中美乡村教师生活待遇政策对比研究

薛正斌，张斌业

(宁夏师范学院 教育科学学院，宁夏 固原 756000)

乡村教师队伍建设是世界各国发展乡村教育面临的重要问题之一，受地理位置与经济差异等因素影响，造成乡村学校交通不利、生活条件艰苦、教师缺乏专业发展机会等问题，致使乡村学校教师短缺，严重影响了乡村教育发展。所以，世界各国制定了各种乡村教师待遇政策，吸引和鼓励优秀人才到艰苦偏远乡村学校任教。本文对中国和美国的乡村教师生活待遇政策进行对比分析，期望能够对更好实施中国乡村教师生活待遇政策有所启示。

一、中美乡村教师生活待遇政策异同

(一)共同点

1.制定了相关法律制度

为了提高乡村教师的工资待遇，中国和美国都颁布了相关的法律制度，如美国的《初等和中等教育法》《农村教育成就计划》[1]《农村教师保留法案》[2]《美国恢复与再投资法案》[3]《2018年解决教师短缺法案》[4]等；中国的《教师法》[5]《乡村教师支持计划(2015—2020年)》[6]《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》[7]《关于落实2013年中央1号文件要求对在连片特困地区工作的乡村教师给予生活补助的通知》[8]等(表1)。以上这些政策不仅提高了乡村教师的工资待遇，同时，还包括对乡村教师的重大疾病救助、住房补贴、定居补助等内容。尽管中国与美国都颁布了提高乡村教师工资待遇的相关法律制度，相比之下，中国颁布的相关法律制度较少，只有《教师法》，难以保证乡村教师津贴费用，不能很好地落实相关政策，而美国颁布了多项法律、法案，形成长期有效的法律制度，保障了乡村学校教师的津贴补助。

表1 中美乡村教师生活待遇政策对比

2.政策目的相同

尽管中国和美国在乡村教师生活待遇方面的法律制度内容存在差异，但两国相关的法律制度目的都是相同的，目的都是为了加大政府对乡村教师的资金投入力度，提高乡村教师的吸引力，使其安心在乡村学校任教，解决乡村教师师资短缺问题，提高乡村教育质量，促进教育均衡公平发展。

(二)不同点

1.对象范围不同

中国乡村教师补贴对象范围是:在县以下的乡(镇)和村级学校工作、主要从事九年义务教育阶段教学活动的中小学教师。而美国乡村教师补贴对象范围是:距离都市55英里以上、注册学生数为300人以下的乡村学校教师，只有在这些学校的教师才能享受津贴政策。[9]

2.补贴内容不同

中国乡村教师生活待遇内容包括:生活补助政策、重大疾病救助、教师周转宿舍建设等。[10]美国通过多种形式为乡村教师提供经济支持，主要内容包括:住房补贴、住房贷款、房租减免、安家补助、税收减免等。[11]

3.经费负担方式不同

由于中国和美国的管理体制不同，两国乡村教师生活待遇政策的经费分担模式也不同。中国是地方政府全部承担，或中央与地方按一定比例分担；《乡村教师支持计划》提出:“全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，依据学校艰苦边远程度实行差别化的补助标准，中央财政继续给予综合奖补。”[6]地方机关事业单位补贴发放应由地方财政保障，但中西部经济欠发达地区是中央与地方按一定比例分担，不足部分由地方财政补充，确保地方补贴足额发放。

美国乡村教师生活补贴有三种形式:联邦政府全部承担、各州独立承担、联邦政府与各州按一定比例分担。美国各州独自设立的教师补贴项目，其中一些也会受到联邦政府的支持和补助。美国形成了以中央为主、地方为辅的经费供给机制。

美国乡村教师补贴发放形式不同，有的州是按月发放，有的州是一次性签约并支付奖金。中国是按月发放。

4.补贴金额依据不同

中国与美国乡村教师补贴金额依据有所不同。中国依据教师所在乡村学校的艰苦边远程度实行差别化补助标准，在越偏远、条件艰苦学校工作的乡村教师津贴越高。地方政府根据国家《乡村教师支持计划》政策内容，因地制宜，制定乡村教师差别化补助标准，重要向偏远艰苦学校倾斜，形成“越艰苦、工资越多”的激励机制。美国是针对某个地区学校教师短缺严重程度，联邦或各州制定乡村教师补贴金额，吸引教师到这些学校任教。因此，乡村教师补贴政策的受益范围和对象不同。

5.补贴奖励方式不同

为了吸引、留住乡村教师，美国联邦政府和各州采取了多种奖励计划，因而补贴奖励方式也不同。一是提供住房补贴、免息贷款。密西西比州和蒙大拿州为师资严重短缺的乡村学校教师分别提供每年1000美元、3000美元的贷款补贴。[12]芝加哥实施“教师购房者援助计划”，为乡村学校教师提供贷款购置住房。[13]

