

首先,发展关系网络资源,将各学校纳入招聘管理的网络系统,在行政主管的积极配合下,开展教师人力资源需求公开和对话。将各学校的地缘结构特征、文化经济特征结合起来,通过共享网络平台展示各学校的区位优势和办学特色,以及学校间的工资待遇和各项支持政策,为优秀教师资源的进入提供前认知,同时让同行了解各学校的基本情况,为候选计划提供指南和参考。熟人关系网络的形成可以为新教师的区域内和跨区域职位选择建立有效的信息互助平台,避免招聘和雇佣中产生的冲突和矛盾,同时可以为原有教师提供咨询信息平台,帮助原有教师解决地缘生存关系矛盾。其次,对话的目的是将各学校行政管理者纳入招募系统,形成系统咨询平台,既可以为彼此提供学校情况咨询,也可以为新教师提供招聘指南咨询,这既可以提高需求数量的精准定位,又可以解决教师学科专业的精准匹配,不仅将招聘从统筹资源分配模式中分离出来,而且让雇佣关系在学校协调中获得可持续生长。同时,咨询对话也可以在咨询平台内进行互联互通,如通过核心领导对咨询任务进行有效分配,让新旧教师都可以获得与行政管理者的正面对话。一方面,通过与行政管理者的一次和多次对话,帮助新教师了解学校情况和招募情况,更精准的定位自身选择；另一方面,可以为原有教师提供岗位需求指南和招募资源信息,解决原有教师的属地和归属分离问题,将学校打造成一个热爱教育之人愿意回去的栖身之地。

(三)优化区域合作，促进教师专业共同成长

集约化的领导中心式培训模式,切断了各学校与候选人之间的直接交流对话机会,阻隔了候选人进入即将入职学校观察体验的机会,失去了新教师与即将任职学校的前期适应环节,导致新教师专业知识与所教学科知识的严重分离。入职后,新教师无法获得专业内的自我发展和提升,反而被挤入常规教育领域的主流科目教学,这在无形中打破了新教师的原有知识结构,并将其推入现实的深渊,使人与人之间的沟通和互访失去了多向互通的交流平台。相比日本新教师的准入制度和专业发展制度,非常注重新教师的前适应性培育,以及新教师的专业发展引带培训。如学校通过跨区域合作平台,以及原有教师的积极引带,帮助新教师在入职前获得真实教育生活的正向体验。我们应该借助日本模式的优势,集中力量发挥核心领导力的积极引带和主动服务功能,打破线性配给管理关系,努力构建新型合作关系网络。让“中央和地方之间,以及相关部门之间建立并完善沟通和协调机制,协同推进、共同发力”[9],汇集各方力量优势,构建教师队伍可持续发展平台。同时,鼓励决策机关将一部分权力下放学校,通过行政主管部门的任务分配指南,满足各学校教师专业培训发展的基本任务和培训目标,然后通过各学校原有教师与新教师的伙伴关系,帮助新旧教师完善专业发展方向,调整教学工作、制订专业发展提升计划(这个计划可以在入职前全部完成,也可从入职前开始循序渐进直到入职后的一年内完成计划),为全体教师的专业成长提供空间和时间上的双重保障。