国外公共旅游资源管理经验对我国风景名胜区的启示——以美国国家公园为例

王 丽

（无锡商业职业技术学院 旅游管理学院，江苏 无锡 214153）

一、引言

公共旅游资源在各国旅游业发展中的地位和作用极为重要。在国外，很多国家对公共旅游资源管理采用一种资源开发与保护、民众旅游与接受教育及科学研究相结合的国家公园模式。按照国际经验，国家公园能把生物多样性、自然生态环境脆弱性、文化生态的原始性和民众旅游、社区参与旅游开发等问题有机地结合起来，对保护民族传统文化、帮助当地人民脱贫致富提供一个人居环境可持续发展的示范区。在我国，国家公园还是一个新生事物。2006 年8 月1 日，我国大陆第一个按国家公园理念建设的香格里拉普达措国家公园正式挂牌成立并投入运营；2008 年9 月，国家环境保护部和国家旅游局批准建设了我国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。国家公园的试点工作在我国开始出现。

然而，在理论界，国内关于公共资源研究主要围绕旅游景区企业化经营、所有权和经营权分离、旅游开发等问题，局部的、零散的特征明显，一些成果或观念明显带有部门背景和体制色彩。鉴于公共资源类旅游景区，特别是风景名胜区，是国家旅游业赖以生存和发展的基础，学习和借鉴国际上风景区经营、管理和开发的好的经验和做法，对加快我国旅游业成为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，尽快实现与国际接轨，增强我国旅游业的国际竞争力，确保旅游资源可持续利用，具有重要意义。

二、国家公园：国外公共旅游资源经营的主要模式

国家公园（National Park）是一种平衡开发与保护的成功模式。按照世界自然保护联盟（IUCN，1994）的定义，国家公园是指在保护区域内生态系统完整的前提下，经过适度开发，为民众提供精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的场所。主要功能包括：（1）为游客提供保护性自然资源。（2）保护生物多样性。在经济高速发展、动植物种类快速消亡的时代，它能起到保护大自然物种基因库的功能，并为世世代代对物种的利用提供可能性。（3）提供国民游憩、旅游参观，繁荣地方经济。以主题为绿色旅游和生态旅游的实践，已成为许多地方的主要经济来源。（4）为科学研究、国民环境教育和爱国主义教育提供课堂，已成为最重要的自然资源保护类型（见表1）。

三、美国国家公园发展历程及经营特点

（一）国家公园的诞生及形成

“国家公园”概念最早由美国艺术家乔治·卡特林（Geoge Catlin）提出[1]。1872 年，美国国会批准建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园。此后，美国国家公园不断增加，逐步形成较为完善的体系。国家公园体系是指由美国内政部国家公园管理局管理的陆地和水域，包括国家公园、纪念地、历史地段等。目前，美国国家公园体系可分为三大类：第一大类以保护自然环境和生态环境为主；第二大类主要以生态旅游资源为保护对象；第三大类为文化历史遗址保护区，大致形成六个阶段（见表2）。

表1 国家公园与其它保护地面积及主要内容对比

表2 美国国家公园的发展历程

到目前为止，美国国家公园体系包括20 个分类，369 个单位，总面积达33.7 万km2，占美国国土面积约3.64%，形成了管理较为完善、成熟且完备的实践模式。

（二）美国国家公园管理特色

1.实行逐级分配和垂直管理制度。美国国家公园系统由联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理，管理局代表国家直接管理全国的国家公园，实行“三分式管理方式”，即把公园分为自然、历史和游憩三个系统进行分类管理。

2.实行“一园一法”制度。几乎每一个国家公园都有独立立法，实行“一州一法”或“一园一法”制度，保证了美国国家公园作为国家遗产在联邦公共支出中的财政地位，明确了国家公园的责任和义务。

3.资源保护与游憩并重。美国国家公园系统资源及其价值的保护和尽可能地为民众提供游憩愉悦机会，当出现保护与资源利用发生冲突时，以保护优先的原则处理，严禁搞开发性项目，只允许建造少量的、小型的、分散的旅游基本生活服务设施。

4.经营与管理角色分离。管理人员都由总局直接任命、统一调配，实行严格意义上的“特许经营制度”和“国家统一管理”的模式。管理机构专注于自然文化遗产的保护与管理，日常开支由联邦政府拨款解决，景区门票收入全额上缴联邦财政，国会返还门票全部用于景区基础设施建设和维护。

5.实施土地分区管理。公园划分为生态保护区、特殊景观区、历史文化区、游憩区和一般控制区等进行管理；管理局对园外的土地一是通过“部分购买法”，获得管理权；二是在界外建立新公园——“绿线公园”，通过区域规划来协调保护国家公园。

6.资金来源有保障。经费来源于国家拨款，绝对不允许国家公园管理局下达经济创收指标，在资金管理机制上保证了美国国家公园体系作为国家遗产资源在联邦经常性财政支出中的地位。社会捐赠资金大大减轻了联邦政府的财政负担。

四、美国国家公园与我国风景名胜区管理比较

（一）我国风景名胜区管理发展演变及存在的问题

1.发展演变。1982 年，国务院审定公布了第一批国家重点风景名胜区，标志着我国风景名胜区制度的建立；1985 年，国务院颁发了《风景名胜区管理暂行规定》；1987 年，建设部发布了《风景名胜区管理暂行规定条例实施办法》；2006 年，新《风景名胜区条例》通过。