二是发放奖金。加利福尼亚州为即将到乡村学校任教的大学生提供20 000美元的奖学金，麻萨诸塞州为乡村新教师提供20 000美元的签约金。[14]科罗拉多州实施“留任奖金项目”，为在同一乡村地区学校工作的教师每年发放3000美元的奖金，连续可享受5年。[15]

6.短缺教师的类型不同

美国乡村学校短缺教师主要集中在特殊教育、双语、数学和科学等学科领域。[16]而中国乡村学校主要缺乏音乐、体育、美术和英语教师。

二、乡村教师生活待遇政策的启示

(一)建立健全相关法律制度

教师队伍建设周期长，需要长期投入，必须要有健全的法律制度保障。美国制定了很多相关乡村教师的法律制度，有效保障了乡村教师队伍的数量和质量。虽然中国的《教师法》提出了建立乡村、边远艰苦地区学校教师特殊津补贴制度，提高教师工资待遇，却没有明确政策实施的主体，没有规定教师补贴判断标准等内容，因而难以落实。直到2015年，《乡村教师支持计划(2015—2020年)》的颁布才有力推动了教师补贴制度的实施。到2016年底，大约200万乡村教师享受生活补助政策，约占乡村教师总数的三分之二。到2017年，乡村教师人均补助标准达到200—400元，约占乡村教师总数的68%。[17]

由此可见，中国乡村教师待遇缺乏相关法律保障，重要以短期计划、项目等形式进行，没有形成长期有效的法律制度，导致一些政策实施没有长期性，难以保障乡村薄弱地区学校教师的津贴补助。因此，国家要进一步完善相关法律制度，明确规定各级政府的责任，使地方政府实施政策有法可依，依法保障乡村教师的津贴足额发放。同时，应建立相关监督和评价机制，使乡村教师津贴政策具有长期性、稳定性。另外，还应根据政策实施的评价效果，不断修改津贴政策，使政策具有临时性、灵活性，从根本上保障乡村偏远地区教师的福利待遇，更好地落实国家政策。

(二)建立科学合理的财政分担体制

乡村教师补贴是落实乡村教师补贴政策的核心和关键，直接与教师的经济利益密切相关。乡村教师补贴政策是一项非常复杂的工程，涉及乡村教师补贴的负担主体、政策惠及的对象范围、乡村学校艰苦边远程度的标准、补贴档次及其额度等诸多事项。乡村教师津补贴惠及范围广、额度大。我国东部、中部、西部地区社会经济发展差距较大，各地乡村教师补贴标准差距很大，以2017年我国乡村教师人均补助标准为例，达到400元以上的占27%，低于200元的约占5%。在经济相对发达地区的乡村教师补贴水平超过766元，如北京市的乡村教师生活补贴已达到2000元。[17]

《乡村教师支持计划》提出:“全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，依据学校艰苦边远程度实行差别化的补助标准，中央财政继续给予综合奖补。”由此可见，地方机关事业单位补贴发放应由地方财政保障，但由于我国中西部地区社会经济发展滞后，通过中央财政转移支付和地方财政机制保障补贴发放，即所需经费按照现行的财政分级比例承担，不足部分由地方财政补充，以确保地方补贴足额发放。

综上所述，乡村教师补贴应明确政策负责实施的主体，并对乡村学校进行详细分类，采取差异化补贴标准，制定合理、可操作的津贴制度。针对我国具体国情，乡村教师补贴职责主体应采取:东部地区以县为主，省级为辅；中部地区以省为主，中央为辅；西部地区以中央为主，地方为辅。东部地区的乡村教师补贴可实行自主承担；对于中部和西部地区，按照国家统筹省级地方共同承担的原则，按照一定比例共同承担，如西部欠发达地区，国家承担80%，地方承担20%，使乡村教师补贴政策落到实处，确保乡村教师补贴及时、足额发放，缩小地区之间乡村教师补贴的差距。

(三)完善地方政府乡村教师生活待遇政策

美国联邦有乡村教师生活待遇法律制度，各州也有自己的乡村教师生活待遇政策，这样政策因地制宜，灵活多样，切合地方实际。我国乡村教师生活待遇政策是一个宏观层面的，具体由地方政府实施，地方政府应根据各地的实际情况，进一步丰富和完善政策内容。例如，除了乡村学校的教师周转房之外，还可以考虑教师住房贷款优惠政策、教师子女上学问题等；为了解决乡村教师短缺问题，可以返聘退休的老教师，直接发放劳动津贴等。