2.存在问题。一是多头管理，多重目标。缺乏自上而下直属的、系统的上级权威管理机构和基层务实的管理机构，多重管理导致了多重目标与企业经营之间的矛盾。二是规划不足，缺乏规范。规划设计单位有各级城市规划院、园林规划建筑设计院、大专院校的有关院系设计单位等。这些规划设计单位规划设计的质量参差不齐，存在的问题较多。三是机制落后，观念保守。从性质来看，有些风景名胜区是社会公益事业，如按照企业化运作方式来经营，将会导致管理机制落后。四是财政困难，举步艰难。资源保护财政投入有限，自筹自支情况比较普遍。五是资源破坏，环境污染。由于经费投入的不保障，导致过度旅游开发，景区建设庸俗化，对旅游资源破坏很大。

(二)美国国家公园与我国风景名胜区比较基础

1.管理客体相同。我国的风景名胜区从性质和功能上类似于美国的国家公园，所研究和保护利用的客体对象从本质上来说具有相似性；且按照IUCN（1994）划分体系，国家公园与我国的第二类保护地类型（风景名胜区属于其中一类）最为接近。

2.管理方式接近。美国建立了国家公园体系来管理国家自然风景资源和人文景观资源；我国至今已建立了国家风景名胜区系统来管理国家风景名胜资源。

3.管理体系相似。美国建立了“国家——州或地方政府——私立国家公园”管理法则和管理体制；我国则建立了“国家——省——市（县）”风景名胜区管理等级体系。

（三）美国国家公园与我国风景名胜区比较

美国国家公园的成功不仅在于它建立了国家公园体系，还在于它建立了一套完善的国家公园管理制度。在我国，由于政治体制、社会环境、经济发展水平的差异，导致中美两种保护地类型存在管理目标、组织管理、规划设计、经营管理及管理效果等方面的不同（见表3）。

五、借鉴与启示

(一)改革管理体制，理顺我国风景名胜区的管理定位

美国国家公园由中央直接管理，而我国风景名胜区的管理体制缺乏自上而下的直属的、系统的、实质性的上级权威管理机构和基层务实的管理机构[4]；加之地方行政部门的参与，使管理杂乱而繁忙，甚至有的地方把旅游业视之为主要经济发展点，造成许多景点管理水平和景点价值严重不符。有必要通过形成系统而严格的准入标准遴选真正有代表性的公共旅游资源并采取有效的方式进行开发保护，重塑其管理定位。

表3 美国国家公园与我国风景名胜区管理比较

（二）完善风景名胜区的立法和法规政策指令体系

我国1985 年颁布了《风景名胜区管理暂行条例》，20 多年来《风景名胜区法》至今没有纳入到国家立法程序。立法滞后表现最严重的问题就是规划管理不利，造成乱搭乱建现象。笔者认为，立法可以按照“宪法——法律——行政法规——部门规章、地方性法规等——规范性文件”构建，重点解决风景名胜区土地确权、管理权属和执法主体、经费来源及与社区关系问题。

（三）做好风景名胜区的科学规划工作

规划是搞好风景名胜保护管理的依据和手段，是一切开发利用建设的前提。要有科学的规划设计，就要严格依法进行规划设计。美国国家公园管理局对国家公园的规划是严格按照国家通过的法案进行的。我国国家重点风景名胜区总体规划中有些内容和条款的可操作性、适用性都比较弱[5]。风景名胜区规划的严肃性体现了国家依法管理风景名胜区的水平，也体现了可持续发展的认识水平。

（四）正确处理风景名胜区保护与旅游开发的关系

我国风景名胜区建立的理念一直强调保护功能。按照人与生物圈自然保护区的功能划分，风景名胜区内核心区严禁旅游开发，缓冲区限制开发，只有试验区才能进行保护性开发。但是，在我国为了解决旅游开发与保护的矛盾，各地各显神通，有的调整功能分区，甚至以“消防通道”的名义实施开发。这一点上，美国国家公园“保护的目的就是为了合理利用”和“游客走进去的保护”理念值得我们借鉴。

（五）妥善解决社区问题并强化社区有效参与

美国是先有国家公园，后有旅游社区或基本没有社区居民居住，国家公园建立和发展最重要的意义体现在对周边社区经济贡献上；而在我国很多地区是先有社区，后有风景名胜区，社区问题比较突出。美国社区居民生活在国家公园地区内部或者边缘地带，从国家公园地区获取生活和生产资料或者精神寄托和宗教信仰，与国家公园形成了紧密依赖的关系，同时当地社区也是国家公园重要组成部分之一，是文化资源的重要载体。我国在处理旅游开发时，可以借鉴国外经验，充分尊重社区居民对自己的利益、环境和文化的关注，提高当地居民社区参与权利和能力。

六、结语

如何处理好旅游资源开发与保护的关系一直是我国在发展旅游过程中不断探索的问题。美国国家公园的建立用一种比较好的方式正确处理了资源保护与开发矛盾、保护物种多样性和自然景观多样性，也成为促进旅游发展的最有效途径之一。多年的实践经验表明：良好管理体系的建立、法律政策的完善、公众的积极参与、科研和资金的有效投入是资源景区成功与否的关键因素。在我国，虽然国情与国外不同，基本政治经济制度以及价值观、文化观、历史观也存在差异，但是美国在管理机构、产品开发、科学研究及监测工作等方面的成功实践，为我国开展公共旅游资源保护与开发提供了重要启示。

[1]Mackintosh,Barry.The National Parks:Shaping the System.U.S.Department of the Interior.2000.

[2]Rettie,Dwight F.Our National Park Syetem[M].University of Illinois Press.1995.

[3]Sellars,Richard W.Preserving Nature in the National Parks[M].Yale University Press.1997.

[4]薛达元,蒋明康.中国自然保护区建设与管理[M].北京：中国环境科学出版社,1994.173-192.

[5]仇保兴.风景名胜资源保护和利用的若干问题[J].中国园林，2002（6）：3-10.

[6]张丹丹.地方工业遗产旅游开发研究[J].无锡商业职业技术学院学报，2012（2）：35-38